三 社會保障體系建設

1998年以來，無錫堅持廣覆蓋、保基本、可持續的方針，社會保險事業加快發展。社會保障制度改革不斷深化，取得了一系列制度性突破；社會保障政策進一步規范，城鄉之間、不同人群之間的保障模式開始走向統一；各類社會保險的覆蓋范圍逐步擴大，保障水平隨經濟發展而得到提升；社會保障信息網絡更趨健全，社會保障服務顯著改善。無錫社會保障體系建設切合社會保障社會化、制度化、普惠化的大趨勢。無錫正在建立與現代市場經濟體制相適應的較為完善的社會保障機制。

（一）完善城鄉養老保障體系

無錫是全國最早探索城鎮企業職工養老保險社會化的城市，20世紀80年代就開始實行國有、集體企業職工退休費用社會統籌。1986年，無錫進行勞動合同制職工社會養老保險制度改革試點，20世紀90年代中期建立社會統籌與職工個人賬戶相結合的養老保險制度，完善了國家、企業、個人三方合理負擔的基本養老保險辦法。與此同步，無錫不斷擴大養老保險覆蓋范圍，將包括城鎮私營企業業主和職工、城鎮個體工商戶戶主和雇員、轉入城區的鄉鎮企業職工、以多種方式就業的外來務工經商人員、靈活就業人員和自由職業者等在內的城鎮所有勞動者，逐步納入城鎮基本養老保險。

從1996年1月1日起，無錫全面實施新的基本養老金計發辦法，按照國務院確定的基本養老金工資替代率58%的改革目標，加快了基本養老金向基礎養老金、個人賬戶養老金的過渡，在人均基本養老金逐年增加的前提下，養老金工資替代率按企業在崗職工平均工資計算，已由20世紀90年代的85%，平穩下降到2000年的68%，這為建立基本養老保險賬戶的激勵機制奠定了基礎。隨后，無錫又完善了基本養老金正常調整機制，建立退休人員養老金水平與在職職工工資水平相掛鉤的辦法。

隨著經濟增長和職工平均收入的遞增，無錫逐年提高基礎養老金水平，其間還對新中國成立初期參加工作的退休人員適當增加養老金。2010年，全市企業職工養老保險參保人數達到203.89萬人，享受養老保險待遇的人數為49.38萬人，年人均養老金近2萬元。同時，無錫推行離退休人員基本養老金的社會化發放，全面實現養老金銀行卡發放，既解決了養老金的按時定額發放問題，又促進了退休人員與原單位脫鉤，使他們由“企業人”“單位人”向“社會人”轉變，初步實現了退休人員管理服務社會化、網絡化、信息化的目標。

無錫在20世紀80年代，率先建立制度化的鄉鎮企業職工退休金支付辦法。隨后又以鄉鎮、村為單位，對鄉鎮企業本地職工的養老和醫療保險費進行統籌，并不斷擴大它們的覆蓋范圍。從20世紀90年代后期起，無錫全面建立農村社會養老保險制度，根據《江蘇省農村社會養老保險辦法》（江蘇省人民政府令1997年第93號），將農村社會養老保險（以下簡稱“農保”）工作列入“九五”“十五”計劃，按照“政府引導、群眾自愿”的原則，積極穩妥地推進農保事業發展，重點健全縣（市）區、鄉（鎮）農保機構和聘用村、鄉鎮企業農保代辦員，建立個人賬戶及農民繳費證和鄉（鎮）管理所繳費記錄卡，并逐步采用計算機管理，做到農保業務、財務、基金、檔案管理全程規范化。2005年，全市參加農保的農民超過50萬人，領取養老金人數超過15萬人，年人均享受養老金超過900元，其中鎮村集體給參保農民的補助約1億元，初步解決了農民的養老之憂，促進了農村的社會穩定和經濟發展。

2005年以后，針對農村各類養老保險項目繁多、保障水平不高的情況，無錫著重推進新型農民基本養老保險、被征地農民基本生活保障、企業職工基本養老保險三項制度建設。無錫通過完善政策框架，推行“新農保”，以市（縣）區為單位實行農保基金統籌，并由地方財政予以補貼；促進農村勞動力轉移就業，使更多的農民被納入城鎮社會保障范圍；借鑒被征地農民基本生活保障辦法，給予土地承包戶相應的社會保障，適當提高其補償性養老金水平。2010年，無錫新農保綜合參保率達到92.8%，其中被征地農民100%進入基本社會保障范圍。領取新農保基本養老金的對象有41.65萬人，年人均保障水平為1440元，被征地農民政府保養金年人均水平為3588元（城鎮老年居民養老補貼年人均水平為2054元）。中共無錫市委已公布《關于加快推進農村改革發展重點實施十大強農惠農工程的決定》，其中在“社會保障全面接軌工程”方面，明確整合農村各項社會保險，加快城鄉養老保障接軌。

在發展社會保障事業、擴大保障覆蓋面、提高保障水平的同時，無錫注重推進社會保障制度改革，努力完善國家、集體、個人三方合理負擔的養老保險費籌集、積累、監管機制。一是穩定企業繳費比例，無錫經濟較為發達，但全市企業繳納基本養老保險費的比例大致穩定在20%～22%，降低企業用工成本，同時也保護企業參保的積極性。二是增強個人繳費激勵機制，隨著職工工資收入提高，穩步提高職工個人繳納基本養老保險費的比例，使之由6%提高到8%，并加強個人賬戶管理，不斷強化按時足額繳費機制。三是實行養老保險基金收支分開，逐步實行基本養老保險費由稅務部門征收，做到社會保險費征繳與稅務登記、工商營業執照年檢協同運作，同時探索建立穩定的養老保險基金來源機制，逐步將基本養老保險基金收支納入財政預算，嘗試通過將國有資產變現等來充實基本養老保險基金，相應強化稅務征收、財政協調、社保機構管理的職責。四是建立和完善管理監督機制，按照統一政策、統一規劃、政事分開、政企分開的原則，建立社會保險基金監督委員會，加強對基本養老保險基金的監管。農保機構也根據“一手抓發展，一手抓管理”的總體工作思路，建立一系列規章制度和稽核辦法，對農保基金的籌集、管理、運營和兌付做出規定，以流程規范化、檔案標準化、管理日常化、年審制度化為目標，逐步建立繳付有序、運作有效、監管有力的運行機制，促進農保工作規范有序發展。

（二）深化醫療保障制度改革

1997年，無錫作為江蘇省職工醫療保險制度改革試點城市之一，參照鎮江試點改革的做法，實施“統賬結合”的改革方案。這一輪改革的基本思路包括以下內容。一是“基本保障”，即根據經濟發展水平和政府財政、企業財務能力，確定合理的保障水平，保障責任從無限責任向基本保障責任轉變。二是“廣泛覆蓋”，保障范圍從國有單位擴大到多種所有制企業，基本醫療保險逐步覆蓋城鎮機關企事業單位職工及退休人員。三是“雙方負擔”，保險費由單位和個人共同繳納、合理負擔，改變由單位和政府統包的局面。四是“統賬結合”，建立醫療保險統籌基金和個人賬戶，統籌基金主要支付大病（住院）費用，發揮共濟作用；個人賬戶主要支付小病（門診）費用，發揮支付記賬和積累作用。五是“多層保障”，在建立基本醫療保險的同時，鼓勵發展多種形式的補充醫療保險，以滿足不同層次的醫療需求。

2000年7月，國務院在上海召開全國城鎮職工醫療保險和醫藥衛生體制改革工作會議，要求按照“低水平、廣覆蓋”的原則，加快建立城鎮職工基本醫療保障體系。同年10月，國務院又在無錫召開貫徹上海會議精神的座談會，要求醫療保險體制、醫療衛生體制、藥品生產流通體制三項改革協調配套、同步進行。為貫徹兩次會議的精神，無錫根據本地實際情況和運行中出現的新情況、新問題，進一步調整、完善政策，實現保障體制的平穩運行和統籌基金的收支平衡。2010年，無錫市職工醫療保險參保人數達236.46萬人，基本實現了對各類用人單位及其職工的全覆蓋。

針對城鎮非職工居民的醫療需求，無錫從20世紀90年代中期起，探索建立城鎮醫療保險制度。靈活就業人員、職工子女、高等學校外地學生等城鎮醫療保險參保人員，就醫時在制度規定范圍內分別按一定比例報銷醫藥費用。醫療保險基金由個人和單位繳費、財政補助構成，其中地方財政補助為大頭。居民醫療保險采取定點就醫、屬地管理的辦法，形成醫患雙方制約、勞動保障部門監督的機制，做到保障醫療保險基金較好地用于病人醫療。另外，無錫通過完善政策措施，不斷提高醫療保險基金支付比例、受益率，建立繳費年限與待遇享受相掛鉤的激勵機制，吸引居民參保，促進參保對象連續參保。2009年無錫市市區參保居民發生門診醫療費用4273.46萬元，其中制度范圍內醫療費用為3376.59萬元，居民醫療保險基金支付2008.27萬元，基金支付比例為59.48%，參保人員實際得益率為46.99%；發生住院醫療費用10401萬元，其中制度范圍內醫療費用為8334.87萬元，居民醫療保險基金支付5379.53萬元，基金支付比例為64.54%，參保人員實際得益率為51.72%。此外，無錫還建立醫療救助制度，對困難群體就醫給予特殊救濟，救助范圍從低保人員擴大到發生重大疾病、醫療費用自負過高的人員，救助方式與職工和居民醫療保障體系相銜接，并借助醫療保險信息系統，簡化程序，實施實時救助，解決患者自費墊付問題。

針對原來目標定位低、統籌能力弱，與農民醫療服務需求不相適應，農村醫藥費用支出快速增長，少數農民因病致貧、因病返貧的突出問題，1998年，江蘇省政府批轉省衛生廳《關于進一步完善農村合作醫療的意見》，要求經濟較發達和有條件的地區積極探索、全面推行家庭賬戶與社會統籌相結合的新型農村合作醫療保險。根據這一意見，無錫大力推進農村合作醫療保險制度改革，重點建立有效的資金籌集機制，結合農村稅費改革，以區、縣（市）為統籌單位，形成政府引導、集體扶持、個人投入的籌資模式。在政府建立農村合作醫療扶持資金的同時，鼓勵農村集體經濟組織、鄉鎮企業及其他組織資助合作醫療，切實減輕農民的醫療負擔。同時，無錫規范醫療衛生機構的診療科目、用藥目錄、服務標準和醫藥費用的結算方法，對新農合參保者就診、住院、轉診（進城和異地）及費用補償的手續辦法加以規定，提高新農合的服務和管理水平。到2010年，無錫已建立覆蓋全體農村居民的新農合（農村中小學生納入城鎮居民醫療保險），實際參保農民達171.8萬人，參合率達到99.6%；全市人均籌資水平達到306元，結報實際得益率為44%。從2010年起，無錫根據新一輪醫改實施意見要求，整合城鎮居民醫療保險和新型農村合作醫療保險，提高統籌層次，統一政策設計，統一籌資和待遇支付標準，統一信息管理，整合管理服務資源，增強基金統籌互濟和抗風險能力，逐步形成城鄉一體的居民醫療保險制度。

與醫療保障體制改革相配套，無錫還注重醫療衛生服務體系建設，加大公共醫療衛生投入，優化公共衛生資源配置，改善就醫條件，提高醫療水平，致力于建設配置合理、普惠共享的醫療衛生服務體系。重點是逐步提高城鄉基本公共衛生服務經費投入標準，穩步推進疾病防控、衛生監督、應急聯動等設施建設和衛生信息化建設，在傳染病、職業病、地方病、精神病、慢性病防治方面，讓城鄉居民享受更好的基本公共衛生服務。同時，無錫加快完善醫療服務、醫療保障、藥品供應三位一體的基本醫療體系，優化醫療衛生資源配置，通過功能一體和信息互聯，構建綜合醫院、專科醫院和社區服務機構相貫通的城鄉醫療服務體系。在城市，無錫加強社區衛生服務機構規范化建設，強化醫療、預防、保健、康復、健康教育和計劃生育指導“六位一體”功能，努力實現“小病防治在社區、大病進醫院、康復回社區”。在農村，結合鄉鎮和行政村撤并，調整鄉鎮衛生院和社區衛生服務站的布局，在糾正一度出現的鄉村醫療機構轉包、轉讓給個人的偏向后，著重健全農村三級醫療衛生服務體系，確保每個建制鎮至少有一所政府舉辦的衛生院或社區衛生服務中心，保證每個行政村都有衛生服務站；通過深化鄉鎮衛生院改革，建立權責明確、約束和激勵規范、競爭經營、民主管理的運作機制；切實加強農村醫療衛生隊伍建設，提高醫衛人員的專業技術水平，努力實現“小病不出村鎮”。

（三）增強住房保障能力

在住房制度市場化改革的大背景下，無錫從2005年前后起，結合危舊房、老新村改造，加快建立以市場調節為主、政府保障相結合的住房供應體系，不斷完善城市居民住房保障制度。無錫的城市住房保障方式，主要為：①經濟適用房，由政府提供政策優惠，限定套型面積和銷售價格，面向城市中低收入家庭的、具有保障性質的定向銷售商品房；②公共租賃房，政府提供政策優惠，供給城市低收入和住房困難家庭及新就業人員、外來務工人員租住的保障性住房；③發放租賃補貼，向符合條件的城市特殊困難家庭，按照規定的標準發放租賃補貼，由其自行從市場租賃住房；④實物配租，向符合條件的城市特殊困難家庭提供租賃住房，并按照廉租住房租金標準收取租金；⑤創業人才公寓，在科技和產業園區，購建并舉，建立不同層次的公寓房，為科技創業人才提供配置合理、配套齊全、服務優良、生活便利的保障住房。

無錫注重完善住房保障制度，合理界定保障對象范圍，根據實際情況多次提高標準，逐步降低申請門檻，擴大申請保障房的范圍，并將保障范圍從城市低保戶、低收入戶（家庭人均月收入在750元以下）和住房困難家庭（家庭人均住房面積在16平方米以下），擴大到具備一定條件的新就業人員和外來務工人員。無錫運用多種方式籌集保障房房源，包括由政府出資新建廉租住房，收購商品房用作廉租房，租用企事業單位、社區組織及城鄉居民房產用作公共租賃房，采用適當政策鼓勵、引導各級各類開發園區和社會其他方面新建、改建保障房等。同時，無錫擴大保障房建設的資金來源，通過多種融資方式籌集建設資金，歸集公共租賃房及配套設施的租金收入，接受社會捐贈，增強保障住房建設和供應能力；并在全國率先試點公積金貸款支持保障性住房建設，探索保障房建設實踐的創新。2010年，無錫共交付經濟適用房326萬平方米（建筑面積）；市區累計安置廉租住戶4049戶，其中發放租金補貼3321戶，實物配租728戶；保障39個危舊房改造項目的實施，安置相關搬遷居民19640戶。

在加快保障房建設的同時，無錫還注意規范發展住房租賃市場，完善相關政策，簡化租賃手續，鼓勵有富余住房的城鄉居民家庭出租住房，以增加住房租賃市場的供給；加強住房租賃市場監管，規范租賃中介服務，維護租賃雙方的合法權益；進一步完善住房公積金制度，在住房公積金繳存擴面的前提下，允許租房居住的新就業人員按規定提取公積金支付房租。此外，無錫還注意引導商品房市場健康發展，加大商品房開發、建設、調控力度，建立合理的商品房供應機制，形成適應不同消費需求的分層次房地產市場。無錫以適當的政策，引導開發中低價位、中小套型的普通商品房，努力實現供需總量基本平衡、供給結構基本合理、市場價格基本穩定的發展目標。

（四）提高社會救助、社會福利水平

從1995年起，無錫率先在江蘇省試行城市居民最低生活保障制度，1998年農村低保制度在市（縣）、區全面建立。1999年，國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》對保障對象的范圍進一步加以規范，并于當年7月1日起將國有企業下崗職工基本生活保障、失業人員救濟金、城市居民最低生活保障的標準提高30%，即低保線由每人每月140元提高為每人每月180元，2001年又提高為每人每月220元。保障金以現金差額補助方式發放，即依照救助原則，在核定家庭人均收入后，對照低保標準，不足部分以補差形式給予。保障金的來源由地方財政在市、縣（市）區、鄉鎮按比例分擔，三級財政、民政部門均建立專賬管理，它們每年都要接受監察、審計部門的專項檢查。低保戶的確定，實行統一的申請、審批程序，逐級上報批準；建立“四表一冊一卡”制度，實行“一戶一檔”管理；除“三無”[無勞動能力、無生活來源、無法定贍（撫）養人] 人員每年進行審核外，其他低保對象每季度審核一次。

無錫根據實際情況，對低保對象實施分類施保，對城鄉低保對象中的殘疾人、孤寡老人、高齡老人、少數民族居民和歸國華僑，按照低保標準提高20%發放保障金；城鄉低收入戶中的重度殘疾人、特殊病患者、重癥患者，按低保標準享受全額。主管低保的民政部門還與相關部門合作，給予低保對象和家庭輔助性救助和優惠，如就醫掛號費免除，診療費、住院床位費減半收取；子女義務教育階段學雜費減免；住房租金享受廉租房待遇或按房改前標準收取；水價、電價、有線電視收費和公交票價分別給予優惠；居民消費價格指數按季平均超過3%時，給予一次性物價補貼等。同時，無錫強化動態管理，對低保對象實行“紅藍卡”區分管理，采取促進就業、參加公益勞動等不同的辦法。對有勞動能力和零就業的低保家庭，優先為其推薦政府購買的公益崗位，并為他們提供免費培訓，幫助他們申請小額貸款自主創業，實現就業、創業，收入達到標準者按規定辦理退保。根據城鄉一體、統籌發展的要求，積極推進城鄉低保并軌，從2009年7月1日起，除宜興外，無錫一市七區在江蘇省率先實現低保標準城鄉并軌、同城一體，并做到“應保盡保”。2010年，無錫共有低保對象41010戶，80286人（其中城鎮14919戶，29932人，農村26091戶，50354人）；低保標準由“十五”期末的城鎮月人均220元，農村月人均150元，統一提高到月人均420元；建立穩定增長機制，即當年按照上一年度城鎮居民人均可支配收入20%的比例、農村居民人均純收入25%的比例，綜合確定當年的低保標準；當年共發放低保金1.6億元，其中市區0.79億元，月人均補差180元以上。

無錫進一步完善社會救助機制，以項目化落實、長效化推進、系統化解決為目標，對社會救助做出規范的制度安排，注重社會救助與各類社會保障的有效銜接，優化社會救助資源，基本形成專項救助、臨時救助、定向救助、慈善救助相配套的社會救助保障體系。第一，完善臨時救助，無錫出臺《無錫市市區城鄉困難群眾臨時生活救助實施辦法》，對具有本市戶籍的常住居民享受低保或人均收入在低保標準以上、2倍以內的家庭，因重病、大病或不可抗拒因素難以維持基本生活的家庭，實行“兩級救助機制”，由市民政部門給予一次性最高限額為3000元的救助，由市民政部門給予最高限額為5000元的再救助，2009年無錫臨時救助35767人次，給付救助金2106.90萬元。第二，實施定向救助，2009年春節期間，全市普遍對低保戶、五保戶、殘疾人、低收入戶等困難家庭發放300～1000元不等的一次性生活補助，共支付一次性補助4810.51萬元。第三，落實專項救助，對無固定收入的重度殘疾人給予生活救助，參照當地城鄉低保標準100%為他們發放生活救助金，2009年無錫共救助重殘人員11608人，發放生活救助金4086.8萬元。第四，發展慈善救助，從2002年起，無錫在市區建立慈善醫療救助制度，2007年救助對象由低保人員擴大到低收入的特殊患病人員，此后，無錫又建立醫療救助結報信息平臺，實行實時核報，2010年，無錫共救助4.12萬人次，由慈善基金支付醫療救助金2407萬元。

無錫的社會福利事業以保障婦女、兒童、老年人和殘疾人權益為重點，多形式、多層次推進社會福利社會化，社會福利逐步由“補缺型”向適度“普惠型”發展。針對我國提前進入老齡化社會的實際情況，無錫在江蘇省率先制定出臺了加快老齡事業發展的一系列文件，頒布相關規劃、工作綱要、規范化建設標準等，加大政策引導，這對養老福利的完善起到引領、推動、規范、保障作用。

第一，機構養老快速發展，通過鼓勵和引導社會力量參與養老事業，各區和重點鎮都有一批投資超千萬元的敬老院、頤養院項目建成并投入使用，其設施和生活服務達到公寓化、園林化、現代化的較高標準。“十一五”期間，無錫每年新增養老床位均超千張，全市養老床位總數達1.86萬張，每百名老人擁有床位2.2張，位居江蘇省前列。第二，居家養老也得到同步發展，全市有居家養老服務機構210家，為獨居老年人、殘疾人、精神病患者提供多種家政服務；設立獨居老人、殘疾人、特殊困難群體的“信息通”求助電話，構建相匹配的服務網絡，包括志愿者和政府出資購買的救助、照料服務，由各級財政補貼的福利性服務惠及人數超過6萬人。老年人優待水平不斷提升，無錫對80歲以上老年人發放尊老金，并實現城鄉一體提標擴面；對70歲以上老年人實行醫療優待，并將施行范圍擴大到各級各類醫療機構；為高齡老人購買免費乘坐公交車意外傷害險，這惠及11.69萬名老人；凡是政府主辦的園林景點對60歲以上老年人全部免費開放，公交車優惠乘車，外地老年人來無錫，乘車、游覽享受與本市老年人同等優待。第三，無錫市婦女服務中心、兒童福利院、特殊教育學校、殘疾人康復醫院等一批服務設施完成改擴建，設施設備和服務水平位居全省前列。全市各類福利機構擁有床位2.18萬張，供養、代養各類社會救助對象1.2萬人。全市五保供養對象有5142人，其中集中供養對象有4162人，集中供養率達到81%，供養標準顯著提高。

此外，面向烈屬、傷殘軍人、退伍軍人、軍屬等的優撫撫恤，基本實現城鄉統籌，優待水平不斷提升。除政府舉辦的福利事業外，慈善總會等社會福利機構也開展了“六個一”等社會福利救助活動，對10000名低保戶和社會困難戶實施醫療救助、發放生活福利，對1000名非義務制階段的特困學生提供資助，對1000名低保邊緣困難群眾發放生活福利卡，對1000名生活困難的孤寡老人提供生活救助，對1000名困難婦女提供就業、創業服務和知識技能免費培訓。這些社會福利救助活動累計施惠13.8萬人，年度發放慈善福利款物總價達22134萬元，由此促進了經濟社會協調發展和社會主義和諧社會建設。

無錫的社會保障制度改革已經取得階段性成果，整體的社會保障水平顯著提升，但為了與經濟社會發展水平相適應，與城鄉居民生活改善的需求和期望相適應，還需要繼續深化改革，著力解決實踐中存在的若干突出問題。一是提高社會保障的城鄉統籌層次，對不同類型的城鄉養老保險，不同塊面（職工、居民、農民）的醫療保險，加以制度整合，提高統籌層次，增強互助共濟能力，著手建立城鄉一體的養老、醫療、失業、工傷、生育保險體系。二是規范社會保障管理，城保、老農保、新農保、低保、地保、政府保養金、鎮補等多種養老保障方式不相統一、縱橫交錯，醫療保險有多個主管部門、多套經辦機構、多種制度辦法，導致服務功能差異、管理資源浪費、待遇享受交叉重復或脫節等情況，無錫在調查研究基礎上，探索建立完善的制度，對相關情況加以統一規范，以有效克服管理“碎片化”傾向和制度性摩擦。三是維持適度保障水平，在擴大社會保障覆蓋面，消除老年農民、無業城鎮居民、外來務工經商人員及其眷屬等社保“盲區”的同時，著重提高無連續繳費城鎮老年居民、早年被征地農民的保養金水平，提高對大病、重病患者的保障救助水平，提高醫療保障服務水平。根據有關方面研究，2010年，無錫社會保障支出（按常住人口計算的人均社會保障支出）為4100元，顯著高于江蘇省2009年的平均水平（1459元）；社會保障程度（社會保障總支出相當于當年地區生產總值的比例）為3.5%，在江蘇省內與南京持平（3.5%, 2009年），而高于蘇州（2.5%, 2009年）。但與上海的7248元和8.2%（2008年）相比，則差距明顯。隨著老年人口比重的增加，常住人口結構的變化，以及社會各階層社會保障需求的不斷提高，無錫的社會保障水平和保障程度還會相應提升。完善社會保障體系，保持社會保障的適度水平，依然任重道遠。