二 城鄉統籌發展的政策和措施

1997年12月，無錫市委、市政府召開了全市農村現代化建設試點鎮村座談會，在總結交流經驗的基礎上，提出堅持一個目標（基本實現現代化），調整兩個結構（經濟結構和所有制結構），做好三篇文章（農田向規模經營集中、鄉鎮工業向工業園區集中、農民向小城鎮集中），對全市農村基本現代化建設做出部署。進入21世紀后，無錫又根據中央提出的“城鄉統籌”“建設社會主義新農村”的農村工作新戰略，及時完善農村工作指導方針，按照“四個統籌”（統籌城鎮規劃布局、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉政策接軌、統籌城鄉建設管理）推進農村全面小康和現代化建設。無錫城鄉經濟社會日趨融合，城鄉產業布局和基礎建設互動共生，城鄉社會保障和公共服務實現對接，農村建設成為城市化的重要板塊和新的領域。

（一）改革的政策和措施

從20世紀90年代初起，無錫就在“一包三改”的基礎上對深化農村改革做出部署，但從試點到實施，一直存在激烈的爭論，甚至遭遇到強勢反對和嚴厲干預，這使得改革多次出現曲折反復。不過，基層的探索實踐始終沒有中止。1997年黨的“十五大”召開，情況開始發生轉折性的變化。無錫農村從多個層面進行機制體制的創新，大力推進鄉鎮企業的產權制度改革，推進所有制結構調整，推進各項配套改革，努力構建與市場經濟相適應的農村經濟體制。

1．鄉鎮企業產權制度改革

1997年12月，中共無錫市委、無錫市政府發布《關于進一步推進鄉鎮企業產權制度改革的意見》，進一步明確了鄉鎮企業改革的指導思想、工作流程、改制企業的組織形式和股權配置、推進改革的相關政策和配套措施等，為全市鄉鎮企業產權制度改革提供了一個全方位的工作指導大綱。由此逐步統一了全市上下的認識，排除了各方面的干擾，堅持“三個有利于”的原則，把促使企業成為市場主體、實現集體資產保值增值、幫助農民致富和確保社會穩定作為改革的基本目標，推動改革全面展開。

無錫在改革中注意制度改革與資產改組、技術改造、管理改進相結合，通過改革轉換發展主體，使企業所有者和經營集團成為企業發展的主導者，促進企業真正成為獨立自主的市場主體。改革在對弱小虧企業進行拍賣、轉讓、租賃，推進存量資產流動、重組的同時，以股份制和股份合作制為主要形式，鼓勵企業經營者和員工參股，吸引社會法人入股，擴大投資渠道，集聚社會資金，不斷優化資源配置，有效增加資本總量，促進生產力發展。改革實行因企制宜、多路探索，根據不同行業、不同類型企業的實際情況，以存量轉股、增量擴股、先售后股、租股結合、聯營合股等多種形式進行改制，股權設置中集體股、社會法人股、個人股的比例因各廠情況不同而不同，并不做統一的規定。

無錫通過改革，明確界定產權關系，建立多元化的投資機制和完整的企業法人財產權，改變以往產權性質模糊、投資渠道單一、投資風險集中且無人承擔的局面，為鄉鎮企業建立現代企業制度奠定了基礎。這次改革注意規范操作，嚴格執行政策，嚴格執行操作程序，對改制企業包括無形資產在內的全部資產進行清理、評估；促使改制企業包括資產流轉、改制形式和股權設置等在內的改革方案，分別經過市（縣）區農村集體資產管理辦公室和鄉鎮集體資產管委會審定、批準；成立了會計師事務所及其分所，由其負責改革中的資產評估、財務驗審、法律咨詢、股權登記等工作，較好地做到了保護農民利益、保持社會穩定。在大部分企業改革基本結束后，無錫又集中力量對特意推遲改革的“大而盈”“大而虧”企業（簡稱“兩大企業”）進行改轉制。這部分企業共有434家，其中集體凈資產在1000萬元以上的“大而盈”企業有284家，總資產在1000萬元以上而資不抵債的“大而虧”企業有150家，因為其規模大，員工多，股權和債務情況相對復雜，又對地區經濟的穩定和發展舉足輕重，所以各方面的爭議也較多。經過深入調查研究，按照“一企一策”的思路，無錫采用整體置換、分塊盤活、剝離重組、依法破產等多種形式，最終完成了“兩大企業”的改革，這不僅推動“大而盈”企業通過改革構筑發展新優勢，而且促使“大而虧”企業資債分離，盤活存量，形成新的增長點。至2000年底，無錫農村累計改制鄉鎮集體企業27109家，改制面在97%以上。其中組建股份有限公司22家，有限責任公司2844家，股份合作制企業7670家。最多的是通過拍賣轉為私營企業的，共9990家，其余為租賃、合資、聯營企業，改制中報歇企業3801家。改制企業總資產為606.93億元，其中集體凈資產為189.68億元。根據改制完成時的統計，有限責任公司和股份合作制企業中鄉鎮集體股占34.1%，職工股和個人股占51.8%，社會法人股占14.1%；改制中新增股本占股本總額的33.8%。

在鄉鎮企業產權制度改革的同時，無錫注重推動鄉鎮工業走集約化發展之路，結合并購控股、資產重組，通過利用外資、股票上市等實現資本擴張，一批優勢骨干企業沖破行政地域、所有制、行業界限，走上了規模化、集約化、外向化的發展道路。2000年，全市有鄉鎮企業集團327家，總資產達363.0億元，其中，核心企業凈資產達175.8億元；已開業三資企業有1551家，實際利用外資24.7億美元。此后，特別是在面對2008年國際金融危機沖擊時，無錫鄉鎮民營企業調整營銷思路，內外并舉開拓市場；調整管理方法，通過節支降本增加效益；調整發展方針，通過科技創新增強核心競爭力，逆勢而上，踏上了轉型發展的新征程。

2．村集體資產股份制改革

進入21世紀后，農村集體經濟組織和集體資產管理面臨若干新的情況。一方面，鄉鎮企業產權制度改革中從企業退出變現的部分資產，開始轉向基礎設施，社會事業，房地產和股票、債券投資，投資經營和風險規避問題需要妥善處理；另一方面，城市化進程加快，農田被征、農房被拆、大批農民農轉非，甚至“村改居”，一些行政村成建制拆遷，村民界限和村集體經濟組織成員構成越來越模糊和復雜。在村級集體資產產權不明晰的情況下，行政部門占用、平調、損害集體資產，少數干部侵占、挪用集體資產和盲目決策，導致資產流失等弊病，這些問題迫切需要得到解決。

正是在這一背景下，無錫從地方實際出發，開展了新一輪農村改革——村級集體資產股份合作制改革。2002年，改革首先在北塘區黃巷鎮陳巷村進行探路，在取得初步成功后，無錫又在各區進行試點，從2004年起，改革在全市農村全面推開。首先，建立村股份經濟合作社籌備委員會，成立由村干部、村老黨員、村民代表和村會計參加的清產核資工作小組，全面清理核實村級集體資產；其次，在此基礎上，確定股份合作制改革實施方案，制定股份合作社章程；最后，開展人口調查，確定股東資格，根據村齡和勞動貢獻份額，設定人口股和貢獻股，將清理核實的村級經營性凈資產按價值分別量化到人。股份合作社的股權能夠確定持股成員占有集體資產的份額，作為按股分紅的依據，可以被依法繼承，但持股成員不能退股和提現。股份合作社通過民主選舉產生股東代表、董事會和監事會成員，以加強對村級資產投資經營的民主管理和民主監督。

在改革中，無錫注意妥善處理好改革與發展、改革與穩定、改革與富民之間的關系，逐一破解資產界定、股權確認、合理分紅等現實問題，既規范操作，又人性化處置，形成了按戶籍人口持股、按勞動貢獻持股、按承包土地持股等多種持股方式。多數村保留集體股歸全體股東共同所有，收益用于行政、社會事業和公共福利開支；少數城中村只設勞動貢獻股，少數遠郊村只設人口基本股，設置充分尊重本村農民的選擇和意愿。2010年，全市累計組建村級股份合作社463家，129.35萬農民擁有集體資產股權，個人股金總額達到41.90億元，人均量化集體資產為3239元。股份制改革后，村級發展的內生動力進一步得到激發，資產經營效率相應提高；股東人均年分紅在250元以上，30%以上的股份合作社農民年平均紅利在千元以上，股金分紅正成為農民財產性收入的新的組成部分。

3．農村土地承包和流轉制度改革

無錫農村第一輪土地承包大部分在1998年底到期，根據中央關于土地承包期延長30年不變的規定，全市農村在1998年相繼開展延長土地承包期的工作。與此同時，隨著農村經濟市場化程度加深，農業產業結構調整步伐加快，經濟作物種植比例大幅提高并相對集中經營；隨著城市建設的推進，政府組織實施的市政道路、產業園區、地塊開發、生態造林等建設項目，以不同的方式占用、使用農業用地，由此推動農用土地加速流轉。新形勢下的土地流轉面臨基層政府推動與市場利益誘導相交叉的情況，土地流轉對象、用途日趨多元化，土地價格（租金）上升較快，從地權、租期到補償、分配的矛盾糾紛顯著增多，迫切需要深化土地制度改革，規范流轉經營。

2000年，無錫頒發了《關于加強農村集體農用土地流轉管理意見》，對農村土地流轉的范圍、原則、條件、形式等加以規定，并相應規范了土地流轉的程序和管理辦法。第二輪土地承包后集體農用土地經營權的流轉按照“自愿、平等、有償”的原則，根據不同情況采取不同的流轉方式，主要為：①轉包，即承包地經營權轉給符合條件的其他經營者經營，原土地承包關系不變，接包方按約定對原承包方負責；②轉讓，承包方將全部或部分土地承包權讓渡給第三方，由第三方對村組集體履行土地承包合同的權利和義務，原土地承包關系自行終止；③互換，為便于集中經營和連片開發，集體經濟組織或農戶之間互相交換承包地塊，按原承包期重新簽訂承包合同；④出租，承包戶將承包土地全部或部分租賃給他人經營，收取一定租金，其中還演化出“返租倒包”的特殊形式，即集體經濟組織向農戶租用承包土地，再發包給個人或法人單位經營。根據規范的流轉辦法，2005年底，無錫市共流轉集體農用土地57.23萬畝，占全市耕地總面積的53%；涉及農民99.68萬人，占全市農民總數的43%；農民從土地流轉中收益6.03億元，畝均收益為1051.6元。

無錫農業用地經營權流轉堅持穩定的家庭聯產承包責任制，加強指導，改進服務，注重選好發展項目，切實保護農民利益，從而形成了土地經營的多元投入機制，促進農業結構調整，加快人口和勞動力轉移流動，同時也促進了農民經濟收入的增加。在農業用地流轉的基礎上，無錫從2005年起又進行土地股份合作社探索，即通過政策引導，鼓勵農民將土地承包權轉化為長期股權，把土地經營權委托給合作社統一經營，按照股權從土地收益中獲得紅利，逐步建立一種“土地確權、兩權分離、價值顯化、市場運作、利益共享”的新機制。土地股份合作社主要有兩種形式：一是純土地入股，土地一般不作價，發包或租賃收入按入股土地份額進行分配；二是以土地入股為主，同時吸收資金、技術等入股，入股土地作價折股，由合作社經營或對外發包、租賃。其收益分配包括固定型分配（收益保底，盈利不分紅），浮動型分配（按盈利分配，收益不保底），混合型分配（有一定收益保底，有盈利分紅）。2005年，全市組建各類土地股份合作社147家，入股土地總計7.05萬畝；涉及農戶6.12萬戶，20.34萬人；當年土地收益分配6114萬元，畝均867元。

2008年，無錫進一步創新土地股份合作的形式和內容，根據農民自愿原則，增加農民宅基地、房屋產權等物權折價入股的內容，流轉的土地用于建設產業園區、標準廠房、公寓樓、服務設施、交易市場等，所獲收益按股分配。改革不僅促進了農村土地承包經營權的合理有序流轉，推進節約集約用地，而且拓寬了農民增收渠道。一方面，新型合作經濟組織面向市場，優化生產要素的配置，增加入社農民的土地股份分紅；另一方面，組織農民參加園區生產勞動獲得勞務性收入，或者參與商業、服務業經營以增加經營性收入。以無錫市錫山區為例，至2008年，該區共組建土地股份合作社58家，入社農戶達2063戶，入社土地面積計4560畝；年度分紅為382萬元，畝均838元；參加合作社組織生產勞動的有900多人，他們取得勞務收入近300萬元，人均約3200元。

此外，無錫農村還按照中央和江蘇省的部署，分別推進金融體制改革和財稅管理體制改革。包括扶持發展農村商業合作銀行，不斷完善農村金融服務體系，鼓勵擔保公司、小額信貸公司為農村小微企業和農副業專業經營戶提供融資服務；引導大型企業和企業集團股票上市、設立財務公司，發債融資，壯大實力。完善分稅制財政體制和土地收益分配體制，無錫在推進農村稅費改革中，加強財政資金對“三農”的傾斜力度，提高征地、拆遷補償標準，切實減輕基層組織和農民的經濟負擔。據測算，這一時期無錫農民人均年負擔不超過20元，是江蘇省最低水平。

（二）發展的政策和措施

為了發展農村、做強農業、致富農民，無錫先后出臺了一系列為農、支農、惠農的政策措施，如扶持村級集體經濟發展、引導社會資金多元投入、推進現代農業園區建設、優先安排純農戶非農就業、增加拆遷征地補償、率先進行農村稅費改革、減輕農民負擔等，保護農民權益，促進農村經濟發展。其中多渠道增加支農資金投入包括：各級財政預算內支農支出的計劃安排和實際完成數量的增長幅度，必須分別高于財政總支出計劃和實際增長比例；各級基本建設投資中用于農業的投資，必須保證一定的比例基數，并逐年增加；各級財政科技三項費用用于農業科技的比例不低于30%；采用以獎代補、各級匹配投入、專項扶持、財政貼息等辦法，扶持農業發展和農村建設項目，引導工商資本、民間資本等對農業、農村的投入。同時，無錫運用行政督察和經濟杠桿，每年對實際投入進行考核，每兩年進行一次執法檢查，并將考核和檢查結果作為下一年度安排支農專項資金的依據。僅2003～2005年，全市就有23.3億元工商資本投入農業，其中超千萬元的項目超過60個。

這一時期，無錫農村工作的重點在于統籌城鄉發展，通過加快實施“三個集中”，即農田向規模經營集中、鄉鎮工業向工業園區集中、農民向小城鎮集中，大力推進農業和農村工業集約化發展；通過加強農村“三大合作”組織建設，即發展村級經濟股份合作社、土地股份合作社、專業合作社，進一步完善農村經濟發展的政策和體制機制。

1．鄉鎮工業園區建設

結合鄉鎮企業結構、布局的戰略性調整，1997年，無錫開始規劃建設鄉鎮工業園區，實施“增量入區集中發展，存量逐步調整到位”的方針，引導鄉鎮工業企業向工業園區集中發展。政府通過適當的政策，從兩個方面引導發展規模經營、集約經營。一方面，激勵科技創新，鼓勵應用先進技術改造傳統產業，改進技術裝備，改進企業管理，不斷實現產品的升級換代；在工業園區建立完善的科技支撐服務體系，為企業科技研發、集成和成果轉化應用，提供人才、信息、風險投資等配套服務，以增強鄉鎮企業的核心競爭力。另一方面，改善金融服務，在幫助企業實現資本擴張、資產重組、股票上市的同時，以園區為載體以外引外、擴大招商，引進外資和外地中資企業，通過合資嫁接、延伸配套等方式，拉長產業鏈，帶動優勢產業集群式發展。進入園區的鄉鎮企業，通過資本擴張和技術進步，產品結構、裝備技術結構和企業組織結構得到調整優化，產品的質量、檔次和附加值普遍躍升提高。依托鄉鎮工業園區，鄉鎮企業最終擺脫了誕生之初的“三就地”（就地取材、就地生產、就地銷售）發展模式和“村村點火、處處冒煙”的分散發展格局，走上集中開發、集約發展的新道路，全面提高了新型工業化水平和土地集約利用水平。

到2010年，全市共有鄉鎮工業園區123個，其中年營業收入超50億元的園區有50個，超100億元的有9個；鄉鎮工業園區產出占全市鄉鎮工業經濟總量的比重達到78.9%。共有規模以上鄉鎮工業企業4893家，全年營業收入、工業增加值和利稅總額分別達到6744.99億元、1290.18億元和471.67億元，占全市鄉鎮工業經濟總量的比重均在70%以上。其中錫山區電動車、惠山區風電設備、新區電子信息、濱湖區工業設計和創意產業、江陰新橋精紡呢絨、宜興張渚電線電纜等產業集群已通過省級評審。全市鄉鎮工業基本形成主體產業相對集聚、基礎設施集約共享、綜合環境顯著改善的新型工業布局。

2．專業合作經濟組織發展

從20世紀90年代后期起，無錫加快了農業產業結構調整，在調整中出現了一批種養殖業專業戶、農場和農業企業。但因為多數生產經營體經營規模不大，技術素質不高，市場信息閉塞，面臨著市場經營的種種風險，所以迫切需要一種組織機制，來幫助農民和農業生產者實現與市場的良好對接。各類農民專業合作經濟組織由此應運而生。

2006年《中華人民共和國農民專業合作社法》頒布后，無錫接連出臺多個文件，明確從簡化登記手續、加強信貸支持、減免有關稅收、提供財政補貼等方面，給予政策扶持，促進專業合作經濟組織健康發展。無錫的農民專業合作社由農村能人或專業大戶發起組建，也有依托農產品生產、加工、流通龍頭企業興辦的，還有各級農業技術服務部門轉變職能后建辦的，主要有三種類型：第一類是專業合作社，社員共同出資參股，進行經營合作或勞動合作，具有合作型的組織、管理構架，約占合作經濟組織總數的20%；第二類是專業協會，一般只進行經營合作，沒有股份參與，屬于會員制的組織結構，會員間的聯系較為松散，約占合作經濟組織總數的60%以上；第三類是專業公司，主要由同業經營者合資參股建立，采用股份公司制和有限責任公司制，組織本身相對緊密，與農戶之間建立經營的契約關系，占合作經濟組織總數的比例不到20%。其中一些專業協會、專業合作社還投資創辦相關的經濟實體。經過多年發展，農民專業合作經濟組織的服務能力不斷提升，大多數專業協會、專業合作社從單純的技術服務向市場信息服務、運銷服務、產加銷綜合服務延伸拓展，不僅為社員、會員提供種苗肥藥、農機設備，而且在產品包裝、加工營銷、保鮮儲運等方面提供配套服務。一些運行良好的合作經濟組織還組織成員和成員單位開展標準化生產，進行質量認證、產地認證，發展跨地區經營，共同打造馳名商標、著名品牌。

2010年，無錫市共有各類農民專業合作經濟組織260個，社（會）員達5.2萬人；資產總額為3.14億元，所有收益為1.08億元；年營業收入為9.83億元，帶動參與產業化經營的農戶20.5萬戶，促進農民增收5.1億元。農民專業合作經濟組織的發展創新了農業經營模式，促進了小農戶與大市場的有效對接，減少了中間環節，較好地解決了農產品“賣難”“買難”問題；促進了弱產業與強服務的完善配套，強化了產前、產中、產后服務，幫助農民降低了生產和交易成本；促進了傳統產業向現代產業的整體跨越，不僅幫助農民學習、掌握科學知識、生產技術，而且引導農民依照合同、章程進行經濟活動，增強了農民的市場主體意識和社會責任意識，使其由單純自由的生產個體轉變為聯合起來依法經營的市場競爭主體。

3．經濟薄弱村扶持

早在20世紀90年代前中期，無錫市通過城鄉掛鉤、市區機關與村掛鉤等形式，以幫助發展鄉鎮企業為主要載體，先后開展了兩輪經濟薄弱村扶持工作。但是隨著鄉鎮企業產權制度改革的推進，通過投資辦廠來改變經濟薄弱村面貌的做法無法繼續，并且由于國家加強對增值稅、營業稅、所得稅的監管，通過減免稅收來增加村級收入的做法也不再可行。

對此，無錫市于1998年4月召開工作會議，研究部署全市第三輪經濟薄弱村扶持工作。會上確定扶持118個經濟薄弱村（實施中實際增加到134個村），以3年為期推進扶持工作，同時調整脫貧轉化標準，要求在建設一個好班子、推動兩個文明建設的基礎上，使對象村村級集體凈收益超過30萬元，農民年人均純收入超過4000元。全市組織了市、縣、區的162個機關單位與經濟薄弱村結成幫扶對子，選派213名后備干部駐村任職，安排一批民營企業家到村里兼職，堅持以改革為動力，以三次產業協調發展為支撐，促進集體經濟和多種經濟成分共同發展。

與此相配套，無錫市委、市政府實施了5條優惠政策：①物價調節、糧食風險、防洪保安等基金中地方留成部分和其他各項規費實行先征后返，作為村集體收益；②新辦企業、改制企業的工商登記費、注冊資金驗資費、土地使用費等行政性收費地方自留部分全部予以減免；③變壓器電力擴容地方增容費免繳，用電保證金緩繳，電費優惠；④各專業銀行信貸專項切塊用于扶持薄弱村發展，各市、縣、區財政列出專項給予貸款貼息，主要用于農業機械添置、農村基礎設施建設、農副業生產經營周轉；⑤經濟薄弱村內企業上繳的增值稅和所得稅的地方分成，全部返還給村，作為集體收益。

到2000年，114個村實現轉化達標，達標率為85.1%; 134個村實現工業銷售收入8.44億元，有48個村的工業銷售收入超千萬元；村級可用財力合計3773萬元，村均可用財力為28.16萬元。此后，在2001年、2004年、2007年，無錫又先后開展了三輪經濟薄弱村扶持工作，名為“百村奔小康”工程，每一輪都有100多個村被列為扶持對象。通過結對幫扶、村企掛鉤、以企帶村，重點幫助薄弱村發展現代農業和配套服務業，增強其經濟發展的“造血”功能。在延續第三輪5條扶持政策的同時，無錫重點推進“萬戶農民扶貧幫困”工程，建成農村低收入農戶信息資料庫，通過定向幫扶落實各項扶貧措施。第三輪扶持工作使對象村村級集體凈收益達標標準提高到100萬元，農民年人均純收入超過6000元，這夯實了一度困難的新農村建設的物質基礎。

（三）建設的政策和措施

進入21世紀以來，無錫進一步明確建設社會主義新農村的目標任務，概括提出“經濟發展、生活富裕、社會文明、生態良好、社區整治、管理民主”的總要求，在調整經濟結構、促進農業規模經營和工業集約發展的同時，堅持城鄉統籌發展，著重通過城市化帶動新農村建設，加快農村城鎮化進程，初步形成由中心城、中心鎮、一般鎮和新型農村社區構成，梯度合理、層次鮮明、各具特色的城鎮發展體系。

1．城鎮空間布局優化

21世紀的第一個十年，無錫先后制定出臺30多個政策性意見、辦法，全方位探索實施城鄉統籌發展新機制，以統籌促改革、促發展，加快構建互促互動、共同繁榮的城鄉一體化發展新格局。為統籌發展，無錫修編城市總體規劃，同時根據推進“五化”（農村工業化、農業現代化、鄉村城鎮化、服務社會化、農民知識化）和統籌“四區”（基本農田保護區、工業發展區、商貿服務區、居民居住區）的要求，完善城鄉融合的鎮村布局規劃，引導形成覆蓋全市城鄉區域范圍的“新城—新市鎮—新型農村社區”的城鎮空間布局結構。

結合新市鎮規劃建設，無錫在加快農民集中居住的基礎上，加大建制鎮、行政村撤并和撤鎮建街（道）、撤村建居（委）的工作力度，2005年全部完成20戶以下的自然村落的撤并，2007～2009年又對面積70平方公里以下或常住人口不足5萬人，以及人口不足3000人的行政村進行撤并，特別是城市建成區、規劃建成區、建制鎮建成區和開發區內的行政村，全部就近并入居委會。其工作重點如下。優化發展格局，按照城市現代化、區域城市化的總體思路，明確以中心城區為核心，以江陰、宜興兩市為兩翼，以太湖新城、錫東新城等組團為支撐，以12個中心鎮為重要節點，形成四級城鎮體系；同時按照不同區域的發展潛力和資源環境承載能力，劃分優先開發、重點開發、適度開發和禁止開發四類區域，合理引導空間開發秩序。優化產業布局，根據空間結構特點和產業基礎，確定沿江發展重化工基礎產業和倉儲物流業，沿路（高速公路和鐵路）發展先進制造業，沿湖（太湖）發展包括旅游、會展在內的現代服務業，以國家級、省級開發區和市級科技產業園區，以及“五群一帶”現代農業園區為載體，引導產業結構調整和布局優化。優化生態環境，明確市域范圍內的生態功能分區，堅持環境建設與經濟發展同步，全面啟動農田保護、生態綠地保護、水源地保護、自然景區保護等生態環境基礎建設行動計劃，促進生態環境與經濟、社會協調發展。

在小城鎮建設中，無錫適時進行行政區劃調整，建立多元化投入機制、市場化運作機制、社會化管理機制，依靠發展現代制造業和提升傳統服務業，促進小城鎮的興旺和繁榮。這一輪小城鎮建設，以“特色鮮明、功能完善、環境優美、整體提高”為目標穩步推進，前期主要集聚農村人口，稍后又成為城市人口擴散的載體，吸納來自省內外的大批務工經商人群。全市小城鎮常住人口超過150萬人，建成區面積突破200平方公里，形成10多個常住人口在5萬～10萬人的中心鎮。隨著人口的集聚和設施的完善，以及工商經濟和社會事業的發展，小城鎮成為連接城市和鄉村的樞紐，小城鎮居民同樣享受了現代城市文明，這深刻改變了城鄉面貌和人居環境。

2．農村基礎設施建設

農村基礎設施是農村經濟社會發展和農民生產生活的重要物質基礎。進入21世紀，無錫注重把基礎設施建設的重點轉向農村，發揮政府主導作用，統籌城鄉一體化建設，努力縮小城鄉在基礎設施及其功能發揮方面的差距，夯實農村發展的基礎。

一是加強整體規劃，按照城鄉統籌理念，將農村基礎設施建設納入城市總體規劃，對城中村、中心村、過渡村、長期保留村等不同類型村落，因地制宜確定切合實際的發展定位，對現有資源、產業環境進行整合優化；考慮未來較長時期的發展，做到通盤規劃、有效配置、資源共享、留有余地，防止散亂、重復的大拆大建。二是引導多元投入，著重發揮政府投入的主導作用，把農村基礎設施建設放到與城市建設同等重要的地位，加大公共財政支出對農村的傾斜力度；同時吸引民間資本投入，深入開展“村企互動、以企帶村”活動，動員民營企業家參與農村基礎設施建設，扶持農村經濟發展；重點壯大村級經濟實力，在成片征用土地時給村預留10%的土地，用于發展經濟和興辦公共設施，調動農民建設自己美好家園的積極性。三是重在發揮實效，設施建設堅持實用實效原則，不搞“面子工程”“形象工程”；各項工程整體設計，分步實施，盡可能減少失誤和浪費；嚴格按標準施工，不趕工期，不圖表面光鮮，實行工程監理制和終身責任制，做到百年大計、質量第一，對百姓負責、對后人負責。四是健全養護管理，一方面，政府相關部門將管理下放到鎮、村，指導基層建立長效管理機制；另一方面，依靠村民建立日常管理制度，組織老黨員、老村委會主任和熱心公益的村民參與管理，安排專人負責對各類設施進行保養、維修、檢驗，確保設施正常運行并長久有效發揮作用。

2010年，無錫道路總長度達4441公里，全市路網密度達到每平方公里2.2公里；所有鄉鎮均實現車輛15分鐘內駛上快速干道，30分鐘內駛上高速公路；所有行政村都通達公交車，公交系統的自然村覆蓋率達到67%。其他如農村自來水普及率、入戶率、優質水源受益率均達到或接近100%；農村電網改造全面完成，農村年人均用電量突破1000千瓦時；農村有線電視覆蓋率、寬帶網絡覆蓋率全面提升，農村居民生產條件顯著改善、生活質量顯著提高。

3．村莊環境綜合治理

從2006年起，無錫以村莊環境綜合整治為重要抓手，加強生態保護、環境建設，推進社會主義新農村建設。無錫重點整治村容村貌、河容岸貌，著力打造山清水秀、綠樹成蔭、空氣清新、潔凈宜人的農村新型社區。無錫的村莊環境整治，堅持多形式試點、各方面配合、高標準推進，以住宅美化、道路硬化、村莊綠化、路燈亮化、河塘凈化、環境優化為主要內容。

無錫主要做了七個方面的事情：①拆，拆違章建筑、拆危舊房、拆廢舊畜禽棚，相應處理亂搭建、亂堆放；②新，刷新墻壁、整新門窗、翻新舊房，同時保護、整修村里的若干歷史文化古跡；③清，清垃圾、清污染物、清河道，包括清除積淤，整修駁岸、護坡；④綠，綠化造林，利用本村地形地貌、樹木植被，進行村中景觀設計，建造小公園、林蔭道，裝點花壇草坪，營造良好人居環境；⑤增，增修道路，增添衛生設施，增建文化體育項目，包括配置垃圾箱、垃圾收集房、垃圾清運車，建設小廣場、停車場、籃球場、門球場、戲臺、茶室等，增添休閑、娛樂、健身設施；⑥治，治理農村污染，主要是修建公共廁所和家庭三格式化糞池，修建污水收集和處理設施，多形式開展農村生活污水處理；⑦管，在環境整治的基礎上，加強日常管理，鞏固整治成果。

整治資金的籌集方式：一是財政支持，這主要針對試點村和需要加以保護的歷史名村、位于國家風景區內的村；二是集體出資，這是村莊環境整治資金的主要來源，一些綜合實力較強的村用于整治的投資有數百萬元至上千萬元；三是私人出資，其中包括全體村民自籌資金和民營企業家捐資贊助，此處的民營企業家有在本村范圍內的企業經營者，也有在外地的本村籍企業家，但捐資一般都設定具體項目，并限于本自然村的范圍內；四是混合出資，這是村莊整治中籌資的主要形式，絕大多數村都是在集體承擔出資大頭的前提下，再動員社會各方面力量共同分擔整治費用的。

無錫的村莊環境整治取得顯著成效，全面實施第一年（2007年）即整治村莊416個，投入資金2.9億元，新建、改建道路374公里，鋪設排水管31公里，新建、改建公廁247座，增添垃圾箱3313個，安裝路燈1153盞，整修翻新建筑物140多萬平方米，新增綠化面積400萬平方米，建設生活污水處理工程36個，全面建立起“戶集、村收、鎮運、縣（區）處理”的農村垃圾清運處理機制。全市成功建成綠色家園示范鎮17個、示范村360個；建成國家衛生鎮26個、省級衛生村651個；100%的鄉鎮建成省級以上環境優美鄉鎮。這項工作改變了農村環境面貌，水環境和村莊衛生面貌明顯改觀，由此，無錫建成一批以“園中村”“林中村”“水邊村”為特色的示范村；提高了農民綜合素質，在農村逐步引入城市文明，農村開始形成講文明、愛衛生、保護生態的新風尚；改善了農村干群關系，干部村民一起動手，共同打造造福一方居民的美好家園，這成為農村干部服務農民、塑造自身良好形象的結合點；凸顯了新農村建設的內在意義，促進了現代城市與傳統農村的生活方式有機融合，強化了農村的生態維護和文化傳承，增強了農村居民的幸福感。隨著廣大農民對宜人環境追求的不斷提升，環境整治和建設作為一項基礎工作，將貫穿新農村建設全過程。

4．公共服務體系完善

完善公共服務體系，實現基本公共服務均衡化、同質化，是消除城鄉二元結構、推進和諧社會建設的應有之義。2002年以來，無錫按照先進生產要素向農村流動、基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村輻射的要求，突出抓好基礎設施、社會管理、公共服務三大功能建設，努力縮小公共產品供給的城鄉差距。加快公共服務設施建設，針對部分基本公共服務“屬地化”的特征，在延伸城市服務設施的同時，重視農村各類資源的整合，為服務功能的增強提供物質技術支撐。各級財政和相關單位集中資金，用于學校建設，突破體制和隸屬關系的人為分割，以置換、合作、參與等多種形式，實現存量資源的優化配置和增量資源的有效集結。無錫農村鞏固九年制義務教育，普及學前三年教育和高中段教育，均達到預定目標，并率先全面落實中央提出的“兩免一補”政策。完善公共服務供給模式，在確保基本保障型公共服務的同時，加強政策引導和激勵，依靠社會組織增加公益性公共服務；通過授權、委托、招標購買服務，將經營性服務項目推向市場，實現公共服務提供的多元化。在無錫農村，從送戲、送影、送展、送書下鄉到鄉村圖書館、“農家書屋”、文化信息資源共享工程建設，都體現了公共服務多元供給的積極意義。

為增強公共服務綜合功能，無錫注重探索行政性公共服務流程再造，縮短從受理、經辦到信息反饋的流程，加強公共服務項目和活動的綜合協調，促進工作重心下移和向農村延伸。特別是加強公共服務綜合平臺建設，形成市級行政服務中心、區級公共事務受理中心、基層社區服務中心三級服務平臺，增強就業、保障、養老、救助等社會服務功能。2010年，全市累計建成384家農村社區服務中心，初步形成“七位一體”的農村基層公共服務網絡。為深化公共服務體制改革，無錫在全國率先進行社會事業管辦分離改革，與此相關，深化管理運作機制改革，完善公共財政預算，規范不同層級政府間的事權和財力分擔，探索建立“定向委托、項目管理、合同約束、績效評估”的政府購買服務新機制，提高財政資金的使用效率。在無錫農村，新型農村合作醫療的分級補助確保到位，社區衛生服務機構運行良好，社區衛生機構健全率、新農合參合率分別達到或接近100%，農村醫療保險籌資水平和醫療救助水平均在江蘇省居于前列。

在推進農村“三集中”的同時，無錫還積極實施“兩置換一轉化”，即在農民自愿基礎上，以土地承包經營權置換城鎮社會保障，以農村住宅置換城鎮安置房，最終實現農民向市民的身份轉化，從而將一批已經脫離農業生產、脫離農村土地的農民，納入城市社會保障和公共服務的體制范圍內。