第一節 中國城市化演進

本部分以新中國成立以來我國城市化演進為邏輯，歸納各階段城市化進程呈現出的主要特征，并圍繞社會經濟政策變遷和城鄉發展需求變化歸納我國城市化演進規律，以充分把握我國城市化發展所帶來的條件制約和政策需要。

一 演進歷程

勞動分工造就了城市的出現，工業化戰略進一步推進了城市化發展，城市化本身就是由多種因素綜合作用的一個具有階段性特征的動態歷程。1949年新中國成立時，我國城市數量僅為132個，城鎮人口5765萬人，城市化率僅為10.64%; 1978年開始實行改革開放，城市數量已達到193個，城鎮人口17245萬人，城市化率為17.92%；到2013年，我國城市數量已經增加至658個，城鎮人口已達73111萬人，城鎮化率已經上升至53.73%。本研究將我國城市化劃分為四個階段：起步發展階段（1949～1958）、失常發展階段（1959～1977）、穩定發展階段（1978～1995）和高速發展階段（1996～2013），如圖2-1所示。

（一）城市化進程起步發展階段：1949～1958

新中國成立后，我國經歷了三年的國民經濟恢復時期，經濟實現根本性好轉。1953年開始，實施第一個“五年計劃”，核心內容是以蘇聯幫助中國建設的156個項目為中心，以694個大中型項目為重點，以發展重工業為主，建立社會主義工業化的初步基礎，而這些項目均需要在各類城市中不斷推進。在此背景下，1953年9月，中央重點指出“重要的工業城市規劃工作必須加緊進行，對于工業建設比較重大的城市，更應該迅速組織力量，加強城市規劃建設工作”。除此之外，1956年4月，毛澤東發表《論十大關系》，明確提出要充分利用沿海，合理發展內陸的方針，各類城市都在根據產業布局要求進行大規模的新建和改擴建。1957年，國家又先后批準了包頭、太原、西安、蘭州、洛陽、成都、大同、哈爾濱、沈陽、吉林、撫順、石家莊、鄭州、邯鄲和湛江等15個城市的總體規劃和產業規劃。至此，我國城市化開始邁入起步階段（見表2-1、圖2-2）。

可以看出，1949～1958年我國總人口年均增幅為2.22%，而城市人口年均增幅為7.14%，城市化率從10.64%提升到16.25%，城市個數從132個增加到184個，人口城市化率與城市個數保持同步上升，具體表現出三個特征。

第一，新建城市主要集中在中西部地區，分別貢獻44.23%和50%。1949～1958年，全國城市數量從132個增加到184個，增加52個，其中：東部地區僅增加3個，貢獻5.77%；中部地區增加23個，貢獻44.23%，西部地區增加26個，貢獻50.00%。具體來看，比如甘肅增加8個，四川和湖南分別增加7個，截至1958年，東部城市數為72個，中部城市數為73個，西部城市數為39個（見表2-2）。

第二，城市人口增加最快的是西部，其次是中部，年均增長率分別為15.30%和12.77%。1949～1958年，全國城市市區人口從3949萬人增加到9219萬人，年均增長9.88%，主要表現為中部和西部地區增長，其年均增長率分別為12.77%和15.30%，東部地區僅增長7.57%。從區域城市市區人口占比來看，1949年東部地區市區人口占67.92%，但到1958年市區人口占比卻下降為56.09%，下降了11.83個百分點，中部和西部地區雖然所占比重較低，但1949～1958年所占比重分別提升5.27和6.54個百分點（見表2-3）。

第三，主要以發展中等城市為主，人口增長主要集中在中等、特大和大城市。從城市數量變化來看，1949～1958年，中等城市增加30個，大城市增加11個，其所占比重也相應提升12個百分點和5個百分點，而特大城市和小城市增加數量較少；從城市人口變化來看，1949～1958年，中等城市人口年均增長11.12%，大城市人口年均增長10.93%，特大城市人口年均增長10.20%，而小城市人口僅年均增長4%，所占比重還下降了9個百分點（見表2-4、表2-5）。

（二）城市化進程失常發展階段：1959～1977

城市化進程失常發展主要指：（1）1958～1960年在“大躍進”背景下表現的過急發展行為;（2）1960年后，“三年不搞城市規劃”政策及“文化大革命”爆發導致城市發展停滯。

1958年5月，中共第八次全國代表大會第二次會議通過“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義”總路線, “大躍進”運動在全國范圍內迅速展開。城鎮化建設也出現“大躍進”，1960年“桂林會議”提出“10～15年左右把我國的城市基本建設成社會主義現代化的新城市”，甚至有的地方提出“苦戰三年，基本改變城市面貌”和“三年改觀、五年大變、十年全變”口號。城市化“大躍進”思想使得很多地方盲目追求大城市和大項目，城市數量和城市人口在短期內出現迅速增加。這開始導致城市住房及公共基礎設施緊張，不僅打亂城市發展布局，而且使得城市環境惡化。

隨后采取的便是激進式的處理辦法，1960年11月，第九次全國計劃會議宣布“三年不搞城市規劃”，相應地對城市規劃機構和人員進行大幅裁減，城市發展也隨之停滯。隨后，1966年“文化大革命”爆發，從中央到地方都在調整大中城市的發展規模，將大量城市職工下放農村，尤其在1968～1970年，全國3500萬知識青年上山下鄉到農村勞動鍛煉。直到1973年9月，國家建委城建局在合肥召開部分省市的城市規劃會議，討論了《關于加強城市規劃工作的意見》、《關于編制與審批城市規劃的暫行規定》和《城市規劃居住區用地規劃指標》三個文件，城市規劃工作又重新興起。1974年年底，有關方面在石家莊市召開培訓規劃人才座談會，隨后，南京工學院恢復城市規劃專業，重慶工學院新開城市規劃專業，北京大學、南京大學、中山大學、杭州大學都開辦城市規劃課程，城市規劃工作開始在全國范圍內重新興起。在此期間，我國城鎮化基本處于停滯狀態（見表2-6、圖2-3）。

可以看出，1959～1978年這段時期，城市個數從179個僅增加到193個，城鎮人口從12371萬人增加到17245萬人，城市化率從18.41%下降到17.92%，該時期也被稱為“逆城市化期”“反城市化期”等，城市化率與城市個數并不協調，具體特征有三點。

第一，城市數量經歷大批撤銷和緩慢恢復過程，東中西地區步伐基本一致。從城市數量變化來看，1959～1978年，城市數量分別是中部最多，東部次之，西部最少，總體上在這19年間基本保持城市數量的穩定。但是，這期間卻經歷了幾次波折，1959～1961年城市數量基本呈上升趨勢，從1962年開始全國各地撤銷一大批城市，導致1961～1964年城市數量迅速下降，從1965年開始各地城市數量有所恢復，但城市數量增加速度極其緩慢（見圖2-4）。

第二，中部地區市區人口增長相對較快，東部和西部地區市區人口占比相應出現減少。1959～1978年，市區人口增長較快的是中部地區，年均增長率為2.64%，市區人口在全國所占比重也由1958年的25.29%上升到1978年的33.68%。其次是西部地區，市區人口年均增長率為1.13%，所占比重保持不變。而東部地區城市人口增長較慢，年均增長率為0.39%，所占比重下降8.19個百分點（見表2-7）。

第三，小城市數量出現減少，人口聚集相對緩慢，主要集中在特大城市。1958～1978年，從不同類型城市的數量來看，中等城市增加12個，大城市增加9個，特大城市增加3個，而小城市減少15個，其間：中等城市和小城市在1961年后均出現迅速削減，直到1970年才有所回升。從不同類型城市的人口來看，人口增加緩慢，集聚人口相對較多的仍然是特大城市，而大城市和中等城市人口增長最快（見表2-8）。

（三）城市化進程穩定發展階段：1978～1995

1978年12月18日至22日，中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議召開，標志著社會主義現代化建設開始起步。1980年年初，推行家庭聯產承包責任制，極大地解放了生產力，在這一時期，鄉鎮企業開始迅速發展，較大地促進了農村剩余勞動力不斷向城市轉移。與此同時，城市規劃工作也在不斷加強，并成為城市工作的主要職責所在，其中：1980年國務院轉批的《全國城市規劃工作會議紀要》強調“城市市長的主要職責是把城市規劃好、建設好、管理好”；1984年國務院頒布的《城市規劃條例》規定“市長、縣長、鎮長領導城市規劃編制和實施”；1987年國務院《關于加強城市建設工作的通知》，以及同年頒布的《城市規劃法》對上述問題進行了再次強調。加上1986年實行的“撤縣改市”，全國設立市的數量劇增，據相關統計，1979～1994年全國撤縣改市數量為373個。隨后，中國城市規劃學會的成立，城市發展不斷得到重視。這一時期還進行了大規模城市集群建設，1980年建立4個經濟特區、1984年開放了14個沿海港口城市、1985年開辟三個沿海經濟開發區、1988年新劃入沿海開發區140個市縣并設立海南經濟特區、1992年設立浦東新區，等等。尤其是1992年鄧小平南方談話，更加堅定了我國實施改革開放戰略的信心，城市化道路開始被穩步推進。

在1979～1995年，我國城市數量從216個增加到640個，16年間共增加424個，其中：地級市從104個增加到210個，增加106個；縣級市從109個增加到427個，增加318個。同時，我國城市人口數量也從18495增加到35174，年均增幅為4.10%，城市化率也相應從18.96% 提升到29.04%（見表2-9、圖2-5）。

該時期的主要特征表現為城市數量和城市化率快速上升，但城市數量增幅遠大于城市人口增幅，具體特征表現為三點。

第一，東部地區從1991年開始城市增長迅速上升。1979～1995年，較為典型的特征是城市數量增加較快，分區域來看：東部地區增加222個，中部地區增加152個，西部地區增加78個。東部地區從1991年開始城市數量占據絕對優勢（見圖2-6）。從具體的省區來看，城市增加較多的突出表現在沿海地區，例如：廣東增加43個、山東增加38個、江蘇增加32個、浙江增加31個，以此形成東部地區集聚大量城市數量的格局。

第二，同城市數量增長一樣，城市人口增長較快的也是東部地區。1980～1995年，全國城市市區人口從13418萬人增加到50007萬人，年均增長9.17%，突出表現為東部地區增長，所占比重也從48.60%提升到52.09%，而中部和西部地區城市市區人口增加相對緩慢，所占比重還有所下降（見表2-10）。

第三，中等城市和小城市迅速增加，并集聚大量的城市人口。從不同類型城市數量增長來看，主要表現為中等城市和小城市數量迅速增長，其增長量分別為120個和267個。中等城市和小城市人口也實現較快聚集，其人口年均增長率分別為5.04%和6.66%，另外特大城市人口也實現一定程度增長，其年均增長率為3.51%（見表2-11）。

（四）城鎮化進程高速發展階段：1996～2013

1997年，國務院批轉公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度的意見》，允許在小城鎮就業、居住并符合一定條件的農村人口在小城鎮辦理城鎮常住戶口。許多小城市為促進經濟發展，也適度放開戶籍限制。城鄉戶籍制度的改革，較大地促進了農村人口向城市轉移，城市人口開始迅速增多。隨后，黨中央、國務院逐漸開始重視城鎮化的發展，并將城鎮化發展作為推動我國經濟發展的重要動力。1998年10月，中共十五屆三中全會提出“發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”。2000年10月，中共中央在“十五”計劃中提出“我國推進城鎮化條件已漸成熟，要不失時機實施城鎮化戰略”。2002年11月，中共十六大報告提出“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路”。2007年10月，中共十七大報告提出：“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展?！?img alt="《胡錦濤在黨的十七大上的報告》，http://news.sina.com.cn/c/2007-10-24/2058141572_82.shtml。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/13BBC6/11064906703474406/epubprivate/OEBPS/Images/19.png?sign=1748691040-kCDNcEjOJ9Ogfyzd1IwxmFldahxHRzdf-0-cb17b77642dbc9466c23144a8ab452b5">2010年10月，中共第十七屆中央委員會第五次全體會議提出，要“完善城鎮化布局和形態”。2012年11月，中共十八大報告提出，要“加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城鎮化格局”，以及堅持走中國特色新型城鎮化道路，這有力地推動了我國城鎮化快速發展。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“推進以人為核心的城鎮化”建設。

1996～2013年，我國城市數量略有下降，從666個減少到658個。城市人口增加較快，從37304萬人增加到73111萬人，年均增幅4.04%，遠超過全國總人口的年均增幅，全國城市化率從1996年的30.48%上升到2013年的53.73%，在短短的17年時間，城市化率提高了23.25個百分點，城市化進入了加速發展時期（見表2-12、圖2-7）。

這一時期城市數量在減少，但城市人口在不斷增加，這意味著城市人口密度在不斷提高，具體表現在兩個方面。

第一，無論是城市化水平量還是增幅，東部地區占有絕對優勢。1996年至2013年，我國城市個數并沒有明顯變化，城鎮人口數量卻迅速增加，城市化率上升較快，從區域結構來看，東部地區城市化率最高，從34.19%提高到61.01%；其次是中部地區，從25.61%提高到46.99%；最低的是西部，從24.72%增加到42.99%。從增長率速度來看，也是東部地區最快，其次是中部和西部。具體來看，城市化率上升較快的省份分別是福建、江蘇、浙江、河北等，分別上升35、35、30和29個百分點，幾乎都屬于沿海城市；城市化率上升較慢的省份分別是吉林、上海、黑龍江、西藏、新疆、貴州、天津、甘肅等，分別上升4、6、10、10、10、11、11和14個百分點，其中1995年上海城市化率已經達到83.74%，天津城市化率已經達到69.20%，提升空間較小，除此之外，上升較小的主要集中在西部地區（見圖2-8）。

第二，東中部地區城市數量適度減少，西部地區城市數量反而增加。雖然從總體城市數量來看并未出現較大變化，但不同區域出現結構差異，東部地區從298個減少到261個；中部地區從245個減少到227個；西部地區卻從123個增加到169個。可見，東部地區在人口迅速增加的同時，城市數量并沒有隨之增加，而西部地區雖然城市化率上升，但城市數量也在隨之上升。

二 演進規律：從數據透視過程

我們采用H-P濾波法將1949～2013年的城市化率和城市數量時間序列分解為增長序列和波動序列兩個成分，其中增長序列主要用于判斷我國城市化的宏觀走向；波動序列主要用于判斷相關政策產生的影響。

從城鎮化率與城市數量的時間趨勢序列來看，1949～2013年總體上表現為逐年增長趨勢，其中1949～1978年兩者增長基本保持一致，城市化率略快于城市數量增加。1978～2013年就明顯呈現兩個階段，1995年以前是城市數量的快速提升，在這一階段主要表現為城市規劃和區域開放成為工作重心；1995年以后主要是人口城市化率提升，這一階段正是中央提出加快實現農村人口向城市轉移的時期（見圖2-9）。

從城市化率與城市數量時間波動序列情況來看，與城市化進程趨勢相比較，四個階段中存在著較為突出的八個偏離過程，這些偏離過程主要來源于當時政策或相關事件的影響（見圖2-10）。

具體包括：（1）1953～1955年城市化向下偏離趨勢，1955～1958年逐漸調整為向上偏離趨勢，這段時間主要表現為經歷國民經濟三年恢復后，中央開始重視工業城市規劃工作，加速城市化進程；（2）1958～1960年城市化迅速出現向上偏離趨勢，主要是受到“大躍進”思想的影響；（3）1960～1964年城市化迅速出現向下偏離趨勢，主要是中央宣布“三年不搞城市規劃”，以及城市機構和人員裁減；（4）1966～1978城市化波動較小，主要是受到“文化大革命”的影響，城市發展出現停滯；（5）1978～1988年城市化逐漸開始出現向上偏離趨勢，主要受到改革開放戰略的作用，為實現計劃經濟向市場經濟的過度，城市發展得到高度重視；（6）1988～1995年城市化率出現向下偏離趨勢，城市數量出現向上偏離趨勢，這一階段主要是因為國家重點采取區域規劃和城市建設工作，所以城市數量增加較快；（7）1995～2003年城市數量波動出現向下偏離趨勢，城市化率出現向上偏離趨勢，主要是在這一階段中央政府通過小城鎮戶籍制度改革，并提出“加快轉移農村人口”等，重點在于農村人口向城市轉移；（8）2003～2013年城市化率仍然處于高位偏離趨勢，但略有下降，主要是中央提出增強城市綜合承載力，推進新型城鎮化戰略等，適度緩解了城市人口增長速度。與此同時，伴隨著城市人口增加，城市承載能力逐漸弱化，國家提出“大中小城市與小城鎮協調發展”，開始扭轉城市偏離局面。

三 評價：中國城市化演進邏輯與主要特征

制度演進本身就是遵循特定邏輯的一個過程，這種邏輯與制度演進所處的環境，以及在不同環境中各主體的行為動機有著直接的關系。

如圖2-11所示，中國城市化演進邏輯直接表現為城市擴展和人口遷移，城市擴展和人口遷移的動機分別受制于自上而下的政府成本收益比較和自下而上的市場成本收益比較，而這些成本和收益很大程度上又受到中央宏觀戰略的誘導。圍繞這種城市化演進的邏輯機制，通過考察我國城市化變遷的主要路徑和基本內容可以發現，我國城市化進程大致可以歸納為以下四個方面。

1．我國城市化演進是以城市化率和城市數量提升為典型特征的變遷過程

考察我國城市化的演進過程可以發現這樣一個基本事實，無論處于什么樣的政策及經濟發展階段，城市化演進總是突出地表現為城市化率的提升和城市數量的變化。我國城市化率經歷：1949～1958年的起步提升，從10.64%到16.25%，年均提升0.62個百分點。1959～1978年的大幅波動，從1958年的16.25%迅速提高到1961年的19.29%，年均提升1.01個百分點，隨后逐年下降到1974年17.16%，年均下降0.16個百分點；之后開始緩慢上升，1978年達到17.92%，年均上升0.19個百分點。1978～1995年的穩步提升，從18.96%到29.04%，年均提升0.65個百分點；1995年至今的迅速提升，從30.48%到53.73%，年均提升1.37個百分點。尤其是近20年來看，城市化率水平提升速度遠遠超過“大躍進”時期的速度。我國城市數量經歷：1949～1958年從132個增加到184個，年均增加5.2個。1959～1978年，前三年增加較快，年均增長10個，但1961年開始一直到1965年城市數量逐步減少，年均減少8個，隨后才以平均每年2個的增長速度增加到1978年的193個。從1978年開始，城市數量迅速提高，從1978年的193個提高到1995年的640個，年均增加26個，是城市數量迅速發展時期。1995年之后，城市數量增長緩慢，到2013年達到658個，年均增加1個。如果將我國城市化進程分為兩個大的階段來看，在1978年以前我國城市數量和城市化率在相關政策導向下均保持同步變化，但1978年以后，城市數量增長和城市化率提升各有側重。1978～1996年這一階段主要是政府主導下的城市數量擴張；1996年至今的后一階段城市數量擴張停滯，改變為城市人口的增加。需要說明的是，中國城市化變遷在不同的階段所表現出的城市數量增加和城市化率提升，并不是由發展需求所決定的，也沒有形成城市數量規模與城市人口規模的協調推動，而更多取決于政府主導的政策推動，在這個過程中忽視了城市人口、經濟社會與資源環境的協調。比如：“大躍進”時期，城市化進程出現盲目行為，短期內迅速提升了城市數量和城市人口，導致城市基礎設施和環境迅速出現緊張狀態。又如：從1980年開始城市規劃成為地方政府主要職責，各地大搞城市規劃，城市數量迅速提升，而到1995年后國家戰略從城市規劃轉變為人口轉移，城市數量立即出現停滯，城市人口提升，各地政府甚至開始“城市化率”競賽。從邏輯上來看，經濟發展的需求導致城市人口增加，進而需要城市擴張和城市環境改善，但我國近期城市化發展情況剛好相反，所以才會出現近年來城市人口增多帶來的城市承載力下降等問題。中國社會科學院相關研究表明，2013年我國真實城市化率僅為42.20%，低于國家公布的53.73%，原因是我國城市常住人口中有很大一部分是前往城市務工的農村人口，而這些人口還沒有享受到與城市人口相同的公共服務及其他相關待遇。可以看出，以城市化率和城市數量為特征的傳統城市化變遷不利于城市人口、經濟社會和資源環境的協調，相反應該更加注重以人為核心的新型城鎮化發展過程，而這種城市化進程實際上是來源于中央政府自上而下的戰略引導加上地方政府、社會居民等各主體利益誘導所致。

2．我國城市化演進是受制于中央經濟發展戰略調整下的強制性制度變遷過程

考察我國城市化變遷歷程可以發現，無論是在計劃經濟時期還是在向市場轉軌時期，城市化演進均受到中央層面的發展戰略引導推動。具體來看，1949～1958年的國民經濟恢復與建設時期，國家1953年提出的“一化三改造”戰略，以及1956年提出的“充分利用沿海，合理發展內陸”方針，引導了與產業發展規劃相適應的城市規劃，城市數量和城市化率穩步提升；1958～1960年，“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義”“趕英超美”等“大躍進”思想，在城市化建設方面也通過“快速規劃”實現城市化建設的“大躍進”，城市數量和城市人口短期內迅速增加；1960年國家提出“三年不搞城市規劃”，以及隨后的“文化大革命”的影響，城市規劃和城市發展出現停滯；1973～1978年，國家層面出臺《關于加強城市規劃工作的意見》等，推動各地開始城市規劃工作；1978～1995年，國家提出以經濟建設為中心的戰略任務，以城市規劃和集中開發來帶動區域發展和沿海經濟開發戰略，并且將城市規劃定位為城市市長及地方政府的主要職責，這在較大程度上推動了城市建設和擴張；1996年至今，包含戶籍制度改革在內的小城鎮綜合改革，使得中央政府開始重視農村人口向城市轉移的戰略調整，以及隨后的“提高城鎮化水平，轉移農村人口”等戰略，使得城市人口數量和城市化率水平迅速提升，當然在這一時期城市承載能力問題也得到中央政府的高度重視，在相關政策及報告中也不斷提出加強新型城鎮化的建設。以中央戰略及宏觀政策為主導，自上而下的強制性變遷模式，較大程度上克服了我國經濟轉型過程中面臨的問題，穩定了城市和農村經濟市場，使得城市化進程得到穩步推進。但是，這種模式并非以社會經濟發展、人口的發展等需求為導向，某種程度上還出現負效應，從而導致城市化進程的效率難以得到提高。中央政府與地方各主體間的利益關系，又使得這種強制性的制度變遷為一種非需求導向的機制演進過程。具體來看，城市化的實際推動者和制度供給者是地方政府，在推進的過程中地方政府往往基于自身利益，更多地體現為政績利益，因此在城市化推進中難免會忽視居民的利益問題。另外，從農村居民轉移來看，轉移動機也來源于城鄉“二元”差異導致的收入和公共服務提升欲望，大量的農村居民向城市轉移往往會忽視城市的承載能力。以近期我國城市化發展為例，各地都積極響應中央加快城市化發展的號召，通過拆遷、加大政府投資等各種手段和措施實現農村人口向城市轉移，城市化率水平得到迅猛提升，但農村轉移人口在城市卻面臨著公共服務缺位、生活成本過高等生計問題，城市資源與環境也遭到嚴重破壞。

3．我國城市化過程是利益誘導下地方政府主導的自上而下的強制性變遷過程

如前所述，地方政府是推進我國城市化發展的主要力量，也是聯系中央政府和地方民眾的重要橋梁，更是促進地方城市化進程和經濟發展的有力保障。地方政府的利益選擇直接影響和決定我國城市化的發展方向。在城市化推進方面，主要體現為城市化的推進過程和結果，具體來看，中央政府推進城市化進程是基于整體經濟發展戰略調整的考慮，核心是注重城市化帶來社會經濟效應，而對于地方政府而言，更是將經濟利益作為城市化進程的出發點?；诖?，地方政府推行的主要是“自上而下”的城市化發展模式，強制性地在本地區進行城市化建設，很多時候完全沒有顧及當地居民的愿望訴求。較為典型的例子是1980年《全國城市規劃工作會議紀要》強調“城市市長的主要職責是把城市規劃好、建設好、管理好”；1984年《城市規劃條例》規定“市長、縣長、鎮長領導城市規劃編制和實施”等，這直接將城市化發展任務落實到地方政府領導，這樣實現城市規劃的“速度”和“數量”將成為地方政府政績的首要表現。實際上，城市化的發展不是簡單的城市人口增加和城市面積擴張，最主要的是農村居民融入城市，并能享受到與城市居民同等的公共服務和待遇的過程，真正發揮城市化對經濟社會和生態資源的正能量。因此，只有通過“自下而上”的城市化發展模式，規避地方政府自身利益誘導對城市化導向的影響，堅持“以人為核心”的基本思想，才能實現我國可持續的城市化發展。

4．我國城市化過程是城鄉“二元”分化驅動市場誘導形成的無序性變遷過程

我國城市化過程除了受制于政府主導行為的影響外，農村居民主動向城市遷移也是一個重要的因素，人口遷移導致城市擁擠進而推動城市擴張。但是，農村居民向城市遷移的過程實際上是與城鄉“二元”體制相互伴隨的過程，具體來看，1958年我國政府頒布了《戶籍管理條例》，嚴格劃分了農業戶口和非農業戶口，從此城鄉“二元”特征開始形成并擴張，不斷誘導著農村居民向城市地區的轉移。主要來源于兩個方面的動力。一是政府產業布局導致農村地區勞動力剩余和城市地區需要更多勞動力。比如：1949～1958年以城市為重點的大中型項目發展，吸引大批農村勞動力；大躍進時期，盲目追求大項目推動城市過度擴張和城市人口膨脹，之后伴隨著工業停滯，城市規模和城市化率也相應倒退；1978年改革開放以后，家庭聯產承包責任制實施，解放了大批農村勞動生產力，加上國家采取以城市為中心的區域開發和向沿海地區傾斜的發展戰略，使得農村剩余勞動力有向外輸出的動機；1997年以后，黨中央、國務院開始重視城市化發展，并將城市化作為推動我國經濟發展的重要動力，這進一步加速了農村人口的轉移。二是這種城鄉布局形成的“二元”化進一步導致了城鄉收入和公共服務的“二元”化，從農民自身利益角度出發也激勵農村居民向城市轉移。比如：1978年我國城鄉居民收入比為2.57∶1，到1985年后縮小到1.88∶1，但經濟體制改革又進一步拉大這種差距，1994年城鄉居民收入比達到2.86∶1。1998年以后，隨著城市工業企業的發展以及社會保障制度的實施和完善，城市經濟實現突飛猛進的發展，城鄉收入差距進一步被拉大，到2013年已經達到3.321∶1。城鄉公共服務差距就更是如此，公共教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施等在城鄉間都存在較大差距，在以GDP為政績考核的模式下地方政府“重城市、輕農村”的發展理念不僅沒有得到緩解，相反在不斷加強。需要說明的是，城鄉發展對勞動力需求差距，城鄉收入和公共服務差距盡管直接表現為自發促進勞動力由農村向城市轉移，但這種差距更大程度上是政府主導的城鄉“二元”分化戰略所致。而1995年的小城鎮戶籍制度改革以及今天的城鄉戶籍制度改革等，都在強化農村居民向城市轉移的制度限制，否則我國城市化進程會表現得更快。城鄉“二元”分化導致的基于個人利益的轉移，農村人口轉移出現無序性，進一步使城市承載能力減弱。

四 表現：中國傳統城市化“量”的擴張過程

我國城市化進程改革是在中央政府宏觀戰略調整要求下，進行的各種不同類型的強制性制度及政策形成的組合。作為強制性制度供給主體的地方政府更多的是考慮其自身利益，在廉價的土地、勞動力等要素條件下，不斷推動著人口向城市遷移、城市規模擴張等行為；作為強制性政策接受主體的農村居民更多的是考慮城鄉“二元”差異體制下如何提升自己的收入與福利，從而不惜一切成本和代價涌入城市，進而推動城市擴張。在這種政策主導模式下，我國城市化進程更加強烈地表現出與政策相關主體利益及行為的牽制，從而脫離了社會經濟發展的內生供求規律。綜合來看，我國城市化進程中存在的非理性色彩濃厚，城市化進程無序，在中央宏觀政策的引導下，更多地表現為農村人口向城市轉移、城市不斷擴張等傳統城市化呈現的“量變”過程，直接表現的結果便是城市化速度過快和區域發展不平衡。

（一）近年來我國城市化總體上增長過快

不可否認，當前我國的人口城市化水平在世界上還處于落后位置，2010年我國城市化率為49.95%，比世界平均水平低6個百分點，遠遠低于美國、日本、德國、法國和意大利等發達國家，甚至低于印度尼西亞、馬來西亞、墨西哥、巴西等發展中國家。然而，在2000～2010年的10年，我國城市化率從2000年的36.22%提高到2010年的49.95%，而在同樣水平下，英國用了40年、德國用了30年、法國用了44年、美國用了34年、加拿大用了24年。可以看出，在最近一階段，我國城市化率已經出現了“超常規”增長。除此之外，以占用土地為特征的空間城市化也增長過快。1985～2010年，我國城市建成區面積從9386平方公里增加到41458.01平方公里，平均每年增加2138.13平方公里，建成區面積擴張主要以犧牲耕地為代價，耕地的減少與我國城市化進程基本保持一致。與此同時，城鎮人口密度還相應從262人/平方公里提升到2209人/平方公里。根據城鎮擴展合理性系數分析，2000～2010年，我國城市建成區面積從22439.28平方公里增長到41458.01平方公里，年均增長率為6.33%；我國城鎮人口從25094萬人增長到66978萬人，年均增長率為10.32%。所計算的城鎮擴展合理性系數為2.05，遠高于1.12的標準水平，這揭示出我國城市化用地擴展較快。從區域分布來看，東部為2.71，中部為1.37，西部為1.66，東部地區城市化進程中的土地利用尤為不合理。

（二）城市化進程中出現東中西區域失衡

以2010年為例，全國平均城市化水平為44.9%，但區域布局呈現極端不平衡，城市化率較高的如上海、北京、天津、廣東、遼寧，分別高達88.60%、85.00%、78.00%、63.40%、60.35%；城市化率較低的如西藏、貴州、甘肅、云南和河南，分別為23.80%、29.89%、32.65%、34.00%和37.77%。這種非均衡城市化發展形成兩類難題：一是落后地區城市化與經濟發展關系的難題，城市化率高的地區實現經濟快速發展，但城市化率低的地區其經濟發展卻較為緩慢，尤其是中西部，較為稀薄的城鎮人口難以形成人口聚集和產業聚集的條件，從而難以拉動消費和投資，其人均地區生產總值分別為25521.25元和23482.42元，相當于東部地區的一半；二是發達地區城市化與資源環境關系的難題，城市化率低的地區實現了資源環境的合理保護，但城市化率高的地區卻出現資源環境的較大耗竭，尤其是東部面臨較大的城鎮人口壓力，與較高城市化水平相伴隨的是資源環境存量較低，比如：非建設用地占比僅為85.65%，比中西部地區低出7.94和12.61個百分點，人均水資源總量僅為1576.69立方米，僅占西部地區人均水資源總量的1/10。