三 恐怖主義和社會經(jīng)濟發(fā)展

不均衡的政治權力結構和財政資源分配方式，造就了巴基斯坦經(jīng)濟落后和社會不安的發(fā)展困境。中巴經(jīng)濟走廊面臨的最大威脅是恐怖主義，而中巴經(jīng)濟走廊同時也為緩解恐怖主義的緊張態(tài)勢提供了一個新選擇。恐怖主義困擾巴基斯坦多年，其滋生和發(fā)展的原因是多方面的，但是經(jīng)濟因素是本文分析的一個主要側重點。基于人口數(shù)量的政治權力分配對巴基斯坦政治產(chǎn)生了一系列影響，其中財政資源分配不均表現(xiàn)最明顯。財政資源分配不均導致了西部與東部省份的落差，西部地區(qū)的動蕩和貧窮未獲得可觀的改善，恐怖主義在這種環(huán)境下發(fā)展壯大。要破解中巴經(jīng)濟走廊的危險困局，就需要找到問題的癥結，因此，有必要對巴基斯坦恐怖主義與社會經(jīng)濟發(fā)展的關系進行深入探究。該部分從恐怖主義發(fā)展的背景、恐怖活動現(xiàn)狀，以及恐怖主義發(fā)展的經(jīng)濟解釋三方面進行論述，強調巴基斯坦恐怖主義的持續(xù)發(fā)展與財政資源上的分配不均之間的密切關系。

巴基斯坦的財政資源分配結構可以體現(xiàn)聯(lián)邦中央與省份之間的摩擦與矛盾。這種相對獨立且相互競爭的關系基于這樣一種模型：一省人口比例決定了其在國家政治權力結構中的地位，進而影響聯(lián)邦與各省的資源分配。從當前的分配狀況來看，人口數(shù)量居多的旁遮普省和信德省在國家財政委員會中占優(yōu)勢。但是，兩個人口弱勢省份——開伯爾-普什圖省和俾路支省——的人民卻生活在困苦之中，因財政資金短缺和暴力沖突橫行，他們一直在跟貧困和落后做斗爭。當前的分配方案已經(jīng)實行了6年多，雖然它增加了多項指標，實現(xiàn)了分配參考標準的多元化，但不可掩蓋的事實是，開伯爾-普什圖省和俾路支省的面貌并未發(fā)生太大的改變。

巴基斯坦近年來遭受的恐怖襲擊越來越多，從恐怖主義活動的地理分布來看，大部分的恐怖活動發(fā)生在開伯爾-普什圖省和俾路支省，而這兩個省恰是巴基斯坦經(jīng)濟最落后的地區(qū)。巴基斯坦恐怖主義的興起有多方面原因，如教派沖突、宗教極端主義、阿富汗的動蕩局勢和外部勢力介入等，而經(jīng)濟因素也是解釋其安全局勢惡化的一個重要方面。

數(shù)十年來，各省份都依賴聯(lián)邦資源的分配，而旁遮普省則在有限資源中占有了多數(shù)。弱勢省份急需資源而其訴求卻不被重視，他們對聯(lián)邦的不滿日益加深。這些省份的人民常年生活困苦，他們以暴力的方式發(fā)泄對政府的憤恨，但這種行動反而使本就脆弱不堪的社會經(jīng)濟遭到致命打擊。欠發(fā)達地區(qū)的動蕩，使這兩省更難以創(chuàng)造財富和收益，可用資源也更為有限。此外，這兩省還將大量的財政資源投入反恐中，忽視了社會經(jīng)濟發(fā)展的重要性。由此可見，開伯爾 -普什圖省和俾路支省的真實寫照是：越貧困、越動蕩不安，也就越難以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展。由此陷入了安全危機與經(jīng)濟困境的惡性循環(huán)。

（一）動蕩的國度和恐怖主義的搖籃

巴基斯坦恐怖活動的興起主要與宗教因素有關，包括領導人對伊斯蘭教教義的態(tài)度和教派沖突。同時，國內的政治斗爭和鄰國的動亂局勢也為恐怖主義發(fā)展提供了條件。在這種背景下，巴基斯坦面臨著惡劣的生存和發(fā)展環(huán)境。

伊斯蘭教是巴基斯坦國家政權建設的基石，宗教在巴基斯坦建國之初扮演了重要角色。為了擺脫英屬印度政府的統(tǒng)治，實現(xiàn)穆斯林地區(qū)的獨立，穆罕默德·阿里·真納（Muhammad Ali Jinnah）于20世紀40年代發(fā)動“印巴分治”的政治運動，并成功建立了穆斯林國家政權。史蒂芬·菲利普·科恩（Stephen Philip Cohen）在其著作《巴基斯坦理念》（The Idea of Pakistan）一書中寫道：“巴基斯坦獨立運動突出了穆斯林作為受害者的觀念，它是穆斯林對遭受印度教徒歧視的一次抗爭行動。”建立巴基斯坦的最初目標，是為穆斯林提供一個沒有教派歧視的庇護所。因此，這個新建立的國家不斷強調穆斯林的身份認同，以凝聚支持者的力量，與印度劃清界限。

在20世紀70年代中期以前，巴基斯坦把自身定位成一個獨立的穆斯林世俗國家，而不是一個嚴格的伊斯蘭主義國家。獨裁者齊亞·哈克（Muhammad Zia-ul-Haq）在20世紀70年代末上臺后開始在巴基斯坦社會推行伊斯蘭化，作為軍隊統(tǒng)帥，他在1977年發(fā)動軍事政變，廢黜民選總理佐勒菲卡爾·阿里·布托（Zulfikar Ali Bhutto），并利用宗教狂熱使其軍政權具備合法性。自那時起，“伊斯蘭化的種子開始在巴基斯坦的政治和社會中生根發(fā)芽”。

和其他伊斯蘭國家不同，巴基斯坦在歷史上教派關系相對融洽，并不存在大規(guī)模的教派沖突。遜尼派和什葉派確實發(fā)生過摩擦，但并不嚴重，可以說，這兩個教派和平共處，他們有著共同的利益和共同的敵人，但這種教派和諧局面在20世紀70年代末被徹底打破。為了贏得美國和沙特阿拉伯的政治經(jīng)濟支持，齊亞·哈克欣然接受了沙特阿拉伯的瓦哈比主義，營造了敵對什葉派和其他遜尼教派的社會環(huán)境。巴基斯坦學者賽義德·哈桑·賈瓦德（Syed Hasan Jawad）描述道：“當時國家有意向社會宣揚一種對其他觀念不寬容的宗教思想，這種思想隱含著圣戰(zhàn)和恐怖主義的危險氣息。”作為沙特阿拉伯和伊朗競爭過程中的受害者，巴基斯坦的什葉派受到沉重打擊，許多教徒受到壓迫甚至慘遭殺害。為了反擊和報復，這些什葉派教徒在伊朗的幫助下也創(chuàng)建了自己的恐怖組織，教派間的沖突被迅速激化。

不只是教派沖突，政治矛盾也加劇了局勢的混亂。比如，在阿里·布托被處決后，他的兒子組建了一個名為“阿爾—佐勒菲卡爾”（Al-Zulfikar）的恐怖組織以報復齊亞·哈克領導的軍政權。而齊亞·哈克為了打擊這個敵對組織，創(chuàng)建了一個名為“移民民族運動”（Muhajir Qaumi Movement）的政黨，后更名為“統(tǒng)一民族運動黨”（Muttahita Qaumi Movement）。據(jù)報道，在全盛時期，這個政黨策劃了在卡拉奇和海德拉巴的約90%的暴力襲擊，以及在巴基斯坦其他地區(qū)的約40%的恐怖活動。

阿富汗的長期動亂也影響到了巴基斯坦的安全局勢。在20世紀80年代初，為了對抗蘇聯(lián)入侵阿富汗，巴基斯坦選擇與美國政府結盟。除了在官方層面進行合作外，巴基斯坦政府還允許激進分子（其中大部分是原教旨主義者）在其境內集結，并跨越國境和蘇聯(lián)作戰(zhàn)。“成千上萬的來自阿拉伯、亞洲和阿富汗的人員，他們訓練有素且裝備精良，可隨時準備為圣戰(zhàn)而獻身”，在1989年蘇聯(lián)撤軍后，他們留在阿富汗，給巴基斯坦甚至是全世界制造了許多麻煩。

美軍入侵阿富汗也對巴基斯坦境內的宗教極端主義和恐怖主義產(chǎn)生了深遠的影響。2001年9月11日上午，針對世貿(mào)大夏的恐怖襲擊給巴基斯坦帶來了一系列的安全問題。布什政府對塔利班政權宣戰(zhàn)，并讓穆沙拉夫政府在關于支持美國還是塔利班的問題上做出抉擇。顯然，穆沙拉夫政府別無選擇，只能拋棄塔利班政權，在巴基斯坦內外打擊原教旨主義組織。巴基斯坦政府對塔利班態(tài)度的轉變，激怒了普什圖激進組織，也進一步促使恐怖主義活動增長。

（二）恐怖主義活動的增長與地理分布

上文已經(jīng)提到，巴基斯坦恐怖主義的興起與領導人決策和外部動亂密切相關。巴基斯坦政治的伊斯蘭化為教派沖突埋下隱患，隨著其近鄰阿富汗局勢惡化，巴基斯坦也逐漸成為極端恐怖主義組織的目標。近年來，巴基斯坦的恐怖主義發(fā)展態(tài)勢愈發(fā)惡劣，通過恐怖襲擊事件趨勢與各省的恐怖襲擊數(shù)據(jù)可以看到巴基斯坦的恐怖主義發(fā)展現(xiàn)狀，以及巴基斯坦在應對恐怖主義問題上面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

從全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫（Global Terrorism Database）選取的2001年至2015年數(shù)據(jù)來看，直到2004年，巴基斯坦境內的恐怖襲擊數(shù)量都一直保持在較低水平，如圖2-4所示。但從2005年開始，恐怖襲擊數(shù)量開始逐年上升，并在2010年達到700起以上。恐怖主義持續(xù)發(fā)酵，至2013年才略有下降。在恐怖主義高峰期，恐怖襲擊事件一年超過2000起，是2005年的28.4倍。不斷興起的恐怖主義嚴重威脅到了巴基斯坦的穩(wěn)定和發(fā)展。

和圖2-4顯示的恐怖襲擊事件多年的發(fā)展趨勢相似，圖2-5中各省份遭遇恐怖襲擊的事件數(shù)量從2005年起明顯上升。2007年以前，各省的恐怖事件數(shù)量皆在100起以下；2006年至2007年，開伯爾-普什圖省（西北邊境省）的恐怖事件異軍突起，增長勢頭超越俾路支省，從這一年開始，西北邊境一帶成為恐怖主義的陣地和前沿；而2008年起，各省的恐怖事件陸續(xù)多發(fā)，小有起伏，但是上升態(tài)勢基本保持不變。

按地理分布的總量來看，2001～2015年各省發(fā)生恐怖事件的數(shù)量差異明顯，如圖2-6所示。開伯爾-普什圖省在過去15年里發(fā)生3472起襲擊事件并居首位，其次是俾路支省2983起，信德省1782起，相比之下，旁遮普省是受影響最小的地區(qū)，僅發(fā)生438起恐怖襲擊事件。

無論從時間趨勢，還是從地理分布看，位于巴基斯坦西部的開伯爾-普什圖省和俾路支省都是受恐怖主義威脅最嚴重的地區(qū)。

（三）資源分配不均與恐怖主義

巴基斯坦的恐怖主義持續(xù)上升與財政資源分配不均是高度相關的。多方面原因造成恐怖主義興起，這一過程是動態(tài)的，在巴基斯坦尤為凸顯。不可否認，教派沖突和極端主義等原因是解釋恐怖主義增長的主要范疇，但本節(jié)將重點討論經(jīng)濟因素與恐怖主義的相關性問題。巴基斯坦各省的財政資源分配高度依賴聯(lián)邦中央政府，而旁遮普省一省獨大占據(jù)多數(shù)財政資源，因而削減了西部兩省的財政資源，這使西部兩省面臨著“拿不到”財政資源的困境；又因聯(lián)邦中央政府高度集權，西部兩省自身創(chuàng)收能力低下，遭遇了“產(chǎn)不出”稅收的難題。在“拿不到”和“產(chǎn)不出”這種財政資源緊缺的窘境下，西部兩省經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)緩慢，政府在教育、醫(yī)療、基礎設施等社會公共服務上的投入十分有限，影響了人力資本的生成和經(jīng)濟生產(chǎn)力的提升，進而導致普遍貧困，而貧困又與恐怖主義高度相關。然而，隨著第七屆NFC分配方案的改變，省政府財政狀況有了一定的改善，但是社會發(fā)展水平仍未獲得提高。

亞斯特拉達等人在研究中指出：“恐怖主義對經(jīng)濟發(fā)展造成了影響，但經(jīng)濟問題也是引發(fā)恐怖主義活動的原因之一。”因此，要進一步了解恐怖主義興起的根源，必須探討經(jīng)濟因素對社會穩(wěn)定的影響這一問題。

2015年全球恐怖主義指數(shù)（Global Terrorism Index）的分析報告指出：“巴基斯坦恐怖主義組織有不同類型，有一些奉行伊斯蘭激進主義，也有一些服務于俾路支民族、普什圖貝塔尼部落（Bettani Tribe）或信德民族的分離主義運動。”在巴基斯坦，分離主義組織猖獗，策劃了許多恐怖主義襲擊事件。史蒂芬·菲利普·科恩研究發(fā)現(xiàn)，分離主義的起因包括發(fā)展失衡、資源分配不公、缺乏代表各族利益的政治機構以及政府壓迫。從政治的角度看，俾路支省、開伯爾-普什圖省甚至是信德省在國家決策權力中由于人口標準限制而缺少話語權，并且在中央-省份事務中他們常被以旁遮普省為主導的聯(lián)邦中央壓迫，缺乏政治代表權使這些省份感到被邊緣化；從經(jīng)濟的角度看，無論是分離主義還是其他的極端主義，它們的形成和發(fā)展與不合理的財政資源分配、不均衡的社會經(jīng)濟發(fā)展有密切關系。

本文研究發(fā)現(xiàn)，作為最主要的財政資源轉移支付路徑，國家財政委員會（NFC）對此負有重要責任。由于聯(lián)邦中央在財政上集權，省份依賴中央財政資金，這意味著，一旦財政分配不公平或不合理，那么有些省份就會缺少發(fā)展所需的財政資源。如本文第二部分所述，巴基斯坦的財政資源依照國家財政委員會的分配方案進行劃撥，西部的開伯爾-普什圖省和俾路支省因人口較少，比東部的旁遮普省和信德省獲得的財政份額少很多。

表2-3展現(xiàn)了過去幾年各省份所獲得的共享池轉移支付數(shù)額，開伯爾-普什圖省和俾路支省在橫向共享池轉移支付的分配中得到的具體財政資金數(shù)額遠少于東部兩省。2007～2010年，西部兩省獲得的份額比例相加不到省份總份額的20%。信德省所獲份額超過西部兩省，但遠低于旁遮普省。從2010～2011財年起，由于第七屆NFC方案的頒布，人口較少的省份獲得更多的份額，比如俾路支省在2013～2014財年獲得了1233億盧比的財政資金，比6年前多出了935億盧比。盡管如此，分配參考標準的調整并未撼動旁遮普省在財政上的主導地位，而西部兩省獲得的系統(tǒng)性財政支持雖保持在25% ～26%的范圍，卻只占省份總量的1/4。這樣的財政分配并不符合公平原則，在發(fā)展經(jīng)濟和社會服務方面，人口較少的省份與人口大省相比缺少很多資源，所以引發(fā)了弱勢省份對聯(lián)邦中央和旁遮普省的不滿。

聯(lián)邦政府在財政上的集權還對省份形成另外一種權力約束，即限制稅收權。聯(lián)邦政府負責征繳大部分稅收，只剩下部分空間留給省份自主征稅。① 多年來，省份一直要求財政自主權，但由于聯(lián)邦并未做出讓步而毫無進展。因此，省級政府創(chuàng)收能力有限，而西部的開伯爾-普什圖省和俾路支省的處境則更艱難。

表2-4選取了巴基斯坦財政部的經(jīng)濟調查數(shù)據(jù)，對比分析憲法第18修訂案生效前后俾路支省和開伯爾 -普什圖省的財政變化。2007～2008財年以及2008～2009財年，俾路支省自己的稅收及非稅收入總和只占其財政總預算的6.6% ～6.7%，而開伯爾-普什圖省自己的創(chuàng)收約占總預算的7%。憲法第18修訂案生效后，聯(lián)邦政府下放更多收稅權力，省份稅收得以增加。但是，這兩個省的創(chuàng)收能力還是很低。

① Fasihuddin, Seventh NFC Award implications for Balochistan.2010, p.114.

此外，弱勢省份雖然擁有豐富的自然資源，但是他們并未因此受益。作為巴基斯坦最大的天然氣產(chǎn)地，信德省生產(chǎn)的天然氣占巴基斯坦天然氣總產(chǎn)量的70%以上，但信德省天然氣消耗量大約只占其產(chǎn)量的46%, 而它獲得的天然氣特許費只占總利潤的12.5%。作為最大的水電能源產(chǎn)地，開伯爾-普什圖省到1991年才收到聯(lián)邦支付的資源使用費，目前所獲得的使用費也寥寥可數(shù)。俾路支省則更為極端，該省雖人煙稀少卻坐擁豐富的自然資源，如天然氣、煤和礦產(chǎn)等，但它卻并未因此而享受到任何收益。例如，在生產(chǎn)銷售方面，俾路支省產(chǎn)出的天然氣大部分都以極低的價格被售賣給其他省份，省內天然氣消耗量僅占其產(chǎn)出量的17%；在供應方面，俾路支省省內供應范圍有限，僅有1/6的區(qū)域可實現(xiàn)天然氣供應；在財政支持方面，聯(lián)邦支付給俾路支省的天然氣特許費只占應付總額的10%。這讓俾路支省人民非常憤怒，為了不讓聯(lián)邦政府和其他省份繼續(xù)剝奪俾路支省的自然資源，他們曾襲擊破壞天然氣管道，尤其是針對向旁遮普省輸送天然氣的管道系統(tǒng)，致使管道沿線的產(chǎn)業(yè)園被迫停工。

弱勢省份缺乏稅收能力且無法享受資源開發(fā)的紅利，這嚴重限制了其經(jīng)濟發(fā)展，也體現(xiàn)了財政分配不均問題的嚴重性，因此，矛盾日積月累而恐怖襲擊層出不窮。事實上，由自然資源問題引發(fā)的民憤只是發(fā)動恐怖襲擊的部分原因，俾路支省的領導人曾指出，缺乏發(fā)展才是引起該省民怨沸騰的關鍵因素，并可歸因于資源分配不均。不充足和不規(guī)律的財政撥款導致省份經(jīng)濟發(fā)展緩慢且無法提供良好的社會公共服務。

巴基斯坦社會政策和發(fā)展中心（Social Policy and Development Center）在其2012年的報告《巴基斯坦社會發(fā)展》（Social Development in Pakistan）中分析了社會發(fā)展的減貧特征并指出：“在教育、醫(yī)療等社會服務領域的公共支出，有助于形成人力資本和提升勞動者素質，但是巴基斯坦在這些領域的投入十分有限。”

這份報告還提到，醫(yī)療健康是經(jīng)濟生產(chǎn)力的關鍵因素，但巴基斯坦在這方面仍然表現(xiàn)欠佳：5歲以下兒童普遍發(fā)育不良，其中31%體重不達標；全國瘧疾和肺結核高發(fā)；省與省之間的健康醫(yī)療水平差異大，如旁遮普省12～23個月的兒童完全免疫接種率最高，在2001～2002年為57%, 9年后達到86%，而信德省和開伯爾-普什圖省接種率緊隨其后，俾路支省的接種率最低，在2001～2002年只有24%的兒童進行完全免疫接種，而在2010～2011年接種率才達到53%。

該報告還分析了衡量經(jīng)濟生產(chǎn)力的另一個重要指標：基礎教育。在巴基斯坦，小學凈入學率很低。旁遮普省擁有最高的入學率，在2001～2002年只有45%，而在2007～2008年和2010～2011年都達到61%；信德省居第二位，其入學率在上述的三個學年分別為40%、51%和53%；開伯爾-普什圖省與信德省基本持平，分別為41%、49%和51%；而俾路支省的情況最不容樂觀，在這三個學年，分別只有32%、41%和47%的兒童有機會接受基礎教育。

教育落后問題影響了巴基斯坦的就業(yè)情況。缺乏高質量的教育體系，使勞動力供給跟不上經(jīng)濟發(fā)展需求。工業(yè)領域是最好的例證。作為巴基斯坦經(jīng)濟的第二產(chǎn)業(yè)，工業(yè)為巴基斯坦創(chuàng)造了19%的國家收入。工業(yè)需要大量勞動力資源，但實際上只有少部分勞動力具備工業(yè)生產(chǎn)所需的相應技能。教育發(fā)展不均衡還引發(fā)了其他就業(yè)問題。聯(lián)邦中央政府在俾路支省設立了若干基礎設施項目以促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，但當?shù)鼐用褚蛉狈臉I(yè)知識和技能，與來自其他省的工人相比缺乏競爭力，所以當?shù)貏诠げ粌H難以應聘上崗，而且通常只能從事一些非技術性工作。于是，俾路支人認為，他們在經(jīng)濟發(fā)展中被邊緣化，無法從這些投資項目中獲取實際利益，最終將憤怒的矛頭指向聯(lián)邦政府。

省級政府因缺乏財政資金而無力進行基礎設施建設，供電短缺問題尤為突出。巴基斯坦的經(jīng)濟發(fā)展受制于電力能源不足，而供電短缺致使其每年經(jīng)濟增速減少兩個百分點。在2011年，電力能源缺口超過7000兆瓦，不僅影響了人們的日常生活，也阻礙了工業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。政府對能源系統(tǒng)的投資不足是引發(fā)這種能源危機的重要原因。事實上，聯(lián)邦政府沒有集中精力解決這個問題，而省份對此也無能為力，它們無法承受基礎設施建設的高昂成本。美國和平研究所（The United States Institute of Peace）一份關于巴基斯坦電力危機的報告曾分析，供電危機除了給國家經(jīng)濟發(fā)展帶來威脅，這種能源短缺還帶來了負面的政治和社會影響，“針對供電短缺而引起的抗議和游行示威通常會發(fā)展成暴力運動，動搖了巴基斯坦國內安全和穩(wěn)定”。

關于巴基斯坦貧困指數(shù)的地理分布，可進一步說明資源分配不均對恐怖主義的影響程度。

政府在社會發(fā)展領域的低投入是這個國家普遍貧困的重要原因。巴基斯坦超過一半的人口生活在貧困線下，1/3的家庭瀕臨貧困邊緣。地圖2-1表明開伯爾-普什圖省和俾路支省的貧困狀況更為突出，而全國發(fā)展最落后的地區(qū)也位于這兩個省份。俾路支省的綜合貧困率在2005年、2009和2011年分別達到了80.67%、78.25%和76.76，而開伯爾-普什圖省則分別為60.33%、59.65%和58.32%。至于東部兩省，信德省貧困率高于旁遮普省，但是他們在上述三年的貧困率都低于50%。綜合巴基斯坦全國四個省來看，俾路支省貧困狀況最嚴重，其次是開伯爾-普什圖省。

在貧困與恐怖主義的問題上，有學者認為二者具有相關性。巴基斯坦人口年齡結構為年輕型：15歲以下人口占總人口的39%, 19歲以下人口占總人口的50.4%。但是，巴基斯坦年輕人口的高失業(yè)率，尤其是在開伯爾-普什圖省年輕人失業(yè)率達到13.6%（2008～2009年）, 經(jīng)濟發(fā)展停滯和社會財富分配不均，降低了年輕人參加恐怖活動的機會成本。由于過度貧困而看不到生活的希望，又因當?shù)刈诮虒W校能提供食宿等物質保障和精神寄托，年輕人就很容易為其所吸引。而當宗教學校有激進組織背景時，這些年輕人就極有可能被灌輸極端思想，日后參與到恐怖主義活動中。巴基斯坦社會政策和發(fā)展中心在2011年的一篇政策簡報（Social Impact of the Security Crisis）中指出，大量的激進分子來自社會底層，同時巴基斯坦的大部分恐怖活動都是由男性策劃和實施。因此，可以推斷，經(jīng)濟貧困為恐怖主義的滋生創(chuàng)造了條件，這就可以解釋為何西部的開伯爾-普什圖省和俾路支省恐怖活動高發(fā)。

巴基斯坦恐怖主義興起與不公平的資源分配、經(jīng)濟發(fā)展停滯密切相關。而資源分配不均和經(jīng)濟發(fā)展不佳都是由聯(lián)邦中央高度集權和一省獨大的政治體制所造成的，弱勢省份在國家決策層缺乏政治代表，難以競爭到更多資源。在過去的幾十年里，弱勢省份急需資金以解決貧困問題，但國家財政委員會（NFC）并未對財政資源進行公平分配。省份越貧困，恐怖主義的土壤則越肥沃。

第七屆國家財政委員會（NFC）分配方案的實際效果

省份雖然在第七屆NFC方案實行后獲得了更多資源，但是在憲法第18次修訂案通過后，各省也開始承擔更多的社會服務責任。因此，它們有機會通過發(fā)展社會經(jīng)濟來實現(xiàn)減貧目標，但結果并未如人民所愿。主要的社會發(fā)展指數(shù)，如小學凈入學率、嬰兒死亡率和飲用水覆蓋率等，卻出現(xiàn)了下降趨勢。可見，雖然省份獲得了更多資源，但是社會發(fā)展水平卻未顯著提高。

產(chǎn)生這種情況的原因在于兩個方面。一方面，各省政府未作出合理的社會發(fā)展規(guī)劃，造成資源浪費；把反恐作為首要目標，大量財政資源被用于安全維穩(wěn)，社會服務領域缺乏資金；相當一部分財政撥款被用于提高省政府官員薪金水平。另一方面，社會經(jīng)濟發(fā)展放緩導致貧困增加，2010年后，恐怖主義勢力也有所抬頭。人們仍然在收入低下、教育落后和醫(yī)療資源匱乏的困境中掙扎，這為恐怖主義的發(fā)展提供了溫床。

為了獲取更多的財政轉移支付和撥款，弱勢省份一直堅持財政分配標準多元化，它們在第七屆國家財政委員會談判中取得成功，并且獲得比以前多數(shù)倍的資金。若它們將經(jīng)濟發(fā)展作為首要目標，并在社會發(fā)展領域中投入更多的資源，或許貧困的嚴峻形勢可以得到緩解，換言之，至少可以消除滋生恐怖主義的一個誘因。

弱勢省份由于貧窮獲得了更多的財政支持，但事實上，它們在獲得資源后并未將其投入到經(jīng)濟發(fā)展和社會服務領域中，因此第七屆國家財政委員會方案對解決弱勢省份的社會經(jīng)濟發(fā)展問題成效并不明顯。要解決巴基斯坦的安全問題，只依靠軍事力量對恐怖組織進行打擊是遠遠不夠的，必須要認識到，減少貧困對反恐戰(zhàn)略有積極作用。因此，巴基斯坦面臨的挑戰(zhàn)是，既要發(fā)展社會經(jīng)濟，又要讓各省人民公平地共享社會經(jīng)濟發(fā)展紅利。