一 巴基斯坦的政治結構特征

巴基斯坦的政治運作在中巴經濟走廊的建設中發揮著橋梁和紐帶的作用，厘清其體制運作過程對中方具有現實意義。巴基斯坦還是個高風險的國家，為了規避相應的政治和安全風險，有必要對巴基斯坦的政治運作過程進行分析和闡釋。中巴經濟走廊絕大部分項目設立在巴基斯坦境內，中方利益的保障離不開巴基斯坦政府的合作與支持，而巴方進行合作與支持的形式、方向和程度又取決于巴方的政治意志，因此，本章著重研究巴基斯坦的政治結構特征。

巴基斯坦經歷了一個極為復雜的政治發展過程。由于地緣政治、族群沖突和教派對立等因素的影響，巴基斯坦飽受戰爭與動蕩之苦。更嚴重的是，軍隊對政權的干預加劇了巴基斯坦混亂不堪的發展困境。多年的軍人主導使軍隊獲得了凌駕于其他國家機構之上的權力，同時，巴基斯坦的政治體系也因軍人政權的存在而不斷地發生轉變——從獨立后的總統制，到軍人統治，再到半總統制。政體的不斷變更體現了巴基斯坦政治發展的不穩定性。無論是何種形式的政體，軍人集團都試圖在國家事務管理上施加影響，阻礙民主建設的進程。此外，多年的軍人專政對巴基斯坦的經濟增長和社會發展也產生了消極的影響，作為人口大國，巴基斯坦經濟發展十分緩慢，與其近鄰印度相比尤為明顯。2008年，巴基斯坦政治發展的民主進程邁出了重要一步，開始實行全民普選并由此產生了新一屆民選政府和領導人。在民選政府執政的環境下，2010年巴基斯坦進行了憲法修訂，通過了憲法第18次修訂案，使巴基斯坦從半總統制向議會制轉變。這標志著國家權力回歸議會，更確切地說，回到了代表選民利益的議員手中。這一修訂案具有重大的歷史意義，它對巴基斯坦的政治格局產生了革命性的影響。盡管如此，巴基斯坦的政治特征仍然表現在三個方面：高度中央集權、一省主導和委任制（Patronage System）。

（一）中央集權

巴基斯坦在國家結構形式上雖為聯邦制，但在政治運作過程中仍然表現出高度的聯邦中央集權的特征。聯邦制國家實行中央與地方分權，憲法對兩者的權力劃分起了法律保障作用。而反觀巴基斯坦憲法發展歷程和憲法條文，因其不完善而使聯邦中央的權力獲得了充足的保障。因此，該部分主要從憲法的角度出發，討論憲法的發展過程及憲法對中央和省份關系的影響，明確聯邦中央的權力高度集中的觀點。

憲法為一個國家或者政治實體的治理提供了法律框架，它定義了一個國家的基本準則、政府的運作程序和法律的制定方式。厘清巴基斯坦的憲法發展脈絡及憲法內容，有助于更好地理解其政治發展依據和政治特點，進而為化解中巴經濟走廊建設過程中遇到的難題提供可靠的參考。

在巴基斯坦，其憲法制定開始較晚，主要有以下幾個原因。首先是聯邦體制結構的失衡。巴基斯坦自獨立以來就是一個聯邦制國家，但在議會席位分配問題上，次大陸東部的東孟加拉省（1955年改為東巴基斯坦，現為孟加拉國）在人口上占有優勢，而中央政權由次大陸西部的精英主導，雙方利益產生了沖突，在席位分配的問題上爭執不下。次大陸西部的四個省份于1955年與部落地區組成西巴基斯坦，以在人口上與東巴抗衡，解決在議會中議席的平衡問題。其次，巴基斯坦獨立后由穆斯林聯盟（Muslim League）執政，頭十年國家動蕩，在某種程度上導致了“一些地區政黨的興起，這些政黨要求中央給予省份更多的權力以及更充分的宗教自由”。不同的政治實體有不同的立場和訴求，需要一定時間才能達成一致，以制定出一部符合多方政治經濟利益的憲法。第三，巴基斯坦立國領袖、第一任總統穆罕默德·阿里·真納（Muhammad Ali Jinnah）在建國一年后逝世，而第一任總理利亞格特·阿里·汗（Liaquat Ali Khan）于1951年遭暗殺，重要領導人的離世導致國家政治動蕩，推遲了憲法的制定。

巴基斯坦憲法完善之路曲折，被執政者多次變更。第一部憲法制定于1956年，采用了總統制以替代之前的總督制，而總理應由掌握實權的議會直接選舉產生，但是這樣的局面并未持續很久，該憲法于1958年被穆罕默德·阿尤布·汗（Muhammad Ayub Khan）將軍廢除。第二部憲法制定于1962年，該憲法加強了總統的權力。實際上，這兩部憲法都未能發揮憲法該有的作用，因此，憲法危機一直持續。其后，1971年東巴基斯坦脫離聯邦成為獨立國家，兩年后的1973年，第三部憲法在國民議會獲得全票通過。

1973年憲法：民主發展的基石

相比前兩部憲法，1973年憲法更加完善和全面，為過去40多年來巴基斯坦的政治發展奠定了基礎，對現有政治框架產生了深遠的影響。究其原因，在于它重新確立了總理主導的政治體系。該憲法的第90條規定，聯邦政府行使行政權，而總理作為最高行政長官享有任命聯邦部長的權力，總統無權在議會中指定議員任命為總理；并且根據第48條規定，總統的權力受到內閣和總理的約束。換句話說，總理作為國民議會中的多數黨或執政聯盟領袖，在憲法中被規定為聯邦政府的首腦并享有很大的實權。而總統只作為象征性的國家元首，相對弱勢。1973年憲法對總理在國家中的作用、權力范圍和責任做出了具體的規定，這對于巴基斯坦的民主發展具有重要意義。

然而，即使在巴基斯坦的憲法框架下，民主的發展也遭遇了挫折。1973年憲法遭受了政治動蕩，在齊亞哈克和穆沙拉夫兩任軍政權統治下，該憲法被多次廢除和恢復。此外，統治者根據自己的既得利益，將很多不民主條款納入憲法中。2010年以前，1973年憲法共經歷了21次修訂，使巴基斯坦的政治體制“混合了總統制和議會制的特征，背離了最初1973年憲法設立聯邦結構的設想”。在這些修訂案中，1985年的第8次修訂案，使巴基斯坦的政治體制轉變成聯邦議會制，規定總統作為國家元首，而總理是政府首腦；但它又賦予了總統任命總理、軍隊統帥、大法官、解散國民議會甚至聯邦政府的權力，使總統成為國家最高權力的掌控者。

聯邦制：中央和省份的擂臺

憲法導致了中央和省份關系出現許多問題。1973年憲法規定了，聯邦中央和省份之間的立法權分配采取“聯邦立法項目表”（Federal Legislative List）和“共轄立法項目表”（Concurrent Legislative List）的分配方法。前者包括了67個項目，僅中央有權對這些項目進行立法，而后者包含47個項目，中央和省份都有權對它們進行立法。最重要的是，憲法規定，當中央和省份就某個“共轄立法項目”存在爭議時，不論立法時間先后，省份必須服從聯邦中央法律。因此，從縱向關系來看，聯邦在法律上的至高無上很大程度上限制了省份的自主權，這也能夠解釋為何省份對聯邦中央的積怨頗深。

此外，在文官治理方面，也體現出巴基斯坦是一個高度中央集權的國家。穆罕默德·瓦西姆（Mohammad Wassem）在其《巴基斯坦聯邦制度》（Federalism in Pakistan）一文中寫道：“聯邦政府控制了政府官員的招錄、培訓、上崗、調動、提拔和降職。并且，省級政府在人事任免上不占據主動權，因為中央政府主管人事安排的官僚總是優先考慮聯邦的利益。”

（二）一省獨大的政治結構

在憲法框架下，聯邦中央與省份之間關系十分緊密，而這種關系在旁遮普省一省獨大的結構中尤為突顯。巴基斯坦旁遮普省在國家事務中占主要地位的局面由來已久，而1973年憲法及其18次修訂案是對這種局面的鞏固和加強。第18次修訂案使議會重新成為國家權力的核心，從議員選舉過程及其席位占有情況可以窺探出各省的政治權力對比，進而明確巴基斯坦一省獨大的政治結構現狀。理解一省獨大的政治結構，對窺探巴基斯坦的整體政治格局具有重要意義。

旁遮普省一省獨大的局面可以追溯到19世紀。譚泰勇（Tan Tai Yong）在其書中指出，在1880年代末至1947年，作為英屬印度軍隊的主要兵源，旁遮普人在當時擁有極高的社會地位。旁遮普人極高的參軍率使他們享有“英屬印度持劍臂”（Sword Arm of the Raj）的盛名，而且使旁遮普省比其他省份更有影響力。在巴基斯坦獨立后，1973年憲法的制定和頒布進一步為巴基斯坦政治的旁遮普化鋪平了道路。1971年以前，東孟加拉省擁有占聯邦總人口約55%的人口數量，但是統治精英并不來自東孟加拉省，而是主要集中在次大陸西部的省份，他們在經濟、政治和管理上具有絕對的優勢，因此這些統治精英代表的次大陸西部省份欲和東孟加拉省在議會中獲得相等的代表席位。盡管遭到信德省、西北邊境省（現開伯爾-普什圖省）和俾路支省強烈反對，這些統治精英在1955年仍決定將次大陸西部四個省和其他地區組成一個大省，名為“單元地”（One Unit）。在東巴基斯坦獨立以前，旁遮普省已在巴基斯坦內占主導地位，這樣的主導地位使巴基斯坦其他民族群體產生怨恨情緒。分離主義運動不僅在東巴基斯坦十分活躍，還在信德省、俾路支省和西北邊境省逐漸興起。在東巴基斯坦于1971年12月宣布獨立后，旁遮普省作為占西巴基斯坦聯邦總人口57.36%的大省，獲得了絕對主導權。這樣一省獨大的局面對議會造成了極大的影響，按照1973年憲法的設計，“旁遮普省獲得了國民議會的大多數席位，而四個省份在參議院都擁有相等的席位。在此情況下，上議院對下議院本應具有一定的平衡作用”。但是，由于參議院和國民議會政策管轄范圍的不對等，即使人口較少的省份在參議院擁有和大省相等的席位，也不能發揮太大作用。除了在國民議會有絕對的主導權外，旁遮普省還是受教育程度和經濟發展水平最高的省份，同時政府機構和軍隊高級官員也多為旁遮普人。因此，基于巴基斯坦的聯邦制度和憲法框架，旁遮普人成為權力的主導群體。

第18次修訂案：議會精神的回歸

1973年后政治體制的不斷變更給巴基斯坦帶來了許多負面的影響，但2010年4月通過的第18次修訂案，在這個國家歷史上是一個重要的轉折點。除了將政體從半總統制轉變為聯邦議會共和制，這個修訂案最顯著的特征是，廢除了總統單方面解散議會的權力，總統在國家中扮演象征性的角色，議會重新成為國家權力的中心。因此，1973年憲法的聯邦議會精神得以恢復。此外，激化聯邦中央和省份矛盾的“共轄立法項目表”基本被廢除：47個項目中，有40個項目的立法權被分到省份。自此，省級政府有權征收服務類營業稅，可以在國內外借貸，為省份的統一基金進行授權抵押擔保，以及和聯邦平等共享礦產資源的所有權。這些舉措表明，第18次修訂案的另一個顯著特征是財政分權。與此同時，諸如提供教育和健康公共服務等社會部門的責任也被轉移到省級政府手中。并且，西北邊境省更名為開伯爾-普什圖省，俾路支省（Baluchistan）和信德省（Sind）也分別更名為Balochistan和Sindh。第18次修訂案不但提高了議會的地位和權力，也讓省份獲得了更多的資源和自主權。

如圖2-1所示，根據1973年憲法，巴基斯坦在中央層面實行兩院制，包括參議院（上院）和國民議會（下院）。總統由國民議會、參議院和省級議會共同直接選舉產生，總統必須年滿45周歲。總理作為國民議會多數黨或執政聯盟的領袖，負責任命內閣，以及從兩院的議員中挑選出部分議員任命為聯邦部長。參議院共有104個席位，根據比例代表制的選舉方法，參議院議員由省級議會以及直轄地區間接選舉產生，使各省在參議院有平等的代表權。然而，因為參議院議員是經歷二次選舉產生的，所以他們相對而言具有較少的代表性。實際上，參議院對政策決定過程影響甚微。

在省級層面，省級議會也是經由選民直接選舉產生的，選出首席部長（Chief Minister）作為省級政府行政長官。首席部長和省級部長（Provincial Minister）共同行使各省份的行政權力，并對省級議會負責。各省的總督由總理提名并經總統任命，像總統在聯邦中的地位一樣，發揮象征性的作用。但是，由于巴基斯坦復雜的聯邦中央集權制度，關于總督的職能問題，也發生過一些特例，總督打破常規，插手省內事務，甚至取代首席部長行使實際的行政權力。

正如上文所提及的，根據1973年憲法，國民議會的大多數席位由旁遮普省獲得，其原因在于議會席位分配所實行的方法對旁遮普省有利。憲法第50條明確規定，國民議會中的席位根據最新發布的官方人口普查數據及各地人口比例，分配到各省、聯邦管轄部落區和聯邦首都。由于最近的一次人口普查年份是1998年，最新一次全國人口普查于2017年3月進行，截至本文寫作完成，2017年普查結果仍未公布，所以過去的幾次選舉結果都相差無幾。表2-1展示了巴基斯坦國民議會中的席位分配情況。

在國民議會342個席位中，272席是一般席位，從單一席位選區中根據簡單多數制（FPTP）原則直接選舉產生。因此，一般席位的分配結果為，旁遮普省得到148席，信德省獲61席，開伯爾-普什圖省獲得35席，俾路支省得到14席，聯邦直轄部落區（FATA）獲得12席，聯邦首都得到2席。在余下的70席中，60個席位保留給女性議員，10個席位分給宗教少數群體，根據比例代表制進行分配。圖2-2清楚展示了各省份地區在國民議會中政治代表數量上的差異。

在憲法框架下，旁遮普省占據國民議會過半席位，信德省議員代表所占的比例為22%，居第二位；開伯爾-普什圖省議員代表數量多于10%，俾路支省議員代表數量只有5%，相當于聯邦直轄部落區（FATA）和聯邦首都總數之和。在巴基斯坦的政黨構成中，幾大主要政黨分別是各自省份和族群利益的代表，如執政黨穆斯林聯盟謝里夫派（PML-N）代表旁遮普族，人民黨代表信德族，正義運動黨代表普什圖族，而唯獨沒有全國性的俾路支族政黨，這就使俾路支族在巴基斯坦的政治地位上陷入困境，其政治和經濟權益也難以得到足夠的照顧。旁遮普省的人口優勢使其在國家決策過程中擁有最大的話語權，其他三個省份，尤其是開伯爾-普什圖省和俾路支省不得不順從人口大省的意志。這種沒有制衡的權力分配現狀，會導致個別省份將自身利益等同于國家利益。

（三）委任體系與親緣關系

巴基斯坦政治中的第三個顯著特征是委任制，其是通過親緣關系聯結起來的委任范式。在巴基斯坦，委任制和親緣關系有著緊密的關系，前者是機制，后者是橋梁和紐帶。在這種機制和紐帶的作用下，巴基斯坦既得利益團體或個人可將他們的權力和利益在可控的范圍內擴散，在一定程度上對中央集權和一省獨大的政治結構起鞏固作用。然而，其負面影響也不可低估，是對民主發展進程的一項阻礙，降低了政府公信力，同時也會刺激分離主義和恐怖主義的增長。

如英國著名學者安那托爾·列文（Anatol Lieven）所言，在巴基斯坦的政治體制中，親緣和委任的關系就像是氧化氫和水。與西方民主政權的常規模式不同，“大部分巴基斯坦議員的身份是地主、宗教學者、政治投機者（想要在政治活動中獲得權力和財富）以及實業家等，而他們當中只有實業家具備管理政府的經驗和能力”。議員們從不同政黨中脫穎而出進入議會，在理論上本應是知識淵博之士，但實際上，他們中的多數都是從父母或者親屬那里繼承職位和影響力的，甚至僅是權貴的追隨者。同時，他們也想將這些既得權益傳承給下一代。由于在民族、宗教和區域之間存在長期的爭端，一個政黨不論它是否獲得軍隊的支持，都很難在國民議會中獲得絕對多數席位。即使某個政黨贏得了多數席位，這種狀況也難以長久。基于此，政客們通常都忠于自身或派系利益，而不是忠于某個政黨。

委任制也會滋生腐敗和刺激腐敗增長。巴基斯坦是一個腐敗現象比較突出的國家，人民在合法致富之路上往往會面臨各種困難。巴基斯坦在自身創造財富上舉步維艱，國家精英們也難以通過商業貿易來賺取可觀的收益。因此，他們通常會尋求另一種方式改變這種局限。為了獲得更多的利益，人們通過互相競爭來獲取對于國家政權的影響力，換言之，他們尋求在國家政治體系內獲得一定的職位。但是，獲得政治權力也就意味著他們需要贏得相當數量的支持者，這些支持者包括“有權勢的親屬朋友、軍方勢力、在選舉中為自己投票的普通民眾，以及一些需要給予回報的追隨者”。當這些候選人在選舉中獲勝并開始掌權，他們會將上臺后所獲得的利益資源重新分配給他們的親屬和支持者，或者利用職務為他人牟利。巴基斯坦前財政部長梅赫布·亞·哈克（Mehboob-up-Haq）曾披露，一些政客和官員將工業和銀行業里的“肥差”分給了他們的支持者。另一個例子是，當一個村子里有人在政府里任職時，這個村子更易獲得供水、供電和道路交通的項目建設。

官員通過獲取國家資源使自己和親屬朋友在經濟上獲得利益以超越其他競爭者，這種現象在巴基斯坦似乎已經長期存在。然而在這樣的體系下，國家資源就像“被一群碩鼠逐漸蠶食”，使資源的公平分配難以實現。對于貧窮落后的地區，如果沒有直系親屬或宗親在政府任職，他們可能一直無法獲得需要的資源。而那些已經通過委任獲得資源投入的地區，則更有可能繼續爭取到國家項目的支持而得以發展。簡而言之，在巴基斯坦，政客能夠通過委任與親屬分享他們的利益網絡。

委任體系給巴基斯坦社會發展帶來了許多問題。一方面，這種政治關系減少了國家稅收，主要體現在：地主對于政治的影響力使農業幾乎不納稅；商人所支持的政客和政黨上臺后，商人獲得的回報是向國家借貸后可以違約；有報道稱，大約60%的議員都未申報個人所得稅，許多富人也都沒有被強制納稅。另一方面，每一屆巴基斯坦政府都會將大量的國家資金和就業機會分配給他們的支持者，這就意味著，國家財政沒有足夠資金可以投入到長期項目建設中，而且議員和政府官員從財政中挪用大量公款，這些現象的直接結果是，基礎設施建設和教育等公共領域的發展常年受限。

每一屆巴基斯坦政府都會對選民做出很多承諾，如提高人們生活水平、降低失業率、促進經濟發展，但是這些承諾并未兌現。中央的高度集權，一定程度上對聯邦制度構成了挑戰，使各省份的不滿日益加深。省份間的政治權力分配失衡，加劇了族群沖突和省份偏見問題的復雜性。個人權力凌駕于國家機構之上，通過操控選舉而為個人和家庭牟取利益。巴基斯坦擁有一個民主的聯邦制度框架，但仍然存在很多問題，這些問題不僅導致政權不斷變更，而且還會在地方主義和分離主義的作用下使國家分裂。