第二章 巴基斯坦政治體制對(duì)中巴經(jīng)濟(jì)走廊的影響

何演 黃瑤

【內(nèi)容提要】中巴經(jīng)濟(jì)走廊面臨的最大挑戰(zhàn)是恐怖主義威脅，正是由于這種挑戰(zhàn)的必然存在，中國(guó)投資方在中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)過(guò)程中要學(xué)會(huì)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，減少消極影響。本文對(duì)巴基斯坦的政治運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行分析，展示其中央集權(quán)、一省獨(dú)大和委任制的政治特征，并且這種政治機(jī)制影響了財(cái)政分配模式，導(dǎo)致聯(lián)邦中央與各省份之間、省份與省份之間的資源分配不均衡。本文進(jìn)而介紹財(cái)政資源分配不均與恐怖主義之間高度相關(guān)的關(guān)系，以闡明人口大省因占據(jù)政治主導(dǎo)權(quán)從而獲取更多財(cái)政資源，導(dǎo)致西部地區(qū)貧困落后的事實(shí)，同時(shí)也造就了恐怖主義和分離主義賴(lài)以生存的溫床，最終解釋巴基斯坦內(nèi)部政治體制可以對(duì)中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)產(chǎn)生影響。而中巴經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)，不只是中國(guó)的單方投資，還需要巴基斯坦在資源分配上向西部?jī)A斜，配套設(shè)施上給予足夠支持，才能最終順利建成和達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】中巴經(jīng)濟(jì)走廊 政治結(jié)構(gòu) 財(cái)政資源分配 恐怖主義

巴基斯坦是中國(guó)推進(jìn)實(shí)施“一帶一路”倡議的重要合作伙伴。2015年4月中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平訪問(wèn)巴基斯坦，帶去了460億美元投資大禮，中巴經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)正式提上議程。但是，即使中方描繪了美好藍(lán)圖，巴方內(nèi)部仍然問(wèn)題不斷。在習(xí)近平主席訪問(wèn)結(jié)束后，中巴經(jīng)濟(jì)走廊路線之爭(zhēng)達(dá)到白熱化，2015年4月底至5月初，西部?jī)墒〖斜l(fā)規(guī)模不等的游行示威活動(dòng)，指責(zé)并抗議執(zhí)政黨穆斯林聯(lián)盟謝里夫派（PML-N）執(zhí)意將原設(shè)路線由西線（經(jīng)俾路支省和開(kāi)伯爾-普什圖省）變更為東線（經(jīng)信德省和旁遮普省）。然而，該年5月的全政黨會(huì)議作為一個(gè)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，使事件發(fā)生了戲劇性的變化。該年5月28日，在中方催促下，巴基斯坦總理謝里夫主持召開(kāi)全政黨會(huì)議，討論中巴經(jīng)濟(jì)走廊路線走向、相關(guān)項(xiàng)目落實(shí)和各省利益分配等事宜，最終各方妥協(xié)達(dá)成共識(shí)，全會(huì)通過(guò)了多線建設(shè)的折中方案，并決定優(yōu)先建設(shè)西線。顯然，從這種戲劇性的轉(zhuǎn)變中可以窺探出一系列重大問(wèn)題，針對(duì)中國(guó)的460億美元投資，巴基斯坦政府依據(jù)怎樣的政治邏輯來(lái)進(jìn)行分配？若依賴(lài)巴基斯坦內(nèi)部政治體制運(yùn)作，該走廊的建設(shè)能否滿足中國(guó)回避恐怖主義威脅和實(shí)現(xiàn)中巴共贏的利益要求？中巴經(jīng)濟(jì)走廊在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中涉及相關(guān)矛盾和沖突時(shí)，還能否實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)？如若不能，中方應(yīng)如何解決這一問(wèn)題？

巴基斯坦的政治特點(diǎn)決定了其處理中巴經(jīng)濟(jì)走廊問(wèn)題的局限性。根據(jù)巴基斯坦的政治特點(diǎn)，東部人口大省對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的占有比例遠(yuǎn)超過(guò)西部弱勢(shì)省份，以簡(jiǎn)單多數(shù)原則為基礎(chǔ)的民主選舉制度更為人口大省提供了政治權(quán)力保障。因此，在面對(duì)走廊的路線選擇時(shí)，東部大省不遺余力地將走廊項(xiàng)目攬入囊中。然而，這種權(quán)力失衡所產(chǎn)生的結(jié)果極易招致西部省份不滿。俾路支省的分離主義和開(kāi)伯爾-普什圖省的恐怖主義盛行，當(dāng)西部?jī)墒o(wú)法實(shí)現(xiàn)利益訴求時(shí)，恐怖襲擊等活動(dòng)便成為他們宣泄不滿情緒的主要途徑，同時(shí)也成為中巴經(jīng)濟(jì)走廊的致命威脅。顯然，中國(guó)政府在巴基斯坦的巨額投資面臨極高的利益風(fēng)險(xiǎn)和安全挑戰(zhàn)。

此外，恐怖主義和經(jīng)濟(jì)貧困緊密相關(guān)。各省份經(jīng)濟(jì)資源的配給受制于高度集權(quán)的聯(lián)邦中央體制和失衡的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。多年來(lái)，失衡的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)影響著財(cái)政資源分配模式，從而使東部人口優(yōu)勢(shì)省份與西部人口弱勢(shì)省份的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)不平等狀況進(jìn)一步加劇，給恐怖主義的滋生提供了生存土壤。

恐怖主義和經(jīng)濟(jì)落后吞噬著巴基斯坦的發(fā)展前景，中方該如何應(yīng)對(duì)？以往的對(duì)外投資路徑是否仍順暢？根據(jù)中國(guó)海外投資慣例，中方一貫主張?jiān)诓桓缮嫠麌?guó)內(nèi)政的原則下從事經(jīng)貿(mào)往來(lái)，通常負(fù)責(zé)提供資本和技術(shù)支持，不附加政治條件，較少考慮投資為當(dāng)?shù)厮鶐?lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果。那么，依據(jù)中方這一路徑并結(jié)合巴方政治邏輯，中巴經(jīng)濟(jì)走廊的項(xiàng)目和資金將很有可能大量投入巴基斯坦東部?jī)墒〉慕ㄔO(shè)中，從而使西部?jī)墒～@益較少，其直接結(jié)果是進(jìn)一步擴(kuò)大東部和西部的貧富差距。而西部的不滿情緒和由經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡所引起的恐怖活動(dòng)將成為中巴經(jīng)濟(jì)走廊的威脅。因此，中方這一投資原則在應(yīng)用于巴基斯坦時(shí)的可行性值得商榷。

本文認(rèn)為，若完全依靠巴基斯坦內(nèi)部政治體制運(yùn)作對(duì)走廊項(xiàng)目進(jìn)行分配，則中巴經(jīng)濟(jì)走廊很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，還會(huì)加劇貧富分化并導(dǎo)致恐怖活動(dòng)上升，這與中國(guó)投資中巴經(jīng)濟(jì)走廊的初衷相悖。為了解決這一沖突，中國(guó)應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到巴基斯坦在資源分配不均問(wèn)題上的體制不足，并且中方投資者應(yīng)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，增加在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的投資，以切實(shí)改善民生和促進(jìn)兩國(guó)和平發(fā)展。

本文接下來(lái)通過(guò)四部分內(nèi)容展開(kāi)分析。首先，通過(guò)分析巴基斯坦政治體制的運(yùn)作邏輯，揭示巴基斯坦政治的三個(gè)鮮明特征：高度中央集權(quán)、由人口大省——旁遮普省主導(dǎo)國(guó)家事務(wù)以及注重裙帶與政商關(guān)系的委任體制。其次，對(duì)這種政治體制影響下的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行分析，論述巴基斯坦如何因不平衡的政治結(jié)構(gòu)引起資源分配不均，進(jìn)而引發(fā)各省級(jí)政府對(duì)爭(zhēng)取公平的財(cái)政資源分配方式的斗爭(zhēng)。第三，闡釋資源分配不均和恐怖主義二者之間的關(guān)系，指出財(cái)政資源分配不均衡致使西部地區(qū)難以擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，因此產(chǎn)生的貧困難題又與恐怖主義相關(guān)，從而說(shuō)明弱勢(shì)省份的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)停滯和社會(huì)發(fā)展落后為巴基斯坦的動(dòng)蕩和混亂提供了溫床。文章最后探討走廊能夠?yàn)橹邪碗p方帶來(lái)的發(fā)展紅利與其面臨的恐怖主義挑戰(zhàn)，并指出中國(guó)投資對(duì)緩解巴基斯坦社會(huì)不穩(wěn)定狀況發(fā)揮的積極作用。