三 當(dāng)代法國的空間規(guī)劃與國土開發(fā)

1．法國國土規(guī)劃體系現(xiàn)狀概要

法國擁有長期的國土規(guī)劃傳統(tǒng)，“二戰(zhàn)”之后就建立了從國家到地方的多層次空間規(guī)劃體系。在法語的語境中，對國土規(guī)劃活動(dòng)的精準(zhǔn)表述是“領(lǐng)土整治”（Aménagement du territoire），大意是指通過政府及其政策來干預(yù)人和活動(dòng)的空間分布，進(jìn)而提升資源的空間配置效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，提升區(qū)域競爭力，使得全體居民獲得更好的公共福利。這種規(guī)劃理念不僅包括對特定領(lǐng)土的空間規(guī)劃（提供各種類型的基礎(chǔ)設(shè)施），而且包括對它的組織和管理。在市場導(dǎo)向的資本主義經(jīng)濟(jì)中，這一過程的發(fā)生意味著一場復(fù)雜的博弈，其中中央和地方政府等公共機(jī)構(gòu)深度干預(yù)著私人部門的行為。

“領(lǐng)土”一詞的含義比“城市”更為寬泛，一般被用于刻畫范圍較為廣闊的區(qū)域。在城市層面，法國人一般用“城市規(guī)劃”（urbanisme）概念來描述對城市土地的利用與管理。盡管區(qū)域和城市在法國被視為兩個(gè)相對獨(dú)立的層次，但是在領(lǐng)土管理中仍然要高度重視城市問題，尤其在考慮城市網(wǎng)絡(luò)（大小、數(shù)量、位置及領(lǐng)土內(nèi)城市間的關(guān)系）時(shí)。其中，那些影響力足以輻射周邊廣闊區(qū)域的大都市是區(qū)域和國家戰(zhàn)略的重要組成部分。在法國，人口占全國20%、GDP占全國30%的巴黎大區(qū)尤為重要，它一直扮演著全國經(jīng)濟(jì)中心、政治中心和文化中心的角色。

受上述“領(lǐng)土整治”理念的影響，當(dāng)代法國的國土規(guī)劃與空間規(guī)劃體系由區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃兩個(gè)層次組成，城市規(guī)劃又可根據(jù)規(guī)劃范圍的大小劃分為區(qū)域性城市規(guī)劃和地方性城市規(guī)劃兩種類型。就規(guī)劃工具而言，區(qū)域規(guī)劃工具主要是《空間規(guī)劃與發(fā)展大區(qū)計(jì)劃》，城市規(guī)劃工具則包括區(qū)域?qū)用娴摹秶羺f(xié)調(diào)綱要》《空間規(guī)劃指令》，以及地方層面的《地方城市規(guī)劃》、《市鎮(zhèn)地圖》和《城市規(guī)劃國家規(guī)定》。它們分別由不同的國家或地方主體負(fù)責(zé)編制，并分別在不同的地域范圍內(nèi)各自發(fā)揮不同的作用（見表1-1）。

其中，地方性城市規(guī)劃是實(shí)施城市規(guī)劃管理的重要依據(jù)，對于當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)或鄉(xiāng)村建設(shè)行為具有強(qiáng)制性規(guī)范作用。《地方城市規(guī)劃》（plan local d'urbanisme）和《市鎮(zhèn)地圖》（carte communale）根據(jù)2000年12月13日的《城市更新與社會(huì)團(tuán)結(jié)法案》建立，是分別針對較大的市鎮(zhèn)和市鎮(zhèn)聯(lián)合體以及較小的市鎮(zhèn)編制的地方性城市規(guī)劃文件。它們均以市鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)聯(lián)合體作為編制單元，由市鎮(zhèn)政府或相關(guān)的市際合作公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制，主要目的是依據(jù)上位空間規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定，劃定城鎮(zhèn)化地區(qū)、設(shè)施地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)等，并提出建筑和土地利用的區(qū)劃指標(biāo)，作為實(shí)施城市規(guī)劃管理的重要依據(jù)。《城市規(guī)劃國家規(guī)定》（règlement national d'urbanisme）則適用于那些尚未編制地方性城市規(guī)劃文件的市鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)聯(lián)合體，它們大多是城鎮(zhèn)規(guī)模過小、地方財(cái)力不足、技術(shù)支持不夠的地區(qū)。它以市鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)聯(lián)合體作為編制單元，由中央政府的相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制。在內(nèi)容上，它遵循有限建設(shè)原則，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況特別是物質(zhì)空間的構(gòu)成特點(diǎn)、現(xiàn)有建設(shè)的聚居程度、服務(wù)設(shè)施的便利程度以及與周圍景觀的嵌入關(guān)系等，劃定現(xiàn)狀城鎮(zhèn)化地區(qū)，并對公認(rèn)的可建設(shè)用地制定相關(guān)的規(guī)劃規(guī)定，包括建設(shè)項(xiàng)目的區(qū)位選擇、平面布局、建筑體量、交通設(shè)施配套等，用以指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐目臻g開發(fā)建設(shè)。

在上述國土規(guī)劃體系中，區(qū)域規(guī)劃對城市規(guī)劃具有強(qiáng)制性指導(dǎo)作用，高層次的城市規(guī)劃對低層次的城市規(guī)劃也同樣具有強(qiáng)制性指導(dǎo)作用。這意味著，地方性城市規(guī)劃往往成為所有上位空間規(guī)劃的最終整合，也因此成為相關(guān)國土開發(fā)政策（包括不同層面的綜合政策、不同方面的專項(xiàng)政策以及不同地區(qū)的分區(qū)政策）的最終體現(xiàn)。

由于法國高度重視城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，其城市與鄉(xiāng)村并無涇渭分明的體制差異，故而鄉(xiāng)村開發(fā)和城市開發(fā)均被納入統(tǒng)一的國土開發(fā)政策框架，可歸納為綜合政策、地區(qū)政策和專項(xiàng)政策三大類型。它們建立在一套綜合規(guī)劃（或計(jì)劃）和專項(xiàng)規(guī)劃（或計(jì)劃）的基礎(chǔ)上，從國家、大區(qū)、省和地方聯(lián)合體等不同層面，以及經(jīng)濟(jì)、交通、文化、教育等不同角度，調(diào)控包括鄉(xiāng)村和城市在內(nèi)的國土開發(fā)建設(shè)，以滿足國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的變化。

2．法國城市規(guī)劃與國土開發(fā)的變遷歷程

“二戰(zhàn)”結(jié)束之后，法國經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)振興的“光輝30年”（1945～1973年）。其間，法國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了三大根本性轉(zhuǎn)變：經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分散化、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的工業(yè)化和廢棄制造業(yè)的恢復(fù)重建。其中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分散化是為了在巴黎與其他大區(qū)之間實(shí)現(xiàn)更好的平衡，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的工業(yè)化是為了應(yīng)對農(nóng)業(yè)就業(yè)人口的減少，而廢棄制造業(yè)的恢復(fù)重建則是為了推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，從整體上提升法國的產(chǎn)業(yè)競爭力。與上述三大轉(zhuǎn)變相關(guān)的區(qū)域發(fā)展政策和國土開發(fā)戰(zhàn)略起初由1950年設(shè)立的領(lǐng)土整治中央委員會(huì)制定，而后由1963年新成立的直屬于總理的領(lǐng)土整治部制定。

在這一時(shí)期，城鄉(xiāng)空間布局發(fā)生了劇烈變化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的改進(jìn)、土地所有權(quán)的集中和工業(yè)化的推進(jìn)導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口急劇減少，城市人口規(guī)模急速膨脹，而這又導(dǎo)致城市用地規(guī)模的擴(kuò)張。城市近郊的土地被用于大規(guī)模的由公共基金和規(guī)劃支持的住房擴(kuò)張。城市土地被劃分為專門的分區(qū)，但在規(guī)劃中極少考慮購物中心、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等各類配套設(shè)施的建設(shè)。另外，隨著汽車擁有者數(shù)量的快速增長，城市設(shè)計(jì)也圍繞汽車的使用展開，很少考慮步行、自行車和公共交通工具。這些規(guī)模空前的重要活動(dòng)在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是巨大的社會(huì)進(jìn)步，而在數(shù)十年后的今天看來，這些地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定成為巨大的問題，社會(huì)與空間的隔離日漸增多，具有嚴(yán)重的失業(yè)和社會(huì)問題的低收入群體（特別是移民群體）集中在那些復(fù)雜地區(qū)，而本地人口則傾向于往更繁榮的地區(qū)流動(dòng)。

為了使城市無序蔓延擴(kuò)張的勢頭得到初步遏制，法國在城市發(fā)展上采取了兩大均衡戰(zhàn)略：發(fā)展新城和建設(shè)平衡型大都市。

發(fā)展新城。密集地建設(shè)一批自治的新城成為20世紀(jì)60年代之后法國城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)之一。為了使得新城的發(fā)展能夠幫助人們實(shí)現(xiàn)就業(yè)與居住的平衡，使其不必再進(jìn)行高強(qiáng)度的日常通勤，法國中央政府將大量資源投向以高速公路為主體的基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)過長期努力，法國的高速公路網(wǎng)最終連接了所有主要城市并覆蓋整個(gè)國家。

建設(shè)平衡型大都市。受佩魯?shù)脑鲩L極理論影響，中央政府在全國范圍內(nèi)根據(jù)城市人口、城市功能、地理布局等因素，選擇了8個(gè)大都市（Métropoles d'Equilibre）即里爾（Lille）、南希-梅斯（Nancy-Metz）、斯特拉堡（Strasbourg）、里昂（Lyon）、馬賽（Marseille）、圖盧斯（Toulouse）、波爾多（Bordeaux）、南特（Nantes）進(jìn)行建設(shè)。其目標(biāo)是重構(gòu)法國的城市體系；強(qiáng)化這些城市的綜合功能，從而弱化巴黎地區(qū)的強(qiáng)大聚集效應(yīng)，并將自身的影響力逐漸輻射到周邊城市。經(jīng)過一段時(shí)期的建設(shè)，這8個(gè)平衡型大都市連同它們周邊的城市，形成了能夠在一定程度上“平衡”巴黎大區(qū)的8個(gè)都市區(qū)。這些平衡型大都市享有區(qū)域交通設(shè)施、城市建設(shè)、工業(yè)發(fā)展等方面的優(yōu)先發(fā)展權(quán)。它們除了分流巴黎的制造業(yè)功能和人口外，還在后期分散了其服務(wù)業(yè)和科研教育資源。

“光輝30年”期間，隨著上述“均衡化”政策的實(shí)施，法國迎來較為顯著的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口減幅明顯，尤其是居民人口少于199人的鄉(xiāng)村聚落；與此同時(shí)，人口向城鎮(zhèn)聚落遷移，并較顯著遷往居民人口超過20000人的城鎮(zhèn)聚落。整體而言，這種人口遷移在1954～1968年維持著較高速度，在1968～1975年有所減緩，此時(shí)城鎮(zhèn)化進(jìn)程也逐漸進(jìn)入穩(wěn)定階段。由于“均衡化”政策的影響，人口并沒有持續(xù)、大量往巴黎地區(qū)遷移，而是在巴黎地區(qū)以外的大、中型城市中保持著較高的凈遷移比例。此外，受“光輝30年”后期政府扶持中小城市的政策的影響，法國中小城市在1968～1975年與其他城鎮(zhèn)類別相比保持了同期較高的增長速度。而同時(shí)，逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象也自20世紀(jì)60年代末開始在居民達(dá)1000人以上的村莊凸顯（湯爽爽，2013）。

隨著鄉(xiāng)村勞動(dòng)力的大量外流，鄉(xiāng)村地區(qū)與城市相比就更為落后了。政府關(guān)注的重點(diǎn)也逐漸從城市轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村，休閑旅游、鄉(xiāng)村居住地等功能成為鄉(xiāng)村發(fā)展的新定位。這一階段對于鄉(xiāng)村地區(qū)主要的空間干預(yù)行動(dòng)包括：保護(hù)鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)居住形態(tài)；劃定扶持區(qū)，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；完善公共和私人服務(wù)設(shè)施，對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)。

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市規(guī)劃與土地利用方面的立法也在不斷完善。1966年，負(fù)責(zé)法國大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“國家路橋工程師”開始接手城市規(guī)劃事務(wù)，并逐步占據(jù)建設(shè)部要職，最后促使當(dāng)年建設(shè)部重組更名為“裝備部”（ME）。為了強(qiáng)化其在城市規(guī)劃事務(wù)上的控制權(quán)，他們積極尋求通過法律途徑建立新的規(guī)劃管理體系，于1967年頒發(fā)了《土地指導(dǎo)法》（LOF）。該法是法國城市規(guī)劃體系形成的標(biāo)志，它的主要內(nèi)容于1973年匯編成法國的《城市規(guī)劃法典》，第一次對規(guī)劃文件的內(nèi)容和形式做出明確統(tǒng)一的規(guī)定，并提出編制兩個(gè)不同層次的規(guī)劃作為各地方城市管理的工具，即相當(dāng)于我國控制性詳細(xì)規(guī)劃的“土地利用規(guī)劃”（POS）和相當(dāng)于我國總體規(guī)劃的“城市規(guī)劃整治指導(dǎo)綱要”（SDAU）；在這兩項(xiàng)管理性的規(guī)劃文件之外，它還以法律形式規(guī)定了在特定地區(qū)進(jìn)行城市綜合開發(fā)的程序和方式，以及需要編制的詳細(xì)規(guī)劃文件。需要注意的是，該法修改了1943年法律中由國家政府單邊行使規(guī)劃權(quán)力的規(guī)定，嘗試在中央和地方之間開展合作。有法國學(xué)者把《土地指導(dǎo)法》看作國家政府開始嘗試與地方合作的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，認(rèn)為這一時(shí)期的規(guī)劃實(shí)踐為法國城市規(guī)劃由國家集權(quán)向地方分權(quán)過渡提供了經(jīng)驗(yàn)，編制“土地利用規(guī)劃”為學(xué)習(xí)地方城市規(guī)劃管理技術(shù)提供了理想的機(jī)會(huì)（Tronchon, 1993）。

“城市規(guī)劃整治指導(dǎo)綱要”（SDAU）是中長期的城市發(fā)展指導(dǎo)方針，編制年限為30年。它對土地使用、發(fā)展導(dǎo)向以及重要基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行布局安排，協(xié)調(diào)城市擴(kuò)張、農(nóng)田與自然環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，確定城鎮(zhèn)化地區(qū)的建設(shè)發(fā)展容量，并在市鎮(zhèn)群的層面上平衡就業(yè)崗位、住房和城市交通等問題。SDAU的主要規(guī)劃文件包括：比例在1/10000～1/50000的規(guī)劃圖紙、一份詳細(xì)的分析報(bào)告及附件。

“土地利用規(guī)劃”（POS）則不涉及規(guī)劃政策與城市發(fā)展導(dǎo)向的問題，其主要目的是使用“土地區(qū)劃”（Zoning）的方法，詳細(xì)明確地規(guī)定各地塊的土地使用權(quán)限。主要規(guī)劃文件有：闡述規(guī)劃編制依據(jù)和原則的報(bào)告、1/2000～1/10000比例的土地細(xì)分圖紙、規(guī)劃控制的法規(guī)說明及附件。值得注意的是，法國的POS在土地細(xì)分前，首先將用地性質(zhì)分成城市用地和自然用地兩大類（見表1-2），以加強(qiáng)城市用地?cái)U(kuò)張的控制和保護(hù)自然與農(nóng)業(yè)用地；其次為保證POS的權(quán)威性并不失靈活性，將容積率（COS）作為選擇性指標(biāo)。對同一用地，POS往往根據(jù)不同可能性的用途制定不同的容積率，并規(guī)定在一定條件下允許超出，但需要支付額外的土地稅。

總體來說，在“光輝30年”期間，城市工業(yè)發(fā)展加速了法國的城市化進(jìn)程。與此同時(shí)，城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展則進(jìn)一步拉動(dòng)了就業(yè)的擴(kuò)張和居民收入的增長，這一時(shí)期法國的人均年收入提高了50%。中產(chǎn)階級迅速壯大成為社會(huì)的主體，在他們的帶動(dòng)下，法國社會(huì)進(jìn)入“大消費(fèi)時(shí)期”。大型超級市場和郊區(qū)購物中心成為新的城市現(xiàn)象，小汽車成為大眾化消費(fèi)品進(jìn)入家庭，占領(lǐng)了傳統(tǒng)的以步行和乘用公共交通為主的城市空間。

至“光輝30年”后期，雖然法國地區(qū)間的差異逐漸減小，城市內(nèi)部的社會(huì)分化卻更加明顯。公眾的參政意識(shí)覺醒，開始批評政府的公共政策單純追求數(shù)量而忽視質(zhì)量，進(jìn)而提出新的要求（如決策中的民主化、環(huán)境保護(hù)等）。與此同時(shí)，20世紀(jì)70年代初的石油危機(jī)宣告“凱恩斯主義”國家政策的終結(jié)，法國進(jìn)入國家財(cái)政緊縮時(shí)期，這直接影響國家在公共政策上的調(diào)控能力。而這些因素均直接或間接導(dǎo)致“地方分權(quán)”。由此，法國的領(lǐng)土整治開始進(jìn)入新的時(shí)期。

20世紀(jì)80年代初，法國的分權(quán)化改革正式推出并延續(xù)至今，這一改革對法國而言尤為重要。從歷史上看，法國是圍繞強(qiáng)大的中央政權(quán)形成的，且與歐洲大多數(shù)國家相比由一個(gè)更加強(qiáng)大的國家機(jī)構(gòu)管理。這項(xiàng)改革的一個(gè)結(jié)果是很多影響領(lǐng)土的重大項(xiàng)目成形并付諸實(shí)施：中央政府同區(qū)域政府之間協(xié)商達(dá)成一項(xiàng)“規(guī)劃契約”，從而根據(jù)契約中雙方達(dá)成的分工要點(diǎn)來決定地方能獲得的優(yōu)先投資及財(cái)政份額。

1982年3月2日至1983年7月22日，法國議會(huì)頒布了一系列有關(guān)調(diào)整國家政府與地方集體職權(quán)分工的法律，這些法律被統(tǒng)稱為《地方分權(quán)法》。這些法律標(biāo)志著法國中央政府與地方集體間關(guān)系的法治化和中央政府公共政策干預(yù)方式的根本轉(zhuǎn)變。

《地方分權(quán)法》首先對《憲法》進(jìn)行補(bǔ)充說明，進(jìn)一步明確“地方集體”（Collectivités locales）的概念及其法律地位和組織結(jié)構(gòu)，并將“大區(qū)”確定為新的地方集體。這樣，法國地方集體的構(gòu)成包括3個(gè)層次：市鎮(zhèn)（36559個(gè)）、省（96個(gè)大陸省）和大區(qū)（22個(gè)）。

各地方集體是由各地方居民直接選舉產(chǎn)生的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，是各地方居民的代表。在市鎮(zhèn)層次上，由地方居民直接選舉產(chǎn)生市長和市議員，市長自然成為市議會(huì)主席；在省（或大區(qū)）層次上，由當(dāng)?shù)鼐用裰苯舆x舉產(chǎn)生省議員（或大區(qū)議員）組成省（或大區(qū)）議會(huì)，而后由議員選舉產(chǎn)生相應(yīng)的議會(huì)議長。市長、省議長和大區(qū)議長是地方事務(wù)管理（地方建設(shè)、地方稅收等）的責(zé)任人，他們在各自的職權(quán)范圍內(nèi)具有獨(dú)立自主權(quán)，只對所代表的居民負(fù)責(zé)，相互之間沒有上下級關(guān)系。也就是說，在法律規(guī)定應(yīng)由市鎮(zhèn)決定的問題上，省議會(huì)、大區(qū)議會(huì)甚至國家都不能干涉，同樣，大區(qū)或國家也不能干涉應(yīng)由省議會(huì)決定的事務(wù)。

與“地方集體”平行的概念是“國家”（Etat），共和國總統(tǒng)是其代表人。中央政府作為國家的執(zhí)法機(jī)構(gòu)由13個(gè)部組成，其中與規(guī)劃建設(shè)相關(guān)的有：內(nèi)政部（負(fù)責(zé)總體城鄉(xiāng)政策）、裝備部（負(fù)責(zé)交通住房、基礎(chǔ)設(shè)施）、文化部（負(fù)責(zé)城市保護(hù)）和環(huán)境部（負(fù)責(zé)防災(zāi)規(guī)劃以及水、大氣等自然環(huán)境保護(hù)）。在大區(qū)和省一級行政區(qū)劃上，建立代表國家的大區(qū)政府和省政府（préfecture），由內(nèi)政部直接任命大區(qū)行政長官和省行政長官，他們是中央政府在地方的代表，負(fù)責(zé)監(jiān)督國家政策與法律在地方的執(zhí)行情況。分管技術(shù)事務(wù)的中央各部可以選擇在大區(qū)和省設(shè)置下派局（Servicesdéconcentrés），如裝備部在大區(qū)設(shè)“大區(qū)裝備局”（DRE），在各省設(shè)“省裝備局”（DDE）。有兩點(diǎn)需要注意：一是國家政府的下設(shè)機(jī)關(guān)最低只到省一級，而不包括市鎮(zhèn)；二是這些下設(shè)機(jī)關(guān)都由中央政府的部直轄，相互之間只有職權(quán)分工上的不同，而沒有上下級關(guān)系。也就是說，大區(qū)行政長官不能代替省行政長官做出決定，大區(qū)裝備局不能干涉省裝備局的工作。

在明確了各公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和組織關(guān)系后，《地方分權(quán)法》對各公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的職權(quán)和責(zé)任范圍做出了詳細(xì)的規(guī)定。其指導(dǎo)思想是，將原先由國家政府承擔(dān)的一部分權(quán)力和責(zé)任，逐步讓渡給地方集體，即“地方分權(quán)”。應(yīng)當(dāng)注意的是，首先，地方分權(quán)不是簡單的“權(quán)力下放”，而是國家政府將一部分職權(quán)向地方集體（即地方議員）轉(zhuǎn)移，是在同一行政區(qū)劃層面上重新分配權(quán)力的過程；其次，這種權(quán)力的轉(zhuǎn)移同時(shí)伴隨著責(zé)任和資源（包括人員、物資和資金）的轉(zhuǎn)移，中央政府將權(quán)力、責(zé)任以及相應(yīng)的資源先組合成“協(xié)同的模塊”（b1ocs cohérents），再整體地移交給地方集體。

在城市規(guī)劃與土地開發(fā)方面，最重要的分權(quán)是土地利用管理權(quán)從省裝備局（DDE）轉(zhuǎn)移至市鎮(zhèn)。分權(quán)后，由市議會(huì)主持編制“土地利用規(guī)劃”（POS），市長則擁有國家保護(hù)區(qū)以外地區(qū)《建筑許可證》的簽發(fā)權(quán)。“總體規(guī)劃綱要”（SD）的編制主動(dòng)權(quán)也移交給地方集體。為編制SD，相關(guān)各市鎮(zhèn)需要組建“市鎮(zhèn)間聯(lián)合管理公共機(jī)構(gòu)”（EPCI），隨后向省政府提出編制申請，由省政府規(guī)劃專員根據(jù)國家政策最后確定SD的編制地域。但省政府不能單方面做出編制SD的決定，它確定的界限必須得到超過2/3的市鎮(zhèn)以及代表超過居民總數(shù)一半的市鎮(zhèn)議會(huì)的同意。

分權(quán)化改革之后，法國在地方實(shí)施的是雙重行政管理，即由代表國家整體利益的由上至下的地方政府和代表地方居民集體利益的由居民直選的“地方集體”（collectivités locales）共同管理地方事務(wù)。這一點(diǎn)是理解法國公共決策的關(guān)鍵。

20世紀(jì)80年代的《地方分權(quán)法》將編制“總體規(guī)劃綱要”（SD）的主動(dòng)權(quán)移交給地方集體，希望借此提高地方集體的積極性，編制指導(dǎo)地方發(fā)展的總體規(guī)劃。但適得其反的是，地方集體普遍認(rèn)為總體規(guī)劃是國家對它們的一種干預(yù)和限制，而且編制程序煩瑣，因而對編制SD消極對待。另外，省政府和裝備局則認(rèn)為SD的編制權(quán)已經(jīng)移交給地方，也不再積極地干預(yù)SD的編制。因此，地方分權(quán)實(shí)際上加劇了總體規(guī)劃的危機(jī)，1983～1994年法國只有23個(gè)SD通過審批。在缺乏總體發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)的情況下，土地使用管理的地方分權(quán)直接造成了“土地利用規(guī)劃的短期化”。具有POS編審權(quán)和《建設(shè)許可證》頒發(fā)權(quán)的市長單純從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期利益出發(fā)，為吸引私人開發(fā)商的投資項(xiàng)目而任意修改POS，類似的情況在一種名為“協(xié)議開發(fā)區(qū)”（ZAC）的中央、地方與私人投資商合作推動(dòng)公共住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新模式中亦有明顯的體現(xiàn)。無獨(dú)有偶，地方議會(huì)議員也受投資項(xiàng)目帶來的短期利益的影響，不再從長遠(yuǎn)角度考慮地方發(fā)展的整體利益，從而可能使國家利益受損。

1992年法國行政法院對“總體規(guī)劃綱要”（SD）實(shí)施情況的分析報(bào)告指出：國家政府應(yīng)當(dāng)放棄恢復(fù)SD指導(dǎo)作用的幻想，并建議由國家政府在大區(qū)或省一級行政區(qū)編制“城市規(guī)劃地域指令”（DTA），強(qiáng)制在地方層面落實(shí)國家政府確定的中長期規(guī)劃政策，以保護(hù)國家的整體利益。這一提議在1995年的《地域規(guī)劃與發(fā)展指導(dǎo)法》（LOADT）中得到落實(shí)，該法案提出的兩項(xiàng)新的規(guī)劃文件被批準(zhǔn)實(shí)施。一是由國家政府在大區(qū)層面編制的DTA，與“大巴黎地區(qū)總體規(guī)劃”（SDRIF）性質(zhì)作用相同，是國家政府強(qiáng)制地方規(guī)劃必須遵循的指導(dǎo)方針；二是由大區(qū)議會(huì)編制的“大區(qū)國土規(guī)劃綱要”（SRADT），作為大區(qū)發(fā)展的規(guī)劃方案，但對下一級規(guī)劃不具備指導(dǎo)作用和約束力。該法案還提出從國家政府的角度，設(shè)立“國家國土規(guī)劃與發(fā)展委員會(huì)”，編制“全國土地規(guī)劃與發(fā)展綱要”（SNADT），但最后這一提議沒有獲得通過。DTA和SNADT的提議顯示法國中央政府在城市規(guī)劃政策中重新尋求主導(dǎo)地位的意圖，但SNADT的失敗反映了地方集體的政治影響力上升及其對中央集權(quán)舊體制的反感和抵制。實(shí)際上，DTA最后也沒能成為一個(gè)普遍性的規(guī)劃文件，目前只有里昂城市地區(qū)、馬賽城市地區(qū)、盧瓦河流域等6個(gè)地區(qū)由中央政府制定了DTA。

1999年頒發(fā)的《地域規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展指導(dǎo)法》（LOADDT）吸取了SNADT的失敗教訓(xùn)，以新的思路提出編制國家層次的規(guī)劃指導(dǎo)文件——“公共服務(wù)發(fā)展綱要”（SSC）。它的編制年限為20年，以全國為地理范圍，擬訂9項(xiàng)對國土利用具有結(jié)構(gòu)性影響的公共設(shè)施的發(fā)展計(jì)劃，包括高等教育與科研、文化設(shè)施、信息與通信、醫(yī)療保健、客運(yùn)、貨運(yùn)、能源、體育設(shè)施以及自然保護(hù)用地。在SSC的編制上，大區(qū)作為一個(gè)重要的層級，與地方集體進(jìn)行充分的協(xié)商合作。SSC改變了以往國家層次的“綜合”規(guī)劃的傳統(tǒng)，而改用專項(xiàng)規(guī)劃的形式，其目的在于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的組織與其功能運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào)，避免規(guī)劃中單純的技術(shù)取向，實(shí)現(xiàn)“服務(wù)為民”的最終目標(biāo)。SSC于2001年被批準(zhǔn)實(shí)施，自此，法國的城市規(guī)劃體系中增加了全國和大區(qū)兩個(gè)新的規(guī)劃層次。

2000年頒布的《社會(huì)團(tuán)結(jié)與城市更新法》（SRU）力圖加強(qiáng)市鎮(zhèn)間的合作，保證地方總體規(guī)劃的編制和實(shí)施，同時(shí)改變公共政策中城市規(guī)劃、社會(huì)住宅發(fā)展計(jì)劃和城市交通規(guī)劃相互脫離的狀況，通過新的規(guī)劃方法、程序和工具促進(jìn)各項(xiàng)政策的相互融合，加強(qiáng)國土利用和城市規(guī)劃各部門的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。該法案提出以“地域協(xié)調(diào)發(fā)展綱要”（SCOT）取代原來的“總體規(guī)劃綱要”（SD）。SCOT在城市聚居區(qū)（市鎮(zhèn)群）的層面上進(jìn)行編制，必要時(shí)還可以通過編制分區(qū)的SCOT進(jìn)一步加以深化。SCOT需要考慮有關(guān)空間利用的所有問題的基本政策，將作為其他規(guī)劃部門制定專項(xiàng)政策的指導(dǎo)性文件，因此，它是協(xié)調(diào)各專項(xiàng)規(guī)劃、保證公共政策協(xié)調(diào)一致的重要工具。同時(shí)，SCOT也是一個(gè)展示城市發(fā)展前景的文件，在10～15年的發(fā)展期限內(nèi)，提出了符合可持續(xù)發(fā)展要求的規(guī)劃方案。其文件內(nèi)容包括兩大部分：文本形式的介紹性文件和圖紙形式的指導(dǎo)性文件。SCOT的編制權(quán)由城市共同體、聚居區(qū)共同體和市鎮(zhèn)共同體的“市鎮(zhèn)間聯(lián)合管理公共機(jī)構(gòu)”（EPCI）負(fù)責(zé)，但SCOT的編制范圍仍由地方行政長官審批。為了提高各地方編制SCOT的積極性，SRU規(guī)定從2002年1月起，沒有參與編制SCOT的市鎮(zhèn)，將不能在土地利用規(guī)劃和自然用地中開辟新的城鎮(zhèn)化備用地（NA）。

在市鎮(zhèn)層面上，新的“地方城市規(guī)劃”（PLU）將取代原來的“土地利用規(guī)劃”（POS）。PLU的編制由各市鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，并保證與SCOT協(xié)調(diào)，但在編制內(nèi)容和方法上與原來的POS有很大的區(qū)別。PLU不僅是地方進(jìn)行規(guī)劃管理的控制性文件，也是地方發(fā)展的戰(zhàn)略性、實(shí)施性方案，其內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出單純的土地使用規(guī)定，需要與地方住宅發(fā)展計(jì)劃、地方交通規(guī)劃等相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并制定地方空間發(fā)展戰(zhàn)略。“用地區(qū)劃”原理被徹底拋棄，“方案”的概念取而代之，PLU不再進(jìn)行土地細(xì)分，也不再編制容積率等抽象的指標(biāo)，而根據(jù)綜合規(guī)劃方案確定用地性質(zhì)和具體的建筑控制要求。此外，SRU對PLU的修訂程序做出規(guī)定：PLU一旦通過審批，只能對規(guī)定的局部地區(qū)進(jìn)行修改。由此可見，新的“地域協(xié)調(diào)發(fā)展綱要”（SCOT）、“地方城市規(guī)劃”（PLU）與“公共服務(wù)發(fā)展綱要”（SSC）、“大區(qū)國土規(guī)劃綱要”（SRADT）一道，構(gòu)成了當(dāng)前法國城市規(guī)劃的基本制度框架。