二 中法城鎮化概念比較研究

界定概念是展開學術研究的前提。要對中法兩國城鎮化道路進行比較研究，需要先考察“城市”、“農村”以及“城鎮化”等名詞在中法兩國實際政策操作中的內涵。在中國和法國，都存在從空間上將國土劃分為“城市”和“農村”的做法，不過兩國的學術界和決策當局對城市與鄉村的理解大相徑庭。

在中國，《現代漢語詞典》對城市的定義是“人口集中、工商業發達、居民以非農業人口為主的地區，通常是周圍地區的政治、經濟、文化中心”，這是中國對成熟城市的較粗略的描述。不過，理解中國的城市內涵關鍵在于突破人口、產業、土地等基本層面，深入制度層面理解城市的設立機制和等級差異。一方面，中國的一個人口聚集的區域被稱為城市，不是由某些經濟社會指標決定的，而是經過中央政府嚴格審批的；另一方面，中國的城市是有行政級別的，包括直轄市、副省級城市、地級市和縣級市等。不同行政級別的城市在行政和立法權力、財政支撐能力、金融資源動員能力以及公共品供給能力等諸多方面都存在很大差異，行政級別越高，支配資源的權力就越大。省級和地級城市管轄范圍很大，包括城區和廣闊的城市外圍區域。從政治上看，地級以上城市領導著縣級城市，前者具有支配后者的權力。

基于這樣的城市概念，10余年來，中國的城鎮化是由具有建設型政府特征的各級地方政府動員土地、資本、勞動力等各種要素，運用手中的審批和決策權，沿著“造城”的路徑，以行政化方式自上而下展開的。“造城”運動的基本邏輯就是政府通過規劃和建設各種類型的工業園區、開發區和新區，在較短時間內整合各種資源，進行海量投資，完成產業集聚和就業創造，從而實現人口集中，提高城鎮化率。

在法國，“城市”和“農村”只是兩種具有不同空間分布特征的地域，并非涇渭分明的不同行政建制。無論在城市地區還是鄉村地區，均遵循從大區到省再到市鎮的行政等級體系，并且均以市鎮作為最基本的行政單元。截至2007年底，法國本土共有市鎮36569個，其中既有人口超過百萬人的特大城市，如巴黎、馬賽、里昂，也有人口不足千人甚至不足百人的鄉村村落，它們無論土地面積大小、人口數量多少、經濟實力高低以及城鎮化進程快慢，均享有完全平等的行政地位，擁有完全相同的自治權力，且遵循完全相同的管理規則。既然法國的城鄉差別不體現為行政等級差別，那么，法國城市與鄉村到底有什么樣的系統性差別呢？

根據法國國家統計與經濟研究所（INSEE）的定義及其他相關材料，“鄉村地區”與“城市地區”的主要差異在于以下5個方面。

（1）建筑密度。鄉村地區的建筑密度比城市地區低，兩組毗鄰的建筑物之間的距離通常大于200米，從而使得鄉村地區擁有較多的自然空間和農業用地。

（2）人口規模。人口不足2000人的市鎮被稱為鄉村；人口多于2000人的市鎮則被稱為城市。

（3）人口聚居程度。以市鎮為單位，鄉村地區聚居在相鄰建筑物間距小于200米范圍內的人口占比不到50%，城市地區這一比例大于50%。

（4）產業發展。與自然空間和農業用地相關的產業活動在鄉村地區的經濟發展中占有重要地位，在城市地區則相對不太重要。需要指出，這里所指的與自然空間和農業用地相關的產業并不局限于第一產業，它既包括第一產業中的農業，也包括第二產業中的農產品加工和第三產業中的旅游業。

（5）交通通勤。城市地區是有早晚通勤的區域，并且其中至少有40%的人口在某城市中心區工作，不符合這些條件的區域則為鄉村地區。

上述5個基本方面都與行政等級無關，而體現了對城鄉之間經濟社會發展狀況的區分和界定。這與主流文獻對城市的理解比較接近，現代經濟學家通常認為，城市的基本特點至少包括較高的人口密度、擁擠的市內交通、昂貴的土地、用資本替代土地等方面（梅什科夫斯基，1996）。根據中國社會科學院課題組2014年7月在法國調研獲得的信息，法國國家統計與經濟研究所將城市定義為以下4個概念的總和：①“城市單位”（Unité urbaine），指居民超過2000人，且相鄰建筑間隔不超過200米的市鎮或市鎮群；②“城市極”（P?le urbain），特指擁有超過1500個工作崗位的“城市單位”；③“外圍環狀帶”（Couronne），指“城市極”的周邊超過40%的居民在“城市極”就業的市鎮；④“城市區”，指“城市極”及其“外圍環狀帶”的整體。這一概念與中國的城市概念截然不同，更像中國話語體系中的“經濟帶”或“生活圈”。

總體來看，城市與鄉村在法國并非涇渭分明的一對概念，人口密度、就業情況、產業發展、交通、土地利用等因素均是法國刻畫城鄉的重要參考指標。20世紀下半葉以來，法國不再將城鎮化率作為判定現代化程度的唯一指標，轉而通過“領土整治”尋求城鄉間以及不同城市間的平衡發展，對巴黎進行規模控制和社區多功能化改造，大力發展中小城市，建立協調的城市網絡，并在城鄉協調共同發展的基礎上實現城鄉一體化，力圖使土地、資金、人才等要素資源得到合理、有效的配置。

我們應注意到，當下的中國已經走完了遍地開花、快速擴張的城鎮化階段，目前需要推進基于城鎮化的綜合配套體制改革，變城鄉分割為城鄉一體化，從等級制城鎮化變為居民權利較為均等的城鎮化，抑制“攤大餅”式的土地城鎮化，加快人口的城鎮化，并以此為基礎重構城市、城鄉和空間秩序，提高城市人口密度，提升城市的聚集功能，重塑城市的產業競爭力。而這些目標均可被包含在上面提及的法國的城市概念之中。換言之，中國力圖實現的新型城鎮化目標比較接近幾十年以來法國對城鎮化的理解。觀察分析法國在實現城鄉一體化和城市間平衡發展等目標方面的制度、戰略、政策、績效對制定中國未來的城鎮化戰略頗具借鑒價值。

由于“領土整治”是法國推行城鎮化戰略的主要工具之一，而且土地資源在空間上的配置效率高低又直接關乎城鎮化的成敗，故而本章余下部分擬從法國的土地入手，考察法國的國土開發和城市規劃概況，特別將重點考察法國各級政府在國土開發和空間規劃中所發揮的作用。