四 法國城市規劃與國土開發中的政府角色

在中國，土地資源配置效率低下的直接原因是在政府主導的土地市場和土地交易中，價格機制無法發揮調節市場供求關系、促進資源高效流動的基礎性作用。在現行的土地制度下，土地使用權可以合法地在市場中流轉，但是這種流轉是由政府的行政權主導的。

亨德森（2011）指出，即使在市場化程度最高的發達國家，土地市場也要受政府的監管，政府對土地的規劃要確保在城市內形成不同土地利用類型的功能分區，并協調好私人土地和公共土地的利用。這并不是要以長官意志取代市場，而是在市場趨勢的指引下因勢利導，提高作為一個整體的城市的資源空間配置效率。法國的城鎮化進程較好地體現了上述基本特點，對政府與市場進行了較為明確和有效的定位。

20世紀80年代初以來，市場取向的改革思潮席卷全球，法國自然也身在其中。相比“二戰”后建立的福利國家及其規劃傳統，市場化改革有意減少國家在經濟和社會等領域的空間和作用，從而給予私營部門和競爭以更多空間。這一變化旨在釋放被公共官僚機構的嚴重無效管理所阻礙的主動性和增長能量，開始考慮在所有公眾行動領域包括區域規劃中實行國家“幫助做”而非“做自己的”。這一轉變在希拉克總統任期（1995～2007年）之前已經開始，但隨后表現得越來越有意識。負責區域發展的國家機構在2006年象征性地改名，成為負責領土開發與競爭的機構。即使在這樣一個弱化的公共干預概念中，來自中央政府與地方政府的特殊行動依然舉足輕重，影響范圍不僅包括基礎設施的投資或公共服務的提供，還包括諸如統計和數據的生成以及與領土形勢和演化有關的研究支持等。

如表1-3所示，法國是中央集權的單一制國家，其行政區劃分為國家、大區、省和市鎮4個等級。其中，大區、省和市鎮是分別擁有特定自治權利的地方行政單位，市鎮則是最基本的行政單元。由于法國不存在“城市”與“鄉村”的行政建制之分，因此無論城市地區還是鄉村地區，均遵循從大區到省再到市鎮的行政等級體系，并且均以市鎮作為最基本的行政單元。

20世紀60年代之前，法國的行政層級是：國家—省—市鎮。省是唯一設有國家下設地方政府的行政等級，也是法國政府向下實施市鎮管理的重要中介環節。然而法國的國土面積約比中國小18倍，卻劃分成96個省（不包括4個海外?。?。這一地理劃分方式顯然不適于制定地方經濟發展政策和統一規劃大型公共設施（如大學）。20世紀50年代起，為改變地方經濟發展過于零散的狀況，法國開始單純出于經濟發展目的進行“地區化”調整。1964年，法國制定了22個《地區發展計劃》，將“大區”（Régions）作為新的國家行政區劃單位，一個大區中最重要的省的行政長官自然成為該大區“行政管理委員會”的主席，可以組建由專家、重要企業領導、地方重要人士等組成的顧問性的“大區經濟發展委員會”（CODER），但大區還不是法律意義上的地方集體。直到1972年，各大區才建立了與國家政府機關平行的自身的地方管理公共機構——大區議會，其議員通過非直接選舉產生，成為大區層次的地方集體的雛形。1983年《地方分權法》將原歸屬國家政府的制定國土規劃與國家經濟發展計劃的一部分權力（如大型基礎設施規劃），轉移給了新的地方集體--大區議會。通過這一權力轉移，國家政府希望大區能成為實現國家發展計劃的一個重要層次，作為國家和地方合作的重心，貫徹國家地區發展的指導思想。

與大區的重要性形成鮮明對照的是，建制時間長、組織完善、曾在中央與地方之間發揮重要媒介作用的省級政府，在地方分權后卻處在一個非常尷尬的境地。隨著國家的公共權力逐漸向市鎮和大區兩級過渡，省將逐漸被排擠到公共政策的邊緣。

如表1-4所示，大區和省對市鎮沒有管理權，并且在規劃領域不起直接作用。不過，通過它們的財力和權力，大區和省能夠在公共基礎設施建設方面起輔助市鎮和市鎮聯合體的作用。其中，大區在國土規劃和經濟發展方面的權限較大，省在規劃上沒有實權但掌握的資源量非常龐大。由于市鎮分布很分散，省常常在條件差異很大的市鎮之間發揮調節作用。

需要重點介紹的是市鎮聯合體。“市鎮”（Commune）作為法國的基本行政區劃單位始于1789年，漫長的歷史使這一組織方式逐漸得到地方居民的認同，成為法國“共和”和“民主”的基石（Ascheh,1998）。但是由于市鎮的數量眾多，人口少于1000人的市鎮占總數的79%，局限在這樣的規模和尺度上發展公共交通與其他市鎮設施幾乎是不可能的，事實上城市的發展經?？缭绞墟偟男姓缦?。盡管《土地指導法》和《地方分權法》都要求市鎮間進行聯合，共同編制城市總體發展規劃，但由于缺乏明確的組織機構和法定的合作框架而收效甚微。1971年國家政府曾嘗試對若干市鎮進行合并，但引起了地方居民的強烈抗議和反對。為此，國家政府轉向加強市鎮間合作組織——“市鎮群共同體”的機構建設，并首先促成里昂、里爾、斯特拉斯堡等大城市與其周邊的市鎮聯合組成長期穩定的“城市共同體”，形成大區發展平衡極核，抵消大巴黎地區的吸引力。1992年的《共和國地域行政管理法》（ATR）開始通過法律手段賦予市鎮群共同體一定的公共權力，保證它們具有自己穩定的稅收來源，并具體提出了兩種合作框架，其中適用于小市鎮之間進行聯合的“市鎮共同體”獲得了很大的成功。至1998年，共有13811個市鎮（共計1600萬人）結合成1241個“市鎮共同體”。

1999年，為了彌補市鎮分散的缺點，進一步促進不同規模的市鎮間進行合作，中央政府試圖憑借《舍維內芒法》來推動市鎮聯合，使得目前法國城鎮郊區整合度非常高。該法案根據各城市地區不同的人口聚居程度，提出3種共同體組織模式：城市聯合體是指擁有50萬名居民的實體；城郊區聯合體是指擁有強制的公共權限，居民人口數量略少，但保持在5萬人以上的實體；市鎮聯合體則是指規模更小的整合了多個鄉鎮的實體。在此基礎上，進一步確定各共同體的法定公共管理機構，統一稱為“市鎮間聯合管理公共機構”（EPCI）。組成共同體的各市鎮將一部分稅收和權力移交給EPCI，如規劃權、公共服務設施網絡的建設經營權、工業小區的開發權等。同時，法律還賦予EPCI向共同體內的生產企業征收特別稅的權力。這種市鎮聯盟并不是必需的，建立共同體需要先得到大部分市議會的同意，他們代表的居民數必須超過共同體居民總數的一半。但EPCI特殊的財稅制度有效地刺激了各市鎮組成共同體的積極性。而且，國家政府還增設“聚居區合約”（Contrat d′agglomération），通過財政手段進一步推動地方間多種形式的合作。在地方的規劃發展問題上，EPCI在很大程度上取代了市鎮的位置，成為地方分權的主要受益者。

目前在法國，一個地區或地方開發建設的實施往往被簡化成“一個地區、一項戰略、一份協議”。其中，所謂“地區”特指某個地區或地方，所謂“戰略”指該地區或地方制定的開發建設規劃或計劃，所謂“協議”則指國家與該地區或地方相關的各級地方之間簽訂的開發建設合作協議。這就意味著，在特定地區或地方的開發建設過程中，無論國家和各級地方還是各個部門，均可在各自的職權范圍內通過編制開發建設規劃和計劃，分別承擔不同的開發建設職能，同時通過多種形式的合作協議，實現在開發建設領域的相互協作。

在國土開發中，中央政府的職責主要是通過直接投資或各種國家-大區合約對大區發展進行平衡，并集中精力管理涉及國家整體、長期利益的問題，如城市遺產再利用、自然資源保護等。國家在各地方的下設政府不再直接干預地方發展的事務，其職能逐漸轉向監督并審查地方集體的行為是否符合國家法律和基本政策要求。

而在中央權力下放過程中，地方政府逐漸成長為城市建設、投資和規劃的主體。以市鎮一級為例，1999年之后，中央政府將地方稅務專業化，然后將其主要部分——營業稅劃歸給市鎮聯合體一級，賦予市鎮聯合體向家庭或地產征收附加稅的自由，力圖以此激勵地方政府聯合起來共享財政資源、采取一致行動。這些財政資源匯總之后，部分用于進行近距離管理、改善生活環境和投資基礎設施。下面專欄中的案例能夠清晰地展現地方政府在城市規劃與土地開發中的作用。

專欄1-1 里昂帕爾杜地區的城市規劃與土地利用

中國社會科學院課題組于2014年7月對法國第三大城市里昂的帕爾杜地區（Part-Dieu）的城市規劃與土地利用方略進行了實地調研。

帕爾杜地區是一個歷史僅有40余年的新城區，于20世紀70年代隨著里昂火車新站（GARE PART-DIEU）的設立而形成，是城市的交通樞紐和商業、文化中心。里昂火車新站是里昂最主要的火車站，通過地鐵B線、Tram 1、T3和Rh?nexpress等軌道交通線與里昂市區和機場等聯系在一起，實現便捷交通換乘。該火車站還通過標志為“XYD”的高速火車（TGV）直接與巴黎戴高樂機場相連，部分里昂的火車代碼與飛機航線存在共享代碼的合作關系，是法國重要的交通樞紐車站。

在里昂的整體規劃中，帕爾杜地區被定位為里昂的第二城市中心，于1978年開始修建，到現在一直處于持續的規模擴大和功能疊加的進程之中。里昂火車新站與法國第二大購物中心、政府行政中心、該地區最高的摩天大樓等連接為一體。

帕爾杜地區發展長期存在的問題是雖然人口流量大，但多為乘火車出行的流動人口，在此居住的人很少，因此到了周末，帕爾杜地區就成為空城。該區政府為了增強區域吸引力、提供新的就業機會，決定制定規劃進行改造，其內容包括：修整火車站周邊區域，提高行人與自行車的出行便捷程度；通過加寬、加高和互相連通來激活舊建筑；整合區域內各類文化設施；建設新的生活區與辦公區；等等。

該地區地方政府手中無錢無地。整個規劃實現的前10年，里昂大區政府出資4億歐元，主要用于在公共區域建設基礎設施，為私人投資進入提供基礎。政府則從中得到增加就業和稅收的好處。修建辦公樓和住宅等投資活動則依靠私人提供的15億歐元資金。

政府并不擁有對土地的所有權，如果重新開發土地，政府就需要與企業、投資者、居民、NGO組織等各方協商解決。政府的城市規劃也不是強制性的，需要私人的理解，其實施也是互動的結果。一塊地皮上能建什么、不能建什么是政府的權力，私人只能加入政府的計劃，而不能單獨制訂計劃。除了造房子，在土地上做其他改變可由所有者自行決定。

在城市管理中，公共區域由政府管理，大區政府負責垃圾處理、道路養護；市政府負責綠化及燈光、公廁的設置等。

參考文獻

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