導言 易地搬遷與精準扶貧——寧夏生態移民再考察

王曉毅

在中國扶貧戰略中，易地搬遷是一個重要的手段，用以解決生存在“一方水土不能養一方人”地區貧困人口脫貧的問題。“2012年以來，國家累計安排中央預算內投資404億元，撬動各類投資近1412億元，搬遷貧困人口591萬人，地方各級統籌中央和省級財政專項扶貧資金380億元，搬遷580多萬貧困人口，有效拓展貧困地區發展空間。”在“十三五”期間，中國還有5600多萬貧困人口脫貧的任務，其中有近1000萬的貧困人口需要通過易地搬遷來實現脫貧。國家發展和改革委員會批準的《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》中，計劃用5年時間完成搬遷981萬人的任務，并采取多種手段，保證搬遷貧困人群脫貧。

從20世紀80年代起，寧夏回族自治區就開始了易地扶貧搬遷的工作，到2015年底，共有約116萬生活在南部山區生態脆弱地區的人口實現易地搬遷，其中大部分人口搬遷到北部黃河灌區和中部干旱帶的引黃灌區，少量人口在南部山區縣內遷移。在“十三五”易地扶貧搬遷規劃中，寧夏僅涉及8萬人的勞務移民。可以說作為一項歷史任務，寧夏的易地扶貧搬遷任務基本完成。因此寧夏易地搬遷的經驗對全國的精準扶貧具有重要的借鑒意義。

通過易地搬遷，移民得到了更好的公共服務，收入增加，就業結構多元化，而且無論是移出區還是移入區，生態環境得到明顯改善。但是搬遷并不意味著脫貧，新的移民區仍然是貧困高發地區，且隨著搬遷，出現了一些新的致貧因素，對精準扶貧提出了新的挑戰。本部分結合在寧夏中部和北部的實地調查，分析移民區所面臨的反貧困治理問題，以及相應的政策調整思路。

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一 易地搬遷的扶貧政策

中國的專項扶貧開始于20世紀80年代的“三西”扶貧，寧夏南部山區和中部干旱帶是貧困比較集中且生態環境脆弱、人口與資源之間關系高度緊張的地區。為了有效地減輕環境壓力、解決貧困問題，寧夏回族自治區先后實施了五個移民工程（見表0-1），將約116萬貧困人口搬遷到北部和中部的引黃灌區。寧夏易地搬遷扶貧時間長、規模大，采取多種方式解決移民的安置和生產生活問題，形成了扶貧搬遷中的寧夏模式。

寧夏的易地搬遷開始得比較早，持續時間長。從20世紀的80年代寧夏開始實施吊莊項目，移民持續到“十二五”時期，前后進行了30多年，到“十三五”期間，除了少量勞務移民以外，寧夏的易地搬遷基本完成。在移民過程中，政府投入不斷增加。早期的吊莊是兩頭有家、來去自由的搬遷政策，移入區與移出區保持了密切聯系，移民區相當于原有村莊的易地擴張。在早期吊莊項目中，政府投入主要集中在基礎設施，如水利設施和基本道路方面，大部分土地需要移民自己開墾，房屋自己建設，移民的流動性較大，人均財政投入不足1000元。后期的易地搬遷項目投入逐漸提高，各項基礎設施的配套也愈加完善。在“十二五”生態移民項目中，人均投入已經達到近3萬元，不僅建設了標準的住房，而且道路、學校、村委會等公用設施也都配套完成，灌溉設施采取了水資源利用率較高的節水灌溉設施。

相對于全區的總人口，寧夏移民的規模較大。寧夏全區2015年人口總數是668萬，其中農村人口300萬，易地搬遷人口116萬，占農村總人口的38%。2010年國家重點扶貧區域的中部干旱帶和南部山區共有人口140萬，其中貧困人口有100萬，僅“十二五”生態移民就占貧困人口的35%。大規模的移民對寧夏的社會經濟發展產生了重要的影響。移民改變了寧夏的人口布局，根據寧夏統計局的統計，到“十二五”末期，南部山區9縣區的人口占34.3%，接近2/3的人口分布在北部川區。僅在“十二五”期間，北部川區人口就增加了1.48個百分點。

在易地搬遷過程中，寧夏以新建移民村集中安置為主，多種安置方式為輔。移民村主要分布在中部干旱帶和北部的毛烏素沙地邊緣，這些地區在易地搬遷以前基本是荒地，在建設了灌溉系統和房屋以后被開發出來用以安置移民。集中安置的移民村往往人口眾多，村莊規模較大，一些村莊甚至達到千戶人家。除了集中安置以外，寧夏還在部分地區采取了插花式的分散安置，包括允許一些移民投親靠友，少數移民被安置在自然條件較好的村莊中，與村莊原居民插花居住。與有土安置不同，還有一部分被稱為勞務搬遷的移民主要被安置在北部城鎮周邊，以便于從事非農就業。勞務移民享受城市居民的社會保障，但是不分配土地。在政府有組織的易地搬遷之外，還有大量自發的移民，他們不在政府安置計劃之內，而是通過購買移民的房屋和土地使用權參與了易地搬遷。

易地搬遷以后，移民收入迅速增加，根據寧夏扶貧局的調查，移民的平均收入已經超過了5000元，而搬遷比較早的吊莊移民的收入更達到7000元。盡管移民項目投入大量資金用于土地開發，但是移民收入的增加主要依靠外出務工。2016年的10個移民村的804戶調查顯示，在易地搬遷之前，他們的收入以種植業和養殖業為主，只有不到10%的被訪問戶的收入主要依靠外出務工；而在搬遷以后，主要收入來源發生了變化，超過60%的被訪問戶主要依靠務工收入。地理距離縮短和交通條件改善有利于移民進入寧夏北部城市和周邊其他省市從事非農就業，同時，在移民安置區周邊短期的農業和非農業就業機會也逐步增多，特別是移民區的婦女和中老年農民的非農就業主要依靠村莊周邊的農業企業，如采集枸杞、種植葡萄等經濟作物。

隨著基礎設施和社會服務逐漸完善，以及收入增加，易地搬遷對南部山區貧困人口的吸引力越來越強。在804份問卷中，有近50%的移民并不是由政府組織的，而是自發移民。我們訪問的一些搬遷時間比較長的移民都表示，現在移民村的條件比他們的老家條件好很多，首先是交通方便了，不像老家，出門都是山；其次移入區的土地條件明顯改善，有灌溉設施。移民村越來越完善的公共服務是吸引移民的首要因素，幾乎所有的移民都認為移民村比老家更方便，特別是在移民區，教育條件的改善是吸引移民的主要動力之一。此外，移民也被納入農村人口城鎮化的大潮中。不管是否有生態移民的項目，農民外流都已經成為一個歷史趨勢，在這個趨勢下，移民村成為一個跳板，助推了南部山區的人口外流。在一些移民村，南部山區的農民進入以后，先近距離外出打工，在獲得更多城市生活經驗以后，就離開移民村，進入城鎮。在勞務移民村，移民盡管就業不穩定，多數移民還不肯放棄原有的土地而變為城鎮戶口，但是訪談對象都表示要在城鎮就業，并沒有因為近年來城市用工的減少而萌生回到南部山區的想法。農民也很難回到他們原有的村莊。在“十二五”的生態移民規劃中被列入移民區的村莊，公共設施的建設基本停止，而且一些村莊的房屋在移民以后也被拆除，缺少公共服務的村莊已不再具有吸引力。

在就業機會和公共服務不均衡的背景下，農民的移動已經成為一個潮流，不論是否有易地搬遷項目的推動，山區的農民向平原地區和城鎮的流動都不可避免。易地搬遷的成功也正是順應了這種潮流。易地搬遷項目提供了基礎設施建設和公共服務，減少了農民流動的成本。此外，在地理條件相對較好的地方建立新的家園，移民還可以從事農業生產，這也減少了移民的風險。但是在搬遷過程中，移民必須放棄原有的家鄉，這對于不同群體的影響是不同的。對于勞動力豐富的家庭，搬遷提供了更多的機會，但對于勞動力不足的貧困戶來說，盡管搬遷帶來了更多的機會，但是他們所能利用的機會很有限。