導(dǎo)言 易地搬遷與精準(zhǔn)扶貧——寧夏生態(tài)移民再考察

王曉毅

在中國扶貧戰(zhàn)略中，易地搬遷是一個(gè)重要的手段，用以解決生存在“一方水土不能養(yǎng)一方人”地區(qū)貧困人口脫貧的問題。“2012年以來，國家累計(jì)安排中央預(yù)算內(nèi)投資404億元，撬動(dòng)各類投資近1412億元，搬遷貧困人口591萬人，地方各級(jí)統(tǒng)籌中央和省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金380億元，搬遷580多萬貧困人口，有效拓展貧困地區(qū)發(fā)展空間。”在“十三五”期間，中國還有5600多萬貧困人口脫貧的任務(wù)，其中有近1000萬的貧困人口需要通過易地搬遷來實(shí)現(xiàn)脫貧。國家發(fā)展和改革委員會(huì)批準(zhǔn)的《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》中，計(jì)劃用5年時(shí)間完成搬遷981萬人的任務(wù)，并采取多種手段，保證搬遷貧困人群脫貧。

從20世紀(jì)80年代起，寧夏回族自治區(qū)就開始了易地扶貧搬遷的工作，到2015年底，共有約116萬生活在南部山區(qū)生態(tài)脆弱地區(qū)的人口實(shí)現(xiàn)易地搬遷，其中大部分人口搬遷到北部黃河灌區(qū)和中部干旱帶的引黃灌區(qū)，少量人口在南部山區(qū)縣內(nèi)遷移。在“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃中，寧夏僅涉及8萬人的勞務(wù)移民。可以說作為一項(xiàng)歷史任務(wù)，寧夏的易地扶貧搬遷任務(wù)基本完成。因此寧夏易地搬遷的經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國的精準(zhǔn)扶貧具有重要的借鑒意義。

通過易地搬遷，移民得到了更好的公共服務(wù)，收入增加，就業(yè)結(jié)構(gòu)多元化，而且無論是移出區(qū)還是移入?yún)^(qū)，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。但是搬遷并不意味著脫貧，新的移民區(qū)仍然是貧困高發(fā)地區(qū)，且隨著搬遷，出現(xiàn)了一些新的致貧因素，對(duì)精準(zhǔn)扶貧提出了新的挑戰(zhàn)。本部分結(jié)合在寧夏中部和北部的實(shí)地調(diào)查，分析移民區(qū)所面臨的反貧困治理問題，以及相應(yīng)的政策調(diào)整思路。

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一 易地搬遷的扶貧政策

中國的專項(xiàng)扶貧開始于20世紀(jì)80年代的“三西”扶貧，寧夏南部山區(qū)和中部干旱帶是貧困比較集中且生態(tài)環(huán)境脆弱、人口與資源之間關(guān)系高度緊張的地區(qū)。為了有效地減輕環(huán)境壓力、解決貧困問題，寧夏回族自治區(qū)先后實(shí)施了五個(gè)移民工程（見表0-1），將約116萬貧困人口搬遷到北部和中部的引黃灌區(qū)。寧夏易地搬遷扶貧時(shí)間長、規(guī)模大，采取多種方式解決移民的安置和生產(chǎn)生活問題，形成了扶貧搬遷中的寧夏模式。

寧夏的易地搬遷開始得比較早，持續(xù)時(shí)間長。從20世紀(jì)的80年代寧夏開始實(shí)施吊莊項(xiàng)目，移民持續(xù)到“十二五”時(shí)期，前后進(jìn)行了30多年，到“十三五”期間，除了少量勞務(wù)移民以外，寧夏的易地搬遷基本完成。在移民過程中，政府投入不斷增加。早期的吊莊是兩頭有家、來去自由的搬遷政策，移入?yún)^(qū)與移出區(qū)保持了密切聯(lián)系，移民區(qū)相當(dāng)于原有村莊的易地?cái)U(kuò)張。在早期吊莊項(xiàng)目中，政府投入主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施，如水利設(shè)施和基本道路方面，大部分土地需要移民自己開墾，房屋自己建設(shè)，移民的流動(dòng)性較大，人均財(cái)政投入不足1000元。后期的易地搬遷項(xiàng)目投入逐漸提高，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的配套也愈加完善。在“十二五”生態(tài)移民項(xiàng)目中，人均投入已經(jīng)達(dá)到近3萬元，不僅建設(shè)了標(biāo)準(zhǔn)的住房，而且道路、學(xué)校、村委會(huì)等公用設(shè)施也都配套完成，灌溉設(shè)施采取了水資源利用率較高的節(jié)水灌溉設(shè)施。

相對(duì)于全區(qū)的總?cè)丝冢瑢幭囊泼竦囊?guī)模較大。寧夏全區(qū)2015年人口總數(shù)是668萬，其中農(nóng)村人口300萬，易地搬遷人口116萬，占農(nóng)村總?cè)丝诘?8%。2010年國家重點(diǎn)扶貧區(qū)域的中部干旱帶和南部山區(qū)共有人口140萬，其中貧困人口有100萬，僅“十二五”生態(tài)移民就占貧困人口的35%。大規(guī)模的移民對(duì)寧夏的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。移民改變了寧夏的人口布局，根據(jù)寧夏統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，到“十二五”末期，南部山區(qū)9縣區(qū)的人口占34.3%，接近2/3的人口分布在北部川區(qū)。僅在“十二五”期間，北部川區(qū)人口就增加了1.48個(gè)百分點(diǎn)。

在易地搬遷過程中，寧夏以新建移民村集中安置為主，多種安置方式為輔。移民村主要分布在中部干旱帶和北部的毛烏素沙地邊緣，這些地區(qū)在易地搬遷以前基本是荒地，在建設(shè)了灌溉系統(tǒng)和房屋以后被開發(fā)出來用以安置移民。集中安置的移民村往往人口眾多，村莊規(guī)模較大，一些村莊甚至達(dá)到千戶人家。除了集中安置以外，寧夏還在部分地區(qū)采取了插花式的分散安置，包括允許一些移民投親靠友，少數(shù)移民被安置在自然條件較好的村莊中，與村莊原居民插花居住。與有土安置不同，還有一部分被稱為勞務(wù)搬遷的移民主要被安置在北部城鎮(zhèn)周邊，以便于從事非農(nóng)就業(yè)。勞務(wù)移民享受城市居民的社會(huì)保障，但是不分配土地。在政府有組織的易地搬遷之外，還有大量自發(fā)的移民，他們不在政府安置計(jì)劃之內(nèi)，而是通過購買移民的房屋和土地使用權(quán)參與了易地搬遷。

易地搬遷以后，移民收入迅速增加，根據(jù)寧夏扶貧局的調(diào)查，移民的平均收入已經(jīng)超過了5000元，而搬遷比較早的吊莊移民的收入更達(dá)到7000元。盡管移民項(xiàng)目投入大量資金用于土地開發(fā)，但是移民收入的增加主要依靠外出務(wù)工。2016年的10個(gè)移民村的804戶調(diào)查顯示，在易地搬遷之前，他們的收入以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，只有不到10%的被訪問戶的收入主要依靠外出務(wù)工；而在搬遷以后，主要收入來源發(fā)生了變化，超過60%的被訪問戶主要依靠務(wù)工收入。地理距離縮短和交通條件改善有利于移民進(jìn)入寧夏北部城市和周邊其他省市從事非農(nóng)就業(yè)，同時(shí)，在移民安置區(qū)周邊短期的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)也逐步增多，特別是移民區(qū)的婦女和中老年農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)主要依靠村莊周邊的農(nóng)業(yè)企業(yè)，如采集枸杞、種植葡萄等經(jīng)濟(jì)作物。

隨著基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)逐漸完善，以及收入增加，易地搬遷對(duì)南部山區(qū)貧困人口的吸引力越來越強(qiáng)。在804份問卷中，有近50%的移民并不是由政府組織的，而是自發(fā)移民。我們訪問的一些搬遷時(shí)間比較長的移民都表示，現(xiàn)在移民村的條件比他們的老家條件好很多，首先是交通方便了，不像老家，出門都是山；其次移入?yún)^(qū)的土地條件明顯改善，有灌溉設(shè)施。移民村越來越完善的公共服務(wù)是吸引移民的首要因素，幾乎所有的移民都認(rèn)為移民村比老家更方便，特別是在移民區(qū)，教育條件的改善是吸引移民的主要?jiǎng)恿χ弧４送猓泼褚脖患{入農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的大潮中。不管是否有生態(tài)移民的項(xiàng)目，農(nóng)民外流都已經(jīng)成為一個(gè)歷史趨勢，在這個(gè)趨勢下，移民村成為一個(gè)跳板，助推了南部山區(qū)的人口外流。在一些移民村，南部山區(qū)的農(nóng)民進(jìn)入以后，先近距離外出打工，在獲得更多城市生活經(jīng)驗(yàn)以后，就離開移民村，進(jìn)入城鎮(zhèn)。在勞務(wù)移民村，移民盡管就業(yè)不穩(wěn)定，多數(shù)移民還不肯放棄原有的土地而變?yōu)槌擎?zhèn)戶口，但是訪談對(duì)象都表示要在城鎮(zhèn)就業(yè)，并沒有因?yàn)榻陙沓鞘杏霉さ臏p少而萌生回到南部山區(qū)的想法。農(nóng)民也很難回到他們原有的村莊。在“十二五”的生態(tài)移民規(guī)劃中被列入移民區(qū)的村莊，公共設(shè)施的建設(shè)基本停止，而且一些村莊的房屋在移民以后也被拆除，缺少公共服務(wù)的村莊已不再具有吸引力。

在就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)不均衡的背景下，農(nóng)民的移動(dòng)已經(jīng)成為一個(gè)潮流，不論是否有易地搬遷項(xiàng)目的推動(dòng)，山區(qū)的農(nóng)民向平原地區(qū)和城鎮(zhèn)的流動(dòng)都不可避免。易地搬遷的成功也正是順應(yīng)了這種潮流。易地搬遷項(xiàng)目提供了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，減少了農(nóng)民流動(dòng)的成本。此外，在地理?xiàng)l件相對(duì)較好的地方建立新的家園，移民還可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也減少了移民的風(fēng)險(xiǎn)。但是在搬遷過程中，移民必須放棄原有的家鄉(xiāng)，這對(duì)于不同群體的影響是不同的。對(duì)于勞動(dòng)力豐富的家庭，搬遷提供了更多的機(jī)會(huì)，但對(duì)于勞動(dòng)力不足的貧困戶來說，盡管搬遷帶來了更多的機(jī)會(huì)，但是他們所能利用的機(jī)會(huì)很有限。