三 易地搬遷地區的精準扶貧

寧夏回族自治區充分認識到移民搬遷中的貧困問題，在實施精準扶貧中采取了許多有效的措施。在“十二五”生態移民村中建檔立卡戶的高比例也反映出自治區政府對移民村扶貧問題的關注。政府出臺了一系列的政策和措施，包括增加在易地搬遷工程中的投入、促進非農就業、提高資產收入、改善移民區的生態環境。但是移民村的自組織能力弱和頻繁的人口流動也增加了精準扶貧的難度，使移民區域的扶貧更加困難。

為了減少易地搬遷后移民的困難，使其更迅速適應搬遷以后的環境，寧夏回族自治區政府出臺了一系列的政策。這些政策主要涵蓋三個方面。一是保留搬遷之前的優惠政策，不使移民因搬遷而受損失，如移民在搬遷之前享受的退耕還林、種糧直補等優惠政策在政策到期之前仍能享受，并不會因為搬遷和土地收回而被取消。二是完善移民區的基礎設施建設，包括公用設施、道路及農民住房等。三是完成土地開墾及配套的水利設施建設，提供資金支持農民發展經濟作物。這些政策方便了移民迅速適應新的移民生活，并發展農業產業。但是我們也發現，這些一般性的措施對大多數移民的發展有較好的促進作用，而對于移民中的貧困群體，作用有限。

非農就業是移民發展的主要途徑，2012年我們的調查發現，在西部勞動密集型產業發展不足的情況下，非農產業發展所能提供的非農就業機會有限。在寧夏，每萬元工業產值所提供的就業崗位比東部發達地區，如廣東和浙江要少。現在我們看到一些勞動密集型產業開始進入寧夏，如在大武口新建的紡紗廠對增加移民的就業發揮了重要作用，現在年輕移民進入企業穩定就業的機會增加，這與中老年移民只能在建筑工地上從事季節性工作有差別，在大武口的勞務移民社區，通過培訓，一些移民開始從事有一定技術含量的工作，如運輸行業。公益性崗位優先向貧困戶開放，這也增加了貧困人口就業的機會，比如銀川濱河新區的保潔等公益崗位往往會向貧困移民傾斜。此外，隨著寧夏農業產業化發展，農業公司也給移民提供了許多就業機會?！笆濉币泼竦耐恋丶w流轉給農業公司以后，這些農業公司往往在簽署土地流轉合同的時候就承諾要優先雇用本村村民。

除了直接扶持移民發展產業之外，合作化的運作，也提高了農民的資產收益?！笆濉鄙鷳B移民的土地流轉可以看作一種資產收益，農民不再直接經營土地，而將土地流轉給農業公司，農民獲取土地流轉費。肉牛和奶牛托管也是資產收益的一種方式，政府將扶貧資金轉化成農民的購?？睿@些牛由公司統一管理，移民則每年分紅。托管保障了肉牛和奶牛養殖的標準化與規范化，可以生產高質量的牛肉和牛奶，同時這些公司提供固定分紅，增加了移民收入、減少了農民的生產風險。一些移民村還引進了光伏項目，光伏公司利用移民的庭院、屋頂安置光伏板，農民以扶貧資金入股光伏公司享受每年固定分紅。寧夏資產扶貧的經驗表明，將扶貧資金轉化成貧困戶的資產，從而實現可持續的收入需要完善的政策支持，比如肉牛和奶牛公司在從事奶牛托管過程中，得到了地方政府在銀行貸款、土地使用等多方面的政策支持，而光伏扶貧則得到光伏發電項目審批、用地等多方面支持。資產脫貧需要政府多方面的協調，并非簡單的貧困戶入股。

此外，政府加大投入改善移民區的土地生產條件，防止土地荒漠化和鹽漬化。政府相關部門在易地搬遷區開展治理鹽漬化土地的項目，且投入資金不斷增加。2014年自治區發改委投入1.09億元治理移民區的荒漠化和鹽漬化的土地，水利廳投入0.45億元治理沙化和鹽漬化土地3萬畝。這些投入在一定區域內改善了移民區農業生產條件，比如在大河村，經過挖溝和埋管，部分土地的鹽漬化情況得以改善。然而上述措施的實施雖然緩解了部分移民的困難，但并未從根本上解決移民的貧困問題，這不僅因為投入尚不足以覆蓋所有的移民區域，而且因為移民區域實施精準扶貧遇到了一些特殊的社會治理問題。

精準扶貧不僅要加大扶貧投入，而且要實現“在扶貧的路上，不能落下一個貧困家庭，丟下一個貧困群眾”。也就是要將所有的貧困人口納入幫扶對象中，而在移民區域，精準識別恰恰遇到了移民高流動性的困難。盡管政府出臺了政策，希望移民能夠穩定，但是移民的流動性仍然很高。北方民族大學課題組對寧夏生態移民“定居率低”做了專門研究。在這個研究中，定居率低包括四種現象：應搬未搬，也就是說按照規劃應該搬遷的卻仍然滯留原村莊；搬遷后遷移，即已經在移民村安置下來，但是因為其他原因離開了；家在移民村，但是全家外出打工；自愿移民，也就是并非政府規劃的移民，他們通過購買或租用移民房屋實現搬遷。

人口流動在移民村中很普遍，比如大河村是搬遷比較早的村，全村800多戶人家，其中有50%是后來搬遷來的，特別是2005年嚴格戶籍管理制度以后搬來的自發移民很多，他們在大河村沒有戶口，因此也無法享受各種扶貧的優惠措施。這個村的第四組有120戶人家，據組長反映，其中50戶沒有戶口，而有戶口的70戶中，有大約50戶常年有人居住，另外20戶則處于流動中。按照組長的說法，收入高了，在城里買房搬走的人是少數，多數可能是在四處流動。紅崖村的情況也類似，按照紅崖村干部的說法，移民村的人口流動就一直沒有停止，紅崖村最初搬遷的有470多戶，但是到現在只有130多戶留在移民村，更多的或者回了老家，或者搬遷去了其他地方?，F在村莊中居住的農戶多數是后來陸續搬遷來的。由于移民村中出售和購買房屋土地的現象比較普遍，所以房屋和土地的售賣已經形成了相對穩定的價格機制，比如在紅寺堡，一套移民的住房加上10畝左右的土地大約在15萬元。

老移民村已經形成了人口進出的流動機制，而新的移民村經常存在應搬未搬的現象。在紅寺堡的馬渠安置區，計劃搬遷2800戶，但是實際居住的只有800多戶，常住人口只占應搬遷人口的28%，其他近2000戶中，有一半是尚未搬遷，另一半則是搬來以后又離開。各個移民點都有尚未搬遷進入的移民，只是因為各個移民點的條件不同，應搬未搬的比例也有所不同，比如月牙湖因為靠近銀川，地理位置相對較好，應搬未搬的農戶數量較少。

擺動是移民社會適應的一個過程，早年寧夏的吊莊就帶有明顯的擺動特點，擺動不僅給移民提供了適應的空間選擇，也提供了時間選擇，在擺動中移民可以選擇更適合自己定居的地點和時間。隨著非農就業和農村城鎮化，擺動進一步發展為流動性，即不僅在遷出地和遷入地之間擺動，而且可能會進入新的地區，如城鎮或其他地區。但由于現在的精準扶貧是以較固定的居民為對象的，因此擺動給精準扶貧帶來了困難。從2005年開始嚴格管理移民的戶籍，自發移民很難在移民區獲得當地戶籍，這樣造成了移民村莊中戶籍與人口的分離。2005年以后的自發移民在居住地沒有戶口，而外遷人口戶籍在村莊但是人不在，應搬未搬的人口在村中沒有戶籍也沒有人口，只有那些常住的移民戶籍和人口同時在村內，但是這些人口只占村莊居民的一部分。從精準扶貧的角度看，人戶分離的人口大多不能進入精準扶貧的對象中。大河村和紅崖村的村干部都提到，扶貧政策的對象是戶籍人口，村中那些沒有戶口的人不能享受低保政策，也不能被納入建檔立卡對象中，而那些有戶口但是沒有人的家庭，盡管理論上戶籍人口可以享受精準扶貧的相關政策，但是因為他們長期離開村莊，現狀不明，因此也很難被納入扶貧的對象中。大河村的村干部表示，對于那些沒有戶籍的貧困人口，只能從其他渠道給他們一些支持，但是低保和建檔立卡要嚴格按照戶籍所在地實施。精準扶貧的政策是建立在村莊基礎上的，很難適應易地搬遷以后高流動性的移民特點，從而造成部分貧困人口在政策覆蓋范圍之外。

在移民村，精準識別同樣十分困難，特別是在新的移民村。首先，原有的一些比較有效的瞄準手段在易地搬遷村莊中效果減弱。比如農民貧困與否往往首先表現在房屋質量上，所以在精準識別中發揮重要作用的“四看法”首先是看村民的住房狀況。但是在新的移民村，房屋是由政府統一建設的，所有房屋的規格都是一致的，房屋就不能發揮識別的作用。其次，由于移民村莊中的村民往往彼此不熟悉，道德壓力減輕，多數人都會傾向于將自己申報為建檔立卡戶，而且因為彼此之間不熟悉，所以比一般村莊更難獲得準確信息。村民參與本是精準識別的主要手段之一，但是因為村民彼此不熟悉，這種手段就不夠有效。移民村的精準識別不得不更多地依靠干部深入各戶摸清詳細情況。

在易地搬遷中，由于貧困發生率比較高，而且人口流動性較大且精準識別存在困難，在實踐中就往往會出現三種傾向。第一種是高度發揮地方政府的作用，對發揮農民自身積極性重視不足。由于移民尚未被組織起來，而扶貧的任務很重，所以我們看到在移民區，地方政府在扶貧中的作用十分重要。原隆村的書記是由閩寧鎮政府派出的，而在馬渠移民安置區，許多經營農業的企業都是地方政府直接洽談的。與此相聯系就可能出現第二種現象，就是政府對扶貧大包大攬，用變相的救濟代替開發式扶貧，特別是有些資產扶貧項目，由政府統一組織和實施，貧困戶缺少參與，僅僅是享受分紅，資產扶貧變成變相的救濟。第三種就是擴大扶貧面與排斥貧困戶并存。由于扶貧覆蓋面較大，那些有戶口且在村莊中居住的移民更容易被納入扶貧對象中，而那些沒有戶籍或長期外出的人則無法被納入扶貧對象中，從而造成精準扶貧的遺漏。