第二節 南海區社會工作的創新與發展

一 建立輸送系統

當代中國的社會工作，可謂“專業先于行業出現”，政府購買也經歷了從無到有，然后快速增長的發展軌跡。盡管早在2003年便引入社工培育義工，正式購買的社工項目亦于2008年便出現，但南海區社會工作的全面展開則是在2011—2012年。在以提供專業的社會工作服務為主旨的社會組織寥若晨星、新入行社工缺乏專業訓練和實務經驗的背景之下，南海區的做法是由政府牽頭，建設各類社會組織的孵化基地和社工人才的培育體系，致力于填補這些發展真空地帶，并希望在短時間內讓整個第三部門出現并獲得成長。在當時社會治理創新的話語之下，南海區社會工作委員會在相關文件中稱此為一套“公共服務的輸送體系”。

應該指出，在這個體系未建成之前，南海區已經擁有相當體量的社會服務，例如各個鎮街起碼有一家敬老院提供院舍養老服務，而作為社會創新指標的新增社會組織數，也呈現每年遞增之勢，例如南海區級登記的社工機構于2010年開始出現，至2011年年底已經登記了4家。然而，無論傳統的民政服務還是新生的社會組織，并沒有一個統籌全局的系統整合這些資源，從而也就難以達到推動全區社會服務升級以及社會工作發展的目的。在這種格局之下，提出以一個“輸送體系”來統籌全局成為一種因勢利導的適時之舉。為了建立和健全該服務“輸送體系”，令社會組織在社會建設中的作用得到進一步的發揮，相關部門為該“輸送體系”設定的建設目標是形成一個地方性的社會創益系統。

在這套被稱為“社會建設體系”的系統中，核心內容是建立一個“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的體系。自2012年起，南海區政府從基層社區、服務樞紐和頂層設計布局，建立了“基金、基地、機構、機制”社會創益模式，搭建了一個名為“1+8+N”的社會創益體系（見圖2-1）。在南海區相關部門看來，這個金字塔式的社會建設模式，可成為全區社會服務輸送體系的基礎。

其中，“1”是指建設一個全區性社會建設總部基地（南海區社會創益園），是集社會建設培訓、展示、交流和研究功能于一體的社會創益綜合體，其主要功能包括：社會創益展示與傳播、社會創益培訓與交流、社會創益發展與建設、社會創益研究與探索；“8”是指8個鎮街的區域性社會創益中心，承擔“社會組織培育、社會服務研發、社會政策觀測、社會服務供給”四大職能；“N”是遍布N個城鄉社區的各類公共服務、社會服務載體，包括敬老院、福利中心、社區服務中心、職工之家、家庭服務中心、鄰里中心、街坊會、互助社等。南海區創益中心管理機構運作模式如圖2-2所示。

目前南海區、鎮街已全面覆蓋創益中心（見表2-1），它們承擔著孵化社會組織、社會服務項目以及培訓社工人才的功能。南海通過區級創益園、鎮級創益中心聯動式的“基地”建設，擴大南海社會創益地圖板塊，匯聚廣泛的社會建設“基金”，通過“機構”的培育與“研發”成果，創新“機制”切入社會管理的重點領域，希望能在解決社會問題、滿足群眾所需的同時，也達到推動社會創益事業發展的效果。

二 區、鎮街兩級的融資結構

近幾年來，南海區政府大力推動購買社會服務，區、鎮街兩級財政投入在社會服務上的預算連年遞增，這為社會工作在南海區的快速發展奠定了雄厚的財政基礎。

在區級政府財政投入方面，2012年，由南海區委、區政府設立了“社會建設創新獎勵專項資金”，由南海區社會工作委員會承辦，采用競爭性分配方式，選拔和資助優秀的社會創新服務項目。截至2015年，“社會建設創新獎勵專項資金”累計投入了1560萬元（不含鎮街配套資金），累計資助服務項目119個。在南海區“社會建設創新獎勵專項資金”項目中，由社工機構（含高校社工系）承接的項目數量及項目金額均呈遞增的趨勢（見表2-2）。尤其值得一提的是2013—2015年這3年，項目總數從46個減到20個，但社工機構拿到的項目數卻從10個上升到13個，并且總金額從70萬元上升到280萬元。這種變化清晰地顯示，在政府購買社會服務的總投入之中，與社會工作相關的社會服務項目越來越受到重視。

從2014年起，由南海區政府主辦、南海區民政局聯合南海區慈善會協辦的“益動全城 家·南海公益慈善創意匯”活動，至今已連續舉辦3屆，選拔優秀公益項目給予項目資金支持，截至2016年共投入財政資金580萬元，慈善捐贈資金達300萬元，共資助111個項目開展（見表2-3）。“益動全城 家·南海公益慈善創意匯”活動不但為獲選組織提供項目經費，還向前多走了一步：為獲選組織提供非資金支持。這包括能力建設、資源鏈接、建立伙伴網絡等一系列支持方式，目的是確保在實施項目的過程中，獲選組織也能得到磨煉和成長。

在鎮街這一級，目前南海區各鎮街都已經建立了購買社會服務的專項基金（見表2-4），資金由鎮街財政資金和社會捐助資金構成，用于購買社會組織服務，撬動社會資源參與社會服務。

桂城街道最早于2009年設立“關愛基金”, “關愛基金”從開始政府主導的資助形式，逐漸轉型為企事業單位、社會團體自下而上提出社會需求、設計關愛項目，已形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的模式。截至2016年年底，“關愛基金”共資助社會公共服務項目218個，累計投入超過5951萬元用于購買社會組織服務（其中2016年投入1122萬元），共計646萬人次受惠。

大瀝鎮于2013年成立“關愛共融基金”并制定經費管理辦法，2013年和2014年大瀝鎮購買社會服務項目達到27項，購買社會服務金額分別為846.53萬元和596.38萬元。大瀝鎮2015年出臺的社會服務三年規劃數據顯示，2015—2017年全鎮用于購買社會服務的財政資金將達到1215萬元、1495萬元、1691萬元，3年預計超過4400萬元。

里水鎮2015年成立“夢里水鄉創益基金”, 2016年鎮財政投入600萬元，首年由財政投入600萬元，加上里水群益基金（360萬元）和慈善基金（900萬元）, 2016年用于社工服務資金規模達1200萬元。

獅山鎮于2014年設立“樹本基金”專項經費，2014年下半年先行安排了35萬元，從2015年起，每年各部門財政預算內資金安排300萬元作為專項經費用于購買社會組織服務。此外，還將政府各部門每年新增社會工作經費投入，以及社會資金、社會捐贈資金等組成的補充經費納入“樹本基金”中，截至2016年6月21日，累計投入2058.54萬元。

丹灶鎮于2014年設立“有為基金”，其專項資金投入逐年遞增，2014年度用于開展社會服務的“有為基金”達259萬元，2015年度為450萬元，2016年達到890多萬元。

西樵鎮于2012年設立“至善基金”，九江鎮于2013年成立“樂善基金”，都計劃分5年時間每年投入200萬元，籌集1000萬元，用于資助和扶持社會組織開展各類社會服務項目等。

近兩年來，南海投入社會服務的資金持續過億元。2015年南海區政府舉辦社會服務洽談會，發布購買社會服務項目共387個，項目總金額超過1.4億元；2016年舉辦的第二屆社會服務洽談會，發布購買社會服務項目共416個，項目總金額超過1.6億元。社會服務項目涉及范圍包括養老服務、殘疾人服務、醫療衛生、人口和計劃生育、公共文化、公共體育、社區建設、社會工作服務、法律援助、社區矯正、志愿服務等332項社會服務類項目以及法律服務、課題研究、社會調查、績效評估、信息化建設與管理等55項政府履職所需輔助性項目。

三 多形式的服務購買方式

目前，南海區政府購買社會工作服務的方式主要有公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價以及公益創投六種。近4年來，公益創投作為一種新型的培育扶持社會組織的形式在南海得到了區、鎮街兩級政府部門的廣泛采用，且越來越成為南海政府購買社會服務的重要方式之一。

社工服務的遞送需要問兩個問題，即遞送給誰，以及由誰來遞送。社會服務遞送給誰視社會服務需求如何認定（identification of need），一般有兩種方式，一種是“自上而下”（from top to bottom）由政府設定的社會服務需求，另一種是由民眾、基層或社會組織提出的“自下而上”（bottom up）的需求。以往的政府購買服務方式，無論是公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購還是詢價，均多由政府“自上而下”地確定服務需求，再委托符合資質的社會工作服務機構來承接項目，這種模式有其優勢，亦有不足的地方。其有利之處在于，“自上而下”地設定社會服務項目，在有發展級差的區域之間，比較容易做到資源在整個轄區內不同區域的均衡投放。然而，其不足之處也很明顯，就是存在政府規劃與基層需要之間的脫軌現象。例如，廣州與深圳在社工發展中遇到的一些問題，便與主要依靠“自上而下”模式認定社會服務需要有關，導致很多有需要的群體未必得到服務，得到服務的社區又未必真的很需要這類服務。公益創投的特點是允許基層社區提出需求及對應這些需求的服務項目計劃，然后由政府通過一定的評審程序來決定是否資助這些服務項目。從理論上看，公益創投能在相當的程度上補充“自上而下”購買服務項目的規劃與需要不對應的問題。然而，純粹由基層認定自己的需要，也會出現視野窄甚或與整個轄區的服務規劃相沖突等情況。在南海區，社會服務的公益創投形式是兩種模式的融合——政府僅限定服務領域或方向，具體項目內容由基層提出。這樣做的原因，一方面是希望能避免純粹的“自上而下”模式“不接地氣”的缺陷，另一方面使由基層提出的服務項目不至于偏離整個轄區的總體服務規劃。

在更好地認定基層社區需求的這個方向上，南海有部分鎮街做出了更為大膽的嘗試。例如，大瀝鎮便將政府購買服務更多地讓權于基層社區，希望把社會服務需求自下而上的認定做得更為徹底，即每個社區由鎮和管理處（該鎮在鎮級政府之下分為東與西兩個管理處）共同配套30萬元資金，鎮級政府只限定該筆經費須用于購買社工服務，至于具體要用在何類服務之上，允許社區充分發揮主動性，立足社區需求而設定。在有著超過40個社區的大瀝鎮，這一投入格局使整個鎮的總體經費規模突破了1200萬元。這種嘗試有力地賦予了基層社區在社會服務需要上的話語權及在社工機構上的選擇權。從理論上看，它使得一種更為適合社區居民需要的、更具社區特色的個性化服務有機會出現。