第二章
南海區(qū)社會工作發(fā)展沿革

第一節(jié) 南海區(qū)社會工作出現(xiàn)的背景

佛山市南海區(qū)地處廣東省中部、珠江三角洲腹地，毗鄰廣州，面積為1073.82平方公里，下轄6個鎮(zhèn)和1個街道，共有67個村委會、182個社區(qū)居委會和278個社區(qū)服務(wù)中心，常住人口為258.88萬人，其中戶籍人口為126.52萬人。2016年南海區(qū)稅收收入達279.42億元，占全市國稅收入的34.3%，占比超過1/3，收入規(guī)模居于五區(qū)之首。在佛山五區(qū)之中，南海不僅在經(jīng)濟發(fā)展方面是領(lǐng)頭羊，在社會工作發(fā)展上也一直處于全市的最前沿。

南海區(qū)的社會工作最早發(fā)軔于2003年，當時開始嘗試引入專業(yè)社會工作來推進義工工作的開展，這是進入21世紀之后佛山市五區(qū)社會工作服務(wù)的最早嘗試。到了2008年，南海區(qū)羅村街道（現(xiàn)為獅山鎮(zhèn)羅村社會管理處）開始引入專業(yè)社會工作機構(gòu)，根據(jù)社區(qū)特征有針對性地面向長者、青少年、外來務(wù)工人員等群體開展服務(wù)，為解決“村改居”等社會問題，摸索出一條社會管理創(chuàng)新的重要路徑。

經(jīng)過近9年的發(fā)展，南海區(qū)社會工作行業(yè)發(fā)展已初具規(guī)模，并有別于廣州、深圳、東莞等地方，引用本地政策文件的概括，這是一種以“政府為主導、企業(yè)和基金會為輔”的購買模式，以“專項服務(wù)項目”為主要購買形式，以“1+8+N”社會創(chuàng)益布局為特色的社會服務(wù)發(fā)展格局。眾所周知，珠三角的社會工作發(fā)展，若以其模式論，主要有“崗位制”與“項目制”兩種，而深圳和廣州分別是兩種模式的代表性城市。佛山市的模式通常會被歸類為更接近“項目制”。就社會工作項目購買的主體而言，這無疑是恰當?shù)摹Ｈ欢唧w到南海、順德和禪城這三個項目較多的區(qū)，其購買模式卻有一定程度的差別。相對而言，禪城區(qū)的項目較類似于廣州的“家綜模式”，但每一家家庭綜合服務(wù)中心的“體量”均相對較小（年度經(jīng)費每家在30萬—60萬元，全區(qū)四個街道到2016年共有16家家庭綜合服務(wù)中心）；南海和順德兩區(qū)的購買更多來自鎮(zhèn)街這個層級，鎮(zhèn)街之間的規(guī)劃不盡相同，總體而言是專項和綜合項目這兩種類型的服務(wù)項目兼而有之。以南海區(qū)的桂城街道為例，其購買便是以專項為主，以綜合服務(wù)類為輔。

截至2016年12月，在南海區(qū)提供社會工作服務(wù)的機構(gòu)超過76家，其中在南海區(qū)登記注冊的社工服務(wù)機構(gòu)達到53家。同時，南海區(qū)通過全國社會工作者職業(yè)水平考試的人數(shù)達到2061人，其中助理社工師1610人，社會工作師451人，比2015年同期增長42%。由是觀之，南海區(qū)無論是提供社工服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量、登記注冊社工服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量，抑或是南海區(qū)持證社工人數(shù)，都穩(wěn)居佛山市首席。

在佛山市五區(qū)之中，南海區(qū)得以在過去幾年一直在社會工作行業(yè)發(fā)展方面走在最前，與三個關(guān)鍵的因素有關(guān)，分別是社會服務(wù)需求、地方經(jīng)濟實力與社會創(chuàng)新權(quán)限的下放。在經(jīng)濟高速增長的過程之中，各類社會矛盾陸續(xù)產(chǎn)生，各種社會服務(wù)需求亦不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的體制無法有效應(yīng)對。在此情況下，地方政府與社會各界逐漸形成共識，依托發(fā)達的地方經(jīng)濟著力增撥資源，投入旨在緩和新矛盾和滿足新需求的各種社會服務(wù)；與此同時，政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，主動發(fā)掘和認定基層社區(qū)的服務(wù)需求，加上擁有購買服務(wù)項目權(quán)限，這些均有利于新型社會服務(wù)項目的不斷出現(xiàn)。

一 需要導向：不斷涌現(xiàn)的新社會問題

社會工作是提供社會服務(wù)的一套專業(yè)方法，社會工作的發(fā)展因此與社會服務(wù)需求的出現(xiàn)息息相關(guān)。改革開放以來，尤其是中國入世之后，中國的經(jīng)濟增長速度傲視全球，人們的收入水平大幅提高。然而，在收入飛速增長的同時，原有的社會結(jié)構(gòu)也受到了沖擊：在農(nóng)村老人大量獨居的同時，城鎮(zhèn)出現(xiàn)大量在當?shù)厝狈τH友的打工一族；在父母忙于工作疏于照料子女，以致出現(xiàn)各類青少年問題之際，夫妻矛盾惡化，甚至各類家暴現(xiàn)象也越來越嚴重。這些在經(jīng)濟發(fā)展過程中不斷惡化的社會問題或新涌現(xiàn)的社會矛盾，無法依靠原有的社會體制來化解，于是就形成了新的社會服務(wù)需要，這正是社會工作在中國尤其是經(jīng)濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)被推到社會服務(wù)一線的重要社會背景。

處于廣佛都市圈核心地帶的南海區(qū)自然無法例外。南海區(qū)所在的珠三角地區(qū)是我國現(xiàn)代化和社會轉(zhuǎn)型的先鋒，也是與此相關(guān)的各種社會矛盾的先發(fā)地區(qū)。在南海的東部鎮(zhèn)街，有大量為逃避廣州的高房價與高物價而遷入的非戶籍居民，當中還有一些是不通漢語的外國人；在南海的中部工業(yè)大鎮(zhèn)獅山，有數(shù)以十萬計的外來務(wù)工者，他們中既有隨遷家庭，也有剛領(lǐng)身份證、仍然稚氣未脫的少年打工者；在南海的西部各鎮(zhèn)，不少農(nóng)村因為青壯勞動力外出工作而成為老幼婦孺留守村。這些現(xiàn)象，顯示南海區(qū)在享受經(jīng)濟高速增長成果的同時，無法回避如何緩和與解決新涌現(xiàn)的社會矛盾的問題。

然而，伴隨南海區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展以及城市化進程的推進，原來由政府相關(guān)部門大包大攬，直接提供的社會服務(wù)，在服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)種類等方面均難以滿足社會民眾日益增長的需求，存在社會服務(wù)供給水平低、社會服務(wù)不均等問題。這些都制約了南海區(qū)社會服務(wù)水平的與時俱進，更遑論進一步提升。正是由于社會服務(wù)的社會需求日益突出，以社會工作的方式提供專業(yè)化的社會服務(wù)，成為必然的發(fā)展方向。在“小政府、大社會”的指向下，南海區(qū)于2008年開始逐步推動社會工作服務(wù)的發(fā)展，鎮(zhèn)街級政府通過撥出額外資源，向社會組織購買社會服務(wù)以應(yīng)對這些新的社會矛盾，而隨著這些社會服務(wù)向縱向發(fā)展，尤其是在需要導向之下，以專業(yè)社會工作方法提供的服務(wù)項目顯示出了額外明顯的回應(yīng)度。

二 政府購買：經(jīng)濟實力成為重要保障

在當代中國，主要以社會工作手法提供的社會服務(wù)仍有別于傳統(tǒng)意義上的民政服務(wù)，其發(fā)展所需的大量經(jīng)費，比較集中地來自地方政府的財政投入和社會各界的各類捐贈，而這兩類來源在某種程度上與地方的經(jīng)濟發(fā)展水平高度相關(guān)。

改革開放30多年以來，南海區(qū)迅速完成了由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，進入了成熟的工業(yè)化階段，經(jīng)濟發(fā)展成績在全國耀眼。“十二五”期間南海地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長率達8.9%, 2015年已增至2236億元，連續(xù)于2014年和2015年綜合實力居全國百強區(qū)第二名。“十二五”期間南海區(qū)財政收支規(guī)模迅速擴張，財政綜合實力顯著增強，財政收入由2010年的1026588萬元增加至2015年的1832478萬元，年均增長12.35%。其中，稅收收入由2010年的829959萬元增加至2015年的1386187萬元，年均增長10.8%。財政支出從2010年的1088796萬元增加至2015年的1785775萬元，年均增長10.4%。

南海區(qū)雄厚的財政實力，加上地方經(jīng)濟的穩(wěn)健增長，成為支持社會工作發(fā)展一個重要的因素。“十二五”期間，正是南海區(qū)民生政策出臺最密集、資金投入力度最大、各項事業(yè)發(fā)展最快的時期。全區(qū)民生支出累計達4481508萬元，占財政支出的62.59%以上，其中2015年民生支出為1112099萬元，同比增長了1.65倍，年均增長10.48%。穩(wěn)定而持續(xù)增長的民生支出，為南海區(qū)社會工作行業(yè)的發(fā)展提供了資金的保障。

南海區(qū)于2015年開始組織社會服務(wù)洽談會，區(qū)、鎮(zhèn)街兩級政府及相關(guān)職能部門均在社洽會上公布全年社會服務(wù)的購買預算。2015年和2016年，在南海社洽會上公布的購買服務(wù)項目總額分別為14576.1萬元和15238.5萬元。在剔除掉不含社會工作內(nèi)容的社會服務(wù)項目后，這兩個數(shù)字分別為6216.6萬元及8105.9萬元。考慮到南海區(qū)為一個縣區(qū)級行政單位，而戶籍人口約為126.52萬人，這個購買規(guī)模并不遜于珠三角的一線城市廣州和深圳。

三 行政改革：鎮(zhèn)街自主權(quán)

與其他城市社會工作主要由市或區(qū)級民政部門來統(tǒng)籌購買有所不同，在南海區(qū)社會工作發(fā)展之中，相當大比例的項目由鎮(zhèn)或街道一級的政府購買。鎮(zhèn)街一級政府下面就是原來的“村委會”和“居委會”，它們在發(fā)掘和認定基層的社會服務(wù)需要上顯得更為直接，而它們在服務(wù)購買上的積極主動，不但補充了上級政府在項目購買上的不足，更為整個社會工作行業(yè)帶來了更多的資源與空間。鎮(zhèn)街在認定服務(wù)需要與購買項目上的高度自主權(quán)，使南海社會工作出現(xiàn)一種去中心化的遍地開花模式，這是社會工作“南海模式”的一個重要特點，與南海區(qū)在行政體制上的改革高度相關(guān)。

南海歷來是改革創(chuàng)新的熱土，無論是在經(jīng)濟、行政還是社會領(lǐng)域，一直都在深入地推進著各類改革。自2010年6月起，南海區(qū)開始了“簡政強鎮(zhèn)”改革的探索和實施，通過改革，推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，目的是要建立一個適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求的責權(quán)匹配、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的鎮(zhèn)級行政管理體制機制，進一步提升鎮(zhèn)級經(jīng)濟社會發(fā)展和公共管理服務(wù)的能力和水平。“簡政強鎮(zhèn)”改革增強了鎮(zhèn)街的自主權(quán)，推動基層政府回歸服務(wù)本位。由于鎮(zhèn)街一級政府被要求增強服務(wù)能力與還權(quán)于社會，因此紛紛做出推動群眾民主自治的各類嘗試，這包括依據(jù)自身實際情況自主決定社會工作發(fā)展領(lǐng)域和規(guī)模。

自2011年始，根據(jù)中央和省市的有關(guān)部署，南海區(qū)推行“政經(jīng)分離”改革，以此為突破口，深入實施農(nóng)村綜合改革，探索社區(qū)管理和服務(wù)的創(chuàng)新路徑。在整個“政經(jīng)分離”的改革之中，如何提供社區(qū)服務(wù)正是其中一個重要的著力點。2014年1月，南海區(qū)獲批“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”，圍繞“政府主導推動、三社發(fā)展聯(lián)動、志愿團體互動，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理服務(wù)新機制”的實驗主題，南海區(qū)出臺了一系列政策措施作為支撐，當中的關(guān)鍵詞包括了“社區(qū)建設(shè)”、“職能部門分工”、“社會服務(wù)投入”以及“打造社會服務(wù)品牌”等。與此同時，“以社區(qū)為載體，以社會組織為支撐，以社工人才為骨干”的“三社聯(lián)動”探索工作，也成為一種政策利好，極大地推動了社會工作的全面發(fā)展，出現(xiàn)了鎮(zhèn)街與基層社區(qū)（原村委會）合力購買的項目形態(tài)，同時社會組織新增數(shù)字以及轄區(qū)內(nèi)考取社工證人數(shù)均亦迅速增長。擁有高度財政自主權(quán)的鎮(zhèn)街一級政府，在“三社聯(lián)動”格局之下，相當積極地推出了一批新的項目，南海區(qū)因而逐漸形成了“政府引導、社區(qū)搭臺、項目運作、專業(yè)運營、廣泛參與”的社區(qū)治理格局。