第二章
南海區(qū)社會工作發(fā)展沿革

第一節(jié) 南海區(qū)社會工作出現的背景

佛山市南海區(qū)地處廣東省中部、珠江三角洲腹地，毗鄰廣州，面積為1073.82平方公里，下轄6個鎮(zhèn)和1個街道，共有67個村委會、182個社區(qū)居委會和278個社區(qū)服務中心，常住人口為258.88萬人，其中戶籍人口為126.52萬人。2016年南海區(qū)稅收收入達279.42億元，占全市國稅收入的34.3%，占比超過1/3，收入規(guī)模居于五區(qū)之首。在佛山五區(qū)之中，南海不僅在經濟發(fā)展方面是領頭羊，在社會工作發(fā)展上也一直處于全市的最前沿。

南海區(qū)的社會工作最早發(fā)軔于2003年，當時開始嘗試引入專業(yè)社會工作來推進義工工作的開展，這是進入21世紀之后佛山市五區(qū)社會工作服務的最早嘗試。到了2008年，南海區(qū)羅村街道（現為獅山鎮(zhèn)羅村社會管理處）開始引入專業(yè)社會工作機構，根據社區(qū)特征有針對性地面向長者、青少年、外來務工人員等群體開展服務，為解決“村改居”等社會問題，摸索出一條社會管理創(chuàng)新的重要路徑。

經過近9年的發(fā)展，南海區(qū)社會工作行業(yè)發(fā)展已初具規(guī)模，并有別于廣州、深圳、東莞等地方，引用本地政策文件的概括，這是一種以“政府為主導、企業(yè)和基金會為輔”的購買模式，以“專項服務項目”為主要購買形式，以“1+8+N”社會創(chuàng)益布局為特色的社會服務發(fā)展格局。眾所周知，珠三角的社會工作發(fā)展，若以其模式論，主要有“崗位制”與“項目制”兩種，而深圳和廣州分別是兩種模式的代表性城市。佛山市的模式通常會被歸類為更接近“項目制”。就社會工作項目購買的主體而言，這無疑是恰當的。然而，具體到南海、順德和禪城這三個項目較多的區(qū)，其購買模式卻有一定程度的差別。相對而言，禪城區(qū)的項目較類似于廣州的“家綜模式”，但每一家家庭綜合服務中心的“體量”均相對較小（年度經費每家在30萬—60萬元，全區(qū)四個街道到2016年共有16家家庭綜合服務中心）；南海和順德兩區(qū)的購買更多來自鎮(zhèn)街這個層級，鎮(zhèn)街之間的規(guī)劃不盡相同，總體而言是專項和綜合項目這兩種類型的服務項目兼而有之。以南海區(qū)的桂城街道為例，其購買便是以專項為主，以綜合服務類為輔。

截至2016年12月，在南海區(qū)提供社會工作服務的機構超過76家，其中在南海區(qū)登記注冊的社工服務機構達到53家。同時，南海區(qū)通過全國社會工作者職業(yè)水平考試的人數達到2061人，其中助理社工師1610人，社會工作師451人，比2015年同期增長42%。由是觀之，南海區(qū)無論是提供社工服務機構的數量、登記注冊社工服務機構的數量，抑或是南海區(qū)持證社工人數，都穩(wěn)居佛山市首席。

在佛山市五區(qū)之中，南海區(qū)得以在過去幾年一直在社會工作行業(yè)發(fā)展方面走在最前，與三個關鍵的因素有關，分別是社會服務需求、地方經濟實力與社會創(chuàng)新權限的下放。在經濟高速增長的過程之中，各類社會矛盾陸續(xù)產生，各種社會服務需求亦不斷涌現，傳統的體制無法有效應對。在此情況下，地方政府與社會各界逐漸形成共識，依托發(fā)達的地方經濟著力增撥資源，投入旨在緩和新矛盾和滿足新需求的各種社會服務；與此同時，政府職能向服務型轉變，主動發(fā)掘和認定基層社區(qū)的服務需求，加上擁有購買服務項目權限，這些均有利于新型社會服務項目的不斷出現。

一 需要導向：不斷涌現的新社會問題

社會工作是提供社會服務的一套專業(yè)方法，社會工作的發(fā)展因此與社會服務需求的出現息息相關。改革開放以來，尤其是中國入世之后，中國的經濟增長速度傲視全球，人們的收入水平大幅提高。然而，在收入飛速增長的同時，原有的社會結構也受到了沖擊：在農村老人大量獨居的同時，城鎮(zhèn)出現大量在當地缺乏親友的打工一族；在父母忙于工作疏于照料子女，以致出現各類青少年問題之際，夫妻矛盾惡化，甚至各類家暴現象也越來越嚴重。這些在經濟發(fā)展過程中不斷惡化的社會問題或新涌現的社會矛盾，無法依靠原有的社會體制來化解，于是就形成了新的社會服務需要，這正是社會工作在中國尤其是經濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)被推到社會服務一線的重要社會背景。

處于廣佛都市圈核心地帶的南海區(qū)自然無法例外。南海區(qū)所在的珠三角地區(qū)是我國現代化和社會轉型的先鋒，也是與此相關的各種社會矛盾的先發(fā)地區(qū)。在南海的東部鎮(zhèn)街，有大量為逃避廣州的高房價與高物價而遷入的非戶籍居民，當中還有一些是不通漢語的外國人；在南海的中部工業(yè)大鎮(zhèn)獅山，有數以十萬計的外來務工者，他們中既有隨遷家庭，也有剛領身份證、仍然稚氣未脫的少年打工者；在南海的西部各鎮(zhèn)，不少農村因為青壯勞動力外出工作而成為老幼婦孺留守村。這些現象，顯示南海區(qū)在享受經濟高速增長成果的同時，無法回避如何緩和與解決新涌現的社會矛盾的問題。

然而，伴隨南海區(qū)經濟社會發(fā)展以及城市化進程的推進，原來由政府相關部門大包大攬，直接提供的社會服務，在服務質量與服務種類等方面均難以滿足社會民眾日益增長的需求，存在社會服務供給水平低、社會服務不均等問題。這些都制約了南海區(qū)社會服務水平的與時俱進，更遑論進一步提升。正是由于社會服務的社會需求日益突出，以社會工作的方式提供專業(yè)化的社會服務，成為必然的發(fā)展方向。在“小政府、大社會”的指向下，南海區(qū)于2008年開始逐步推動社會工作服務的發(fā)展，鎮(zhèn)街級政府通過撥出額外資源，向社會組織購買社會服務以應對這些新的社會矛盾，而隨著這些社會服務向縱向發(fā)展，尤其是在需要導向之下，以專業(yè)社會工作方法提供的服務項目顯示出了額外明顯的回應度。

二 政府購買：經濟實力成為重要保障

在當代中國，主要以社會工作手法提供的社會服務仍有別于傳統意義上的民政服務，其發(fā)展所需的大量經費，比較集中地來自地方政府的財政投入和社會各界的各類捐贈，而這兩類來源在某種程度上與地方的經濟發(fā)展水平高度相關。

改革開放30多年以來，南海區(qū)迅速完成了由傳統的農業(yè)社會向現代工業(yè)社會的轉變，進入了成熟的工業(yè)化階段，經濟發(fā)展成績在全國耀眼。“十二五”期間南海地區(qū)生產總值年均增長率達8.9%, 2015年已增至2236億元，連續(xù)于2014年和2015年綜合實力居全國百強區(qū)第二名。“十二五”期間南海區(qū)財政收支規(guī)模迅速擴張，財政綜合實力顯著增強，財政收入由2010年的1026588萬元增加至2015年的1832478萬元，年均增長12.35%。其中，稅收收入由2010年的829959萬元增加至2015年的1386187萬元，年均增長10.8%。財政支出從2010年的1088796萬元增加至2015年的1785775萬元，年均增長10.4%。

南海區(qū)雄厚的財政實力，加上地方經濟的穩(wěn)健增長，成為支持社會工作發(fā)展一個重要的因素。“十二五”期間，正是南海區(qū)民生政策出臺最密集、資金投入力度最大、各項事業(yè)發(fā)展最快的時期。全區(qū)民生支出累計達4481508萬元，占財政支出的62.59%以上，其中2015年民生支出為1112099萬元，同比增長了1.65倍，年均增長10.48%。穩(wěn)定而持續(xù)增長的民生支出，為南海區(qū)社會工作行業(yè)的發(fā)展提供了資金的保障。

南海區(qū)于2015年開始組織社會服務洽談會，區(qū)、鎮(zhèn)街兩級政府及相關職能部門均在社洽會上公布全年社會服務的購買預算。2015年和2016年，在南海社洽會上公布的購買服務項目總額分別為14576.1萬元和15238.5萬元。在剔除掉不含社會工作內容的社會服務項目后，這兩個數字分別為6216.6萬元及8105.9萬元。考慮到南海區(qū)為一個縣區(qū)級行政單位，而戶籍人口約為126.52萬人，這個購買規(guī)模并不遜于珠三角的一線城市廣州和深圳。

三 行政改革：鎮(zhèn)街自主權

與其他城市社會工作主要由市或區(qū)級民政部門來統籌購買有所不同，在南海區(qū)社會工作發(fā)展之中，相當大比例的項目由鎮(zhèn)或街道一級的政府購買。鎮(zhèn)街一級政府下面就是原來的“村委會”和“居委會”，它們在發(fā)掘和認定基層的社會服務需要上顯得更為直接，而它們在服務購買上的積極主動，不但補充了上級政府在項目購買上的不足，更為整個社會工作行業(yè)帶來了更多的資源與空間。鎮(zhèn)街在認定服務需要與購買項目上的高度自主權，使南海社會工作出現一種去中心化的遍地開花模式，這是社會工作“南海模式”的一個重要特點，與南海區(qū)在行政體制上的改革高度相關。

南海歷來是改革創(chuàng)新的熱土，無論是在經濟、行政還是社會領域，一直都在深入地推進著各類改革。自2010年6月起，南海區(qū)開始了“簡政強鎮(zhèn)”改革的探索和實施，通過改革，推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，目的是要建立一個適應經濟社會發(fā)展要求的責權匹配、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的鎮(zhèn)級行政管理體制機制，進一步提升鎮(zhèn)級經濟社會發(fā)展和公共管理服務的能力和水平。“簡政強鎮(zhèn)”改革增強了鎮(zhèn)街的自主權，推動基層政府回歸服務本位。由于鎮(zhèn)街一級政府被要求增強服務能力與還權于社會，因此紛紛做出推動群眾民主自治的各類嘗試，這包括依據自身實際情況自主決定社會工作發(fā)展領域和規(guī)模。

自2011年始，根據中央和省市的有關部署，南海區(qū)推行“政經分離”改革，以此為突破口，深入實施農村綜合改革，探索社區(qū)管理和服務的創(chuàng)新路徑。在整個“政經分離”的改革之中，如何提供社區(qū)服務正是其中一個重要的著力點。2014年1月，南海區(qū)獲批“全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”，圍繞“政府主導推動、三社發(fā)展聯動、志愿團體互動，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理服務新機制”的實驗主題，南海區(qū)出臺了一系列政策措施作為支撐，當中的關鍵詞包括了“社區(qū)建設”、“職能部門分工”、“社會服務投入”以及“打造社會服務品牌”等。與此同時，“以社區(qū)為載體，以社會組織為支撐，以社工人才為骨干”的“三社聯動”探索工作，也成為一種政策利好，極大地推動了社會工作的全面發(fā)展，出現了鎮(zhèn)街與基層社區(qū)（原村委會）合力購買的項目形態(tài)，同時社會組織新增數字以及轄區(qū)內考取社工證人數均亦迅速增長。擁有高度財政自主權的鎮(zhèn)街一級政府，在“三社聯動”格局之下，相當積極地推出了一批新的項目，南海區(qū)因而逐漸形成了“政府引導、社區(qū)搭臺、項目運作、專業(yè)運營、廣泛參與”的社區(qū)治理格局。