中國新型城鎮化如何成為經濟增長源泉

——一個供給側視角

蔡昉 郭震威 王美艷

一 引言

自2012年起，中國經濟經歷了一個顯著的增長減速過程，綜合考慮減速的節奏、深度以及持續時間，這種減速可以說是改革開放以來前所未有的。雖然在2008～2009年世界金融危機期間中國實施了大規模的刺激政策，產生了一定的非趨勢性或擾動性的影響，中國GDP增長率仍然從2007年（14.2%）或“十一五”（平均11.3%）的峰值，大幅度下降到2015年的6.9%或“十二五”的7.8%。更重要的特點是，這個減速趨勢迄今為止尚未到達人們預期的（止跌回升的）谷底。

因此，如同世界經濟減速，中國經濟減速已經成為一個引人關注的經濟學課題。鑒于中國所處的經濟發展階段（中等偏上收入階段），中國能否正確應對這個減速挑戰，關乎其是否能夠避免“中等收入陷阱”這個經濟發展的大命題。實施正確的政策以成功應對挑戰，必須以準確判斷形勢為前提。諸多研究者出于慣常的思維方式和分析框架，把這次中國經濟減速解釋為在整個改革開放時期，因需求側沖擊而不時出現的周期現象，并且開出了通過擴大投資進行刺激的藥方。

例如，林毅夫（Lin，2011）的分析就包含了兩個方面。第一，通過把中國出口減少與金融危機以來世界經濟和全球貿易低迷，以及其他發展中國家出口下降的事實關聯在一起，嘗試論證中國經濟減速是由（外部）需求側因素所致。第二，通過把中國當前的發展階段（以人均GDP相當于美國的百分比衡量）與其他東亞經濟體的同等階段，即與日本的1951年、新加坡的1967年、中國臺灣地區的1975年和韓國的1977年相比較，用后發優勢論證中國尚有很大的高速增長潛力。例如，數據表明，這些經濟體在到達這一節點之后的20年里，分別實現了9.2%、8.6%、8.3%和7.6%的經濟增長率。由此看來，中國似乎仍有8%的增長率潛力。

但是，這種比較經濟發展階段的方法，忽略了人口因素對經濟增長的作用以及中國的未富先老特征。考慮或者忽略人口因素往往得出大相徑庭的結論，即如果按照勞動年齡人口的增長變化趨勢做判斷，得出的結論會與按照人均GDP標準得出的結論不盡相同。

本章將15～59歲勞動年齡人口到達峰值（隨后就進入負增長）的時間作為比較的基準[1]，2010年中國的發展階段，實際上相當于日本的1990～1995年、韓國的2010～2015年以及新加坡的2015～2020年。如果把人口撫養比（14歲及以下和60歲及以上人口與15～59歲人口的比率）作為人口紅利的一個代理指標，日本、韓國和新加坡的人口撫養比顯著上升的時間點，也遠遠晚于按照人均收入水平定義的時間點。例如，日本的人口撫養比雖然于1970年左右降到最低點，但是，真正開始顯著上升則是在20世紀90年代。而韓國和新加坡的人口撫養比上升的時間大體與中國相同。

也就是說，相對于人均GDP水平的增長來說，中國人口轉變的速度尤其快，人口紅利消失的轉折點更是提早到來。考慮到過去30多年高速經濟增長對人口紅利的高度依賴性，以及人口紅利早且快地消失這些因素，蔡昉和陸旸（Cai and Lu，2013）根據人口轉變趨勢對生產要素供給和全要素生產率的影響，估計了1979～2020年中國GDP的潛在增長率。從各時期的平均數來看，1979～1994年為9.66%，1995～2010年為10.34%，2011～2015年下降到7.55%，預計2016～2020年將進一步下降到6.20%。由此來看，中國經濟減速是人口紅利消失進而導致潛在增長率下降的表現，而不是需求側的宏觀經濟周期。

越來越多的經濟學家開始從長期經濟增長的角度來解釋中國經濟減速。例如，巴羅（Barro，2016）認為任何國家不可能長期偏離2%這個趨同“鐵律”，因此，他預計中國經濟增長率很快將下降到3%～4%，并斷言中國不可能實現“十三五”時期6%～7%的增長率目標。Pritchett和Summers（2014）也預測中國經濟將迅速“回歸到均值”，即2013～2023年將下降為5.01%，2023～2033年將下降為3.28%。雖然在這類使用國家長期歷史數據的研究中，有揭示“放之四海而皆準”減速規律的研究，也不乏探索減速的國別因素的研究（如Eichengreen et al.，2013），但是，總體而言，這類研究忽略了為什么減速以及如何保持長期適度增長的中國特色因素，因而必然得出比實際情景更“悲觀”的預言，無意中助長了“唱衰”中國的論調和“做空”中國的打算。

因此，中國經濟的長期可持續增長，不應該按照周期性框架去尋求見底反彈（V字形），而應該著眼于消除體制性障礙，挖掘生產要素（勞動力）供給和全要素生產率的潛力，保持中國經濟在與發展階段相符合的減速區間增長，即盡可能平滑而緩慢地減速（L字形），直至完成從中等偏上收入階段向高收入階段的過渡。

通過戶籍制度改革把新型城鎮化轉化為經濟增長源泉，就是符合這一思路的結構性改革舉措。新型城鎮化具有從需求側拉動經濟增長的作用，固然是推動經濟增長的一個重要角色，已經得到決策者和研究者的充分關注。例如，李克強總理在2016年的政府工作報告中，把推進新型城鎮化作為“深挖國內需求潛力”的一項舉措，稱其是中國最大的內需潛力和發展動能所在。蔡昉和王美艷（Wang and Cai，2015）也具體測算了農民工市民化可能擴大消費內需的程度。為了把新型城鎮化與供給側結構性改革有機聯系起來，本章著眼于城鎮化對提高勞動力供給和全要素生產率，進而提高潛在增長率的重要作用。

二 中國增長奇跡及其城鎮化引擎

自20世紀70年代末以來中國經濟史無前例的高速增長，提供了一個典型的二元經濟發展案例。從經濟增長的構成源泉可以揭示出，正是二元經濟發展過程中的重要特征即勞動力無限供給，保證了充足的人力資源和人力資本、高儲蓄率和高資本回報率，而且勞動力轉移產生資源重新配置效率（構成全要素生產率的主要部分）。由于這些因素均源自有利的人口轉變階段，因此被稱為人口紅利（Cai and Zhao，2012）。人口紅利支撐的高速經濟增長伴隨著同樣高速的城鎮化進程。中國城鎮化率從1978年的17.9%提高到2014年的54.8%，年平均增長率為3.2%，是世界經濟史上另一個由中國創造的發展奇跡。

更具有奇跡般意義的是，中國的農業勞動力轉移或鄉—城遷移，不僅是人類和平歷史上最大規模的人口流動，而且是高速城鎮化的主要源泉。因此，研究中國的城鎮化，不得不對這個人口群體給予格外的關注。本章將從驅動經濟增長的動力方面，考察中國的城鎮化以及其中勞動力轉移的貢獻。

首先，農民工主導的城鎮化滿足了城市經濟對勞動力的需求。二元經濟發展的獨特之處在于勞動力無限供給，而這個特征具體體現在以農業勞動力轉移為核心的高速城鎮化方面。在城鎮人口老齡化進程快于農村，以及城鎮非農產業擴張快于農業和農村經濟的條件下，農村勞動力向城鎮產業轉移不可避免。事實上，與15～59歲勞動年齡人口一樣，城鎮戶籍人口就業總量已于2010年達到峰值，城鎮就業繼續增加的主要原因在于農民工的持續增長。依據一些統計信息，并在做出合理假設的情況下，本章把2001～2014年歷年城鎮就業總量的構成部分進行了分解（見表1）。

表1 城鎮就業總量構成

表1 城鎮就業總量構成-續表

觀察表1各列數字，可以發現許多有意義的信息。第（1）列是按照城鎮戶籍人口進行的就業統計，總量自2011年開始出現負增長。第（2）列是被逐漸統計到城鎮就業總量中的農民工數量，不僅總量在增長，而且被計入的比例也在增長，其對城鎮就業總量在統計意義上的貢獻［占城鎮統計就業的比重，即第（2）列占第（3）列的百分比］，從2001年的3.0%提高到2014年的30.8%。正是農民工在這一統計意義上的貢獻，使城鎮就業總量在數字上仍然保持增長［第（3）列］，每年增長甚至超過千萬人［第（4）列］。

這里有一個統計上的微妙變化。實際上，2014年全國經濟活動人口的增量僅為380萬，如果不考慮轉移勞動力的話，城鎮就業不可能產生新增量。客觀地說，這并不表明官方的城鎮就業統計數據不實。實際上，隨著農民工在城鎮企業就業穩定性的提高，特別是越來越多的農民工簽訂了勞動合同，參加了各項基本社會保險項目，他們越來越多地被企業視為正式的職工，自然更可能被統計到官方就業數量里面。此外，正如第（5）列顯示，雖然數值在遞減，但仍有很大比重的農民工，尚未被統計到官方的城鎮就業之中。如果把這些農民工統計到城鎮就業中，其對城鎮就業增加的貢獻則更顯著。

其次，城鎮化幫助維持高儲蓄率和高資本回報率，保證資本積累對經濟增長的高貢獻率。由于兩個原因，相對于留在農村的勞動力和城鎮本地勞動力而言，農村轉移勞動力具有年齡明顯較小的特點。第一，人口流動的一般經驗顯示，具有人力資本及其他人口學特征優勢的群體更傾向于流動，農民工群體在年齡上比留守勞動力占優勢；第二，城鎮人口轉變領先于農村，因而城鎮人口老齡化進程比農村快，因此，農民工在年齡上也明顯比城鎮勞動力占優勢。這一情況意味著，農民工進城改變（降低）了城鎮的人口撫養比，維持了“食之者寡、生之者眾”的人口結構，進而產生了較高的儲蓄率。

例如，本章利用2010年第六次人口普查數據，把城鎮常住人口中有城鎮戶籍的人口與沒有城鎮戶籍的人口進行比較（見圖1），可以看到，前者的撫養比為0.43，后者為0.18，即在沒有城鎮戶籍的外來人口成為常住居民的情況下，城鎮常住人口的撫養比可以顯著地降低0.35。

圖1 城鎮中戶籍與非戶籍常住人口的年齡構成

資料來源：United Nations（UN）（2011），World population prospects：The 2010 revision，CD-ROM edn，Population Division，Department of Economic and Social Affairs，New York：United Nations。

不僅如此，二元經濟發展過程中的勞動力無限供給的特征，可以使資本積累和投資獲得相同比例的勞動力供給，從而資本報酬不會出現遞減現象，而且資源在勞動力部門間轉移可以提高資源重新配置效率，可以使投資回報率維持在較高的水平，正如許多學者的研究證明，中國經濟在較長時期內的確保持了較高的資本報酬率（Bai et al.，2006）。正是因為上述兩個條件，許多研究者得出了資本積累對經濟增長具有最大份額的貢獻的結果，如在蔡昉和趙文（Cai and Zhao，2012）的模型中，1982～2009年中國GDP增長率中來自資本積累的貢獻高達71%。

再次，農民工作為城鎮就業增量主體，有助于改善勞動者整體的人力資本。一般認為農業轉移勞動力的受教育程度較低，屬于低技能或非熟練勞動力，因此，通常不會認為農民工可以對城鎮勞動者群體的人力資本做出什么積極貢獻。的確，平均來看，農民工的人均受教育程度低于城鎮戶籍勞動者。例如，根據2010年中國城鎮勞動力調查（CULS）數據[2]，農民工平均受教育年限為9.5年，城鎮本地勞動者為12.1年，兩者之間有2.6年的差距。

然而，如果考慮兩個勞動者群體的年齡分布特點，農民工對城鎮勞動力的人力資本的貢獻就是正面的了。例如，在本章的樣本中，農民工和城鎮本地勞動者的年齡中位數分別為33歲和40歲。圖2展示了兩個群體的年齡分布和受教育年限分布。以0為基點，圖的上半部分反映農民工分年齡構成及受教育年限，圖的下半部分反映城鎮本地勞動者的分年齡構成及受教育年限。從圖2可以看出，由于農民工年齡較小，而且特定的年齡組具有較高的受教育年限，他們對逐年退出勞動力市場的城鎮職工形成替代，可以增加總體勞動力的人力資本。例如，21～25歲組農民工的受教育年限為13.3年，這個群體對55～59歲組城鎮本地勞動力（受教育年限為10.1年）形成替代，增加城鎮勞動力整體受教育年限的效果是顯著的。

圖2 農民工和城鎮本地勞動者：年齡和受教育年限分布

資料來源：根據2010年CULS數據估算。

最后，剩余勞動力從農業向非農產業的轉移塑造了一個庫茲涅茨過程，實現了資源重新配置。庫茲涅茨指出產業結構變化的關鍵是，資源從生產率較低的部門向生產率更高的部門轉移，從而使經濟整體的資源配置效率得以提高。本章將此視作“庫茲涅茨式”產業結構演進（Aoki，2012）。研究表明，勞動力轉移產生資源重新配置效率，是亞洲經濟體產業結構變化的一個典型特征（McMillan and Rodrik，2011），也構成了中國改革開放時期勞動生產率或全要素生產率提高的重要組成部分（Bosworth and Collins，2008），并對這一時期的經濟增長做出了顯著貢獻（Du，2014）。

通過合理修正國家統計局關于農業勞動力的定義，Du和Wang（2010）重新估算了2009年的實際農業勞動力，結果表明，官方數字將農業勞動力高估了約13.4個百分點。本章利用這種方法，重新構造了1984～2014年的實際農業勞動力數據，得出的結論是，到2014年，實際務農勞動力的比重，至少比國家統計局的數字低了10個百分點（見圖3）。這一估計數值，與Brandt和Zhu（2010）使用其他數據所做的估計高度一致。在估算中，本章把官方數據與重估數據之間的差額作為殘差處理，在正常勞動力市場狀況下，勞動力主要分布在第二產業和第三產業，非農產業在遭遇沖擊時，也常常回到農業這個剩余勞動力蓄水池中。不過，隨著農業機械化水平和勞動生產率的提高，農業越來越少地發揮剩余勞動力蓄水池的作用了。

圖3 重新估算的三次產業勞動力

資料來源：根據國家統計局（歷年）和相關數據估算；估算方法參見Cai，F.（2016），China’s economic growth prospects：From demographic dividend to reform dividend，Cheltenham，UK：Edward Elgar。

三 現有城鎮化模式的人口學分解

從人口學的角度，城鎮化即城市人口增長及比重增加有兩個來源，分別為城市人口的自然增長和機械增長（遷移）。在生育率下降特別是城市生育率率先下降的情況下，城鎮化率的提高更倚重于人口遷移。而中國人口遷移的一個鮮明的特色是農村勞動力（稱為外出農民工）向城鎮的大規模轉移。按照統計定義，城鎮常住人口是指在城鎮居住6個月及以上的人口，外出農民工是指離開本鄉鎮6個月及以上的農村勞動力。由于農民工中96%的人進入各級城鎮，故這個人口群體實際上被統計為城鎮常住人口。

因此，本章對國家統計局城鎮化數據和農民工監測調查數據進行比較，從農民工數量增長情況粗略地觀察其對常住人口城鎮化的貢獻。按照國家統計局定義的口徑，2014年城鎮常住人口為7.49億人，城鎮化率為54.8%。其中，城鎮戶籍人口有5.81億人，對城鎮化的貢獻率為42.5%；農民工有1.68億人，對城鎮化的貢獻率為12.3%。2004～2014年，城鎮常住人口年平均增長率為3.3%，農民工年平均增長率為3.6%，農民工對這期間城鎮化率的提高做出了24.2%的貢獻。

從人口學分析，可以得到更精確的關于農民工對常住人口城鎮化貢獻的估計。根據人戶是否分離，可以將中國城鎮人口的機械增長進一步區分為非戶籍遷移（戶口仍在農村，即農民工）和戶籍遷移（戶口隨本人轉移到城鎮）兩種情況，后者可進一步區分為就地轉移（居住地不變，戶籍性質由農業人口改變為非農業人口）和異地遷入兩種情況。

從數據的可獲得性考慮，本章僅對2010年城鎮常住人口增長量進行分解。首先計算2010年城鎮常住人口增長量。根據國家統計局公布的數據，這個增長量等于2010年城鎮常住人口66978萬人與2009年城鎮常住人口64512萬人之差，為2466萬人。根據國家統計局公布的全國人口自然增長數據（在普查數據基礎上做了調整），在城鎮新增常住人口中，城鎮常住人口自然增長量為出生人口（722萬人）減去死亡人口（332萬人），即390萬人。城鎮常住人口機械增長量為城鎮常住人口增長量與自然增長量之差，即2076萬人（2466萬人-390萬人）。因此，人口機械變動對2010年城鎮常住人口增長的貢獻率為84.2%（2076萬人/2466萬人×100%）。也就是說，城鎮常住人口增長主要是人口機械增長的結果。

接下來，我們把城鎮常住人口的機械增長量分解為非戶籍遷移與戶籍遷移。據國家統計局數據，2010年、2009年全國非戶籍遷移人口總量分別為2.21億人和2.11億人。根據非戶籍遷移人口中鄉—城遷移、城—城遷移、鄉—鄉遷移、城—鄉遷移的分布（Ma et al.，2014）推算，2010年鄉—城非戶籍遷移人口、城—鄉非戶籍遷移人口數量分別為14016萬人和631萬人，兩者之差（1.34億人）即為鄉—城凈遷入人口。同樣的道理，2009年鄉—城凈遷入人口數量約為1.28億人（13356萬人-601萬人）。因此，2010年鄉—城凈遷入人口與2009年鄉—城凈遷入人口之差（630萬）即為2010年鄉—城凈遷入人口的增量。由此計算，鄉—城非戶籍遷移人口對2010年城鎮常住人口增長的貢獻率為25.5%（630萬人/2466萬人×100%）。這部分人口的主體就是進城務工農民工（及其隨遷家屬）。

下面，本章估算2010年鄉—城戶籍凈遷入人口（城鎮常住人口機械增量減去鄉—城非戶籍遷移人口增量）為1446萬人（2076萬人-630萬人）。因此，戶籍遷移人口對2010年城鎮常住人口增長的貢獻率為58.6%（1446萬人/2466萬人×100%）。鄉—城戶籍遷移人口又分為異地遷入（戶籍遷出原鄉鎮）和就地轉移（戶籍所在地不變，但戶籍性質實現了農轉非）兩種情況。根據2014年1‰人口抽樣數據推算，2010年鄉—城異地戶籍遷入人口為123萬人，相應地，鄉—城就地轉移人口為1323萬人。這部分人口的主體是城鎮化過程中，因城鄉區劃調整被整體劃入城鎮，從而改變戶口性質的那部分人口。

除此之外，本章還以“異地遷移”特征進行分類，即鄉—城異地凈遷移人口（共為753萬人）可以區分為兩部分。第一，以人戶分離為特征的鄉—城異地非戶籍凈遷移人口，總數為630萬人，約占83.7%；第二，鄉—城異地戶籍遷入人口，總數為123萬人，約占16.3%。

把以上的估算結果列入表2，并簡潔地歸納出四個主要結論。第一，人口機械增長是城鎮化的主要動因。第二，非戶籍遷移對城鎮化的貢獻率約為25.5%，主體是進城務工的農民工。第三，因行政區劃變動實現的人口就地轉移（戶籍實現農轉非），對城鎮化具有十分顯著的統計意義上的貢獻，但這種變化只是一種統計口徑調整，本身在內涵上并不具有實質性改變。第四，戶籍制度仍然制約著遷移行為和遷移過程，在鄉—城遷移人口中，人口與戶籍同遷的比例很低，且絕大多數不是通常意義上的農民工群體，這形成了中國如今的非典型城鎮化特點。

表2 2010年城鎮人口增量的分解

戶籍制度是中國特有的制度安排，也是計劃經濟體制的遺產。從中國城鎮化的特點看，戶籍制度遠非以往人們所理解的那樣，僅僅是區分不同居住和就業所在地，甚至提供不同的基本公共服務的一種簡單的制度形式，而是有著更為深刻的發展內涵的一種制度。如表2所示，在含義不一的城鎮新增人口中，非戶籍遷移人口或外出農民工是真正意義上的庫茲涅茨過程的支撐者，對資源重新配置和經濟增長做出了重要的貢獻，決定著城鎮化的前景甚至經濟增長的前景。

四 新型城鎮化創造改革紅利

根據中國的人口轉變趨勢以及獨特的城鎮化性質進行判斷，現有的城鎮化速度將顯著減慢。根據中央政府的規劃（CPC and the State Council，2014），常住人口城鎮化率預計在2020年達到60%，按照這一規劃，結合對今后中國總人口的預測，筆者在表3中列出了對截至2030年的城鎮化的預測。其中有兩個信息值得特別注意。第一，即使按照國家規劃設定的目標進行預測，也可以發現城鎮化速度是遞減的，2015年城鎮化率提高1.6個百分點（已經大大慢于以往的速度），而2030年城鎮化率僅提高0.6個百分點。第二，城鎮化若按照這個速度發展，需要一定的鄉—城遷移規模支撐，2015年大約需要1197萬人，2030年大約需要764萬人。顯然，如果每年鄉—城遷移人口達不到所要求的規模，按照這個口徑統計的城鎮化率，屆時將無法達到目標要求。

表3 對常住人口城鎮化的預測

從目前外出農民工增長的趨勢看，保持數百萬至上千萬鄉—城遷移人口增量的假設過于脆弱，將其作為目標則很有可能無法實現。在中國官方文件中，雖然經常把農民工稱為農業轉移勞動力，但這部分人口并不是從農業中轉移出來的。從許多研究揭示的外出農民工以及務農勞動力的人口學特征來看，正在務農的勞動者不便于外出，所以基本上不會成為遷移主體。事實上，每年新增的外出農民工群體主要由農村初中和高中畢業生構成，換句話說，主要是16～19歲的人群。

根據人口數據，無論按照常住人口的口徑還是按照戶籍人口的口徑，這個人群都已經于2014年達到峰值，2015年顯著減少，并從此進入負增長（圖4中畫出的是農村常住人口中年齡為16～19歲的人數）。這種人口變化趨勢必然降低農業勞動力轉移速度。事實上，根據國家統計局的數據，2005～2010年，外出農民工每年增長4%，2014年這個增長率下降為1.3%，2015年則進一步下降到0.3%。由于戶籍制度的制約，農村勞動力的轉移并非一種由農村向城市的單向流動，而是一種在農村和城市間有來有去的雙向流動。一旦每年新增外出勞動力人數少于返鄉人數，就會導致以下結果：①勞動力短缺進一步加劇，使中國制造業的單位勞動成本進一步向發達國家靠近；②降低人力資本改善的速度；③勞動力無限供給特征進一步弱化，加劇資本報酬遞減現象；④產生“逆庫茲涅茨現象”，全要素生產率的提高進一步受阻。而這些因素都會降低潛在增長率，增加中國經濟保持中高速增長的難度。

圖4 16～19歲農村人口和外出農民工增長情況

注：左軸表示16～19歲農村人口數量，右軸表示農民工數量。

資料來源：根據國家統計局2015年相關數據和人口數據計算。

一旦以這種口徑定義的城鎮化真的減速了，其對中國經濟增長的顯著貢獻也就難以持續。例如，Du（2014）估計，表現為城鎮化和跨部門轉移的勞動力重新配置，對中國經濟增長的貢獻率，已經從2001～2003年的平均27.2%下降到2010～2012年的平均9.1%，其間共降低了66.5%。那么，中國城鎮化是否對經濟保持適度增長目標的實現無能為力了呢？

為了回答這個問題，先來看看中國經濟要實現中高速增長需要哪些條件，然后探討如何滿足這些條件。第一，既然中國經濟減速的原因在于供給側，人口紅利消失后潛在增長率下降，保持適度增長的出路便在于通過供給側結構性改革消除阻礙勞動力供給和全要素生產率的體制性因素。第二，由于勞動年齡人口已經處于負增長，并且經濟活動人口即將（預計于2017年）進入負增長時代，因此，勞動力存量在區域之間和部門之間的重新配置，譬如提高農村勞動力的非農產業參與率，是增加勞動力供給的唯一可行方式。第三，既然現行非典型的城鎮化難以持續下去，制約農民工在城鎮穩定居住和就業的體制性障礙是現行的戶籍制度，那么，通過戶籍制度改革促進農民工市民化，可以獲得實實在在的改革紅利。

對中國經濟的模擬表明（Cai and Lu，2013），如果在2011～2020年，每年把非農產業的勞動參與率提高1個百分點，這一期間的年平均GDP潛在增長率可以提高0.88個百分點。如果在同一期間，把全要素生產率的年平均增長率提高1個百分點，這一時期的年平均GDP潛在增長率可以提高0.99個百分點。可見，通過把農民工轉化為城市市民而不再僅僅將其看作過客般的勞動者，可以保持農民工作為勞動力供給和資源重新配置主要貢獻者的地位，可以取得一箭雙雕的效果，同時提高勞動參與率（延長人口紅利）和資源重新配置效率（獲得新的可持續增長動力）。

五 結論和政策建議

中國城鎮化對經濟增長做出了重要貢獻，但仍沒有解決鄉—城遷移者（農民工）的戶籍問題，戶籍制度的約束導致無法向農民工提供均等的基本公共服務，使農民工群體處于脆弱的經濟和社會地位。另外，農民工就業的不穩定性降低了勞動力供給。所以，戶籍制度尚未徹底改革之前的常住人口城鎮化，是個半截子的城鎮化，不能發揮城鎮化的全部應有功能。更值得擔憂的是，隨著人口轉變階段的變化，依靠常住人口推動的城鎮化必然顯著減速，甚至難以為繼，影響中國經濟增長的可持續性。因此，本章的結論是通過戶籍制度改革推進農民工市民化，讓新型城鎮化成為經濟增長新引擎。

戶籍制度改革很久以前就是學術界的討論話題，也一直被置于改革日程的重要位置，可以說是共識度最高的改革領域。但是，這項改革迄今為止未取得突破性的進展，因而改革紅利也沒有顯示出來。為什么這項改革會推而不動？與幾乎所有供給側結構性改革十分相似，本章歸納以下幾個方面的原因。

首先，沒有真切地看到該項改革可能產生的改革紅利。對一個高度關注經濟增長速度的政府來說，需求側的刺激性政策通常在實施手段上是有形的，實施效果可以是迅速、及時的，并且具有與政策手段的對應性。相反，對于供給側結構性改革來說，政策手段似乎看不見摸不著，而且政策手段與效果之間沒有清晰和確定的一一對應關系。由此，政府看待城鎮化對經濟增長的積極影響的次序分別為：①拉動投資的效果容易被看到，這幾乎成為當前推動城鎮化的最主要動力，這種努力容易走向過度強調需求側的政策刺激；②培養新的中等收入群體，拉動消費需求的效果也可以看到。但是，這方面的努力容易受到既得利益的阻撓；③提高勞動參與率和全要素生產率的效果尚未得到評價。

其次，沒有按照恰當的標準界定好不同級別政府間的改革責任，因而尚未形成合理的改革成本分擔機制和改革紅利分享機制。中央政府很早就提出成本分擔的問題，但是，迄今為止，尚未根據農民工市民化的支出要求以及之后發生的支出責任變化，把改革成本和收益在中央政府、省級政府和市級政府之間做出分擔和分享的安排。例如，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中專設一章講成本分擔問題，但是，也僅僅規定“各級政府根據基本公共服務的事權劃分，承擔相應的財政支出責任，增強農業轉移人口落戶較多地區政府的公共服務保障能力”（CPC and the State Council，2014），沒有給出確切的預期，使作為城鎮化主體的地方政府缺乏實際推進的積極性。

最后，上述兩種情況產生了錯誤的激勵，使新型城鎮化的內涵和外延或多或少被改變。在中國，城市規模越大，基本公共服務水平越高，戶籍制度改革的成本也就越高。在沒有解決好成本分擔和紅利分享問題的情況下，大城市政府沒有接納新市民的動力。因此，地方政府往往利用中央政府的“嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模”、防止“大城市病”、“加快發展中小城市”等要求，在實施中避重就輕，悄無聲息地改變了新型城鎮化的方向，反而在農民工完全沒有遷移和落戶意向的小城鎮大做文章。按照這個傾向，中央“戶籍人口城鎮化率加快提高”的要求，也很可能通過改變統計口徑，或者主要依靠郊區人口改變戶籍身份來滿足。這與本章預期的新型城鎮化及其作為中國經濟增長引擎的期望大相徑庭。

經濟發展的一般規律表明，高城鎮化水平是發展的必然結果，也是現代化的標志；在從中等收入向高收入過渡的發展階段，城鎮化還是保持經濟持續增長的重要手段；而對中國來說，新型城鎮化還具有通過結構性改革、矯正體制性扭曲、延長傳統增長動能和挖掘新增長源泉的特殊重要性，關系到中國經濟能否保持中央政府要求的中高速增長。因此，只有明確認識上述三個方面的原因，才能真正推進新型城鎮化。

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[1] 比較所用數據來自UN-Dept。

[2] 該調查系2009年年底到2010年年初，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所在上海、武漢、沈陽、福州、西安和廣州6個城市進行的勞動力調查數據。該調查根據分階段隨機抽樣原則，在每個城市分別抽取了700戶城市居民家庭和600戶外來人口（農民工）家庭。