第三節 研究思路與研究方法

一 研究思路與框架

卡爾·波普爾建構了一種關于科學發展的邏輯模式: P1（提出具有理論和實踐意義的研究問題）→TT1（對擬研究問題的本質展開猜想即提出假設）→EE1（嘗試驗證假設是否接受）→P2（提出解決問題的方案）。本書也將按照“發現問題（區域公共服務差距問題的提出與判斷）→理論解釋（基于轉型中的財政分權與地方政府財政競爭行為視角解釋區域之間公共服務差距的理論框架構建）→實證檢驗（轉型中的財政分權、地方政府財政競爭行為與區域公共服務差距關系的實證研究）→解決問題（財政分權體制下縮小區域公共服務差距，實現民生類公共服務均等化的政策框架構建）”的邏輯思路展開研究。詳細邏輯思路如圖1-1所示。

總之，本書始終立足于區域之間經濟社會協調可持續發展理念，在轉型中的財政分權體制框架下對我國區域民生類公共服務差距的生成機制做出理論解釋和實證檢驗，并試圖通過制度創新與機制創新構建出中央政府主導和控制的多元協同的政策框架。遵循此研究思路，本書將研究內容分為八章。

第一章介紹本書研究背景、理論價值和現實意義，在此基礎上明確本書的研究主題，進一步提出本書的研究思路、研究途徑和研究方法，以及本書研究的可能創新與不足。

第二章基于民生類公共服務產出的角度，運用綜合評價方法的原理和步驟對區域民生類公共服務差距進行了動態評價。本章基于民生類公共服務產出的維度，充分考慮地區間單位公共服務供給成本差異、轄區居民的消費需求以及地方政府的財政支出偏好，嘗試構建了一個包含4個級別共20個指標的區域民生類公共服務綜合評價指標體系。并選擇分稅制改革以來2000—2006年31個省（市、自治區）的面板數據，運用多指標綜合評價方法對地區間民生類公共服務總體和具體項目差距作出實證評價。研究結果表明，與不同地區居民應該享有大致均等的民生類公共服務資源這一世界普遍接受的價值標準相比，我國地區間民生類公共服務的供給水平仍不均衡，東部地區整體比中西部地區享有更多的公共服務資源；而各類民生類公共服務項目間區域非均衡程度存在顯著差異，特別是備受社會成員高度關注的公共衛生、社會保障以及基礎教育存在較大的地區差距。區域民生類公共服務差距動態且綜合的評價，對財政分權框架下區域民生類公共服務差距問題的理論和實證研究提供了經驗支持，也為新時期政府制定實現區域民生類公共服務均等化的相關政策提供了新參照。

第三章基于新政治經濟學的視角構建了一個考察區域民生類公共服務差距生成機制的理論框架。本書認為，在經濟社會轉型的過程中，導致區域之間民生類公共服務差距的因素很多，但財政能力差異和政府偏好差異可能是最為直接的因素，并且這些因素都可以放置于財政分權的框架下加以動態和系統闡釋。有鑒于此，本章運用新政治經濟學理論的分析范式，按照“轉型經濟體制背景—財政分權—異質性的地方政府財政競爭行為—財政能力差距與支出偏好的地區差異—區域民生類公共服務差距”的內在邏輯構造理論框架和理論假說，解釋轉型中的財政分權對區域民生類公共服務供給差距的傳導機制。這是本書的核心部分和主要創新部分。

改革開放以來，與經濟體制逐步由計劃經濟向市場經濟轉軌相適應，我國的財政體制也逐漸由集權型向分權型演化。可以說，財政分權體制改革一直是我國經濟轉型的重要內容。這種新的制度安排使地方政府從此享有一定的受制度保障的財政收入剩余索取權和控制權，從而激勵地方政府推動經濟增長以便分享到較大比例的財政收益。不僅如此，我國在經濟領域分權的同時保持了政治領域的集權，中央政府對地方政府官員的考核、晉升具有絕對的權威，在現行以經濟績效為核心的考核機制下，地方政府為實現晉升最大化而加快經濟增長。因此，中國體制轉軌時期政府多級財政分權與單一政治集權相融合的特殊分權模式，賦予了地方政府雙重激勵結構即財政激勵和政治激勵，共同驅使地方政府為推進本地區經濟增長而展開財政競爭。

地方政府推動經濟增長需要相應要素特別是資本要素的持續投入，在要素稀缺的約束下，理性的地方政府競相采取稅收優惠策略留住本轄區的要素以及吸引轄區外要素的流入。落后地區由于經濟規模、產業集聚水平以及市場化程度不及發達地區，在面臨剛性財政支出的約束下，地方政府不得不更多地依賴稅收優惠途徑吸引要素，結果在短期內毀滅了當地未來的稅源；而發達地區一方面憑借其在資本市場上的相對壟斷勢力，可以保持相對較高的稅率；另一方面又積極改善公共服務的質量以增強投資的吸引力。因此，地方政府的這種異質性的稅收競爭行為可能導致初始財政就相對脆弱的落后地區陷入財政的困境，進而拉大地區之間財政收入的差距。更進一步地，地方政府為獲取更大的財政規模以增進集團自身的利益，紛紛向中央政府競爭具有再分配性質的轉移支付資源。由于東部發達地區向中央政府施加的政治壓力更大，使轉移支付資源的分配更多地向其傾斜，這將進一步擴大地區之間的財力差距。此外，在中國特有的財政分權體制的激勵與約束下，承擔多重任務的地方政府為加快經濟增長可能調整其財政支出的結構，從而形成偏重于短期增長效應顯著的公共投資，相對忽視民生類公共服務供給的扭曲型支出偏好，尤其是對于至今尚未建立起有效反映居民合理訴求的呼吁機制且地方政府擁有更強烈的經濟增長動機的落后地區來說，可能更加重視財政支出結構中見效快的公共投資支出，忽略與民生息息相關的民生類公共服務供給。因此，財政分權體制下地方政府的支出偏好具有空間異質性。總的來說，地方政府間的財政能力差距與支出偏好差異直接影響和決定了區域民生類公共服務的供給差距。

第四章實證檢驗了財政分權、地方政府財政競爭行為與地區之間財力差距的關系。地區財力是地方政府供給民生類公共服務的物質保障，在現行的分級財政體制下，該財力主要取決于地方政府的財政收入水平與中央政府對地方政府的財政轉移支付規模。本章選擇分稅制改革以來1997—2006年31個省（自治區、直轄市）的財政數據，綜合運用收入分配文獻發展出的基尼系數和廣義熵值數等不平等度量指標，對地區間的財力差距及變動趨勢進行更為合理且系統的刻畫。在此基礎上，利用基尼系數分解方法，系統探究我國地區間財力差距的生成機制。研究發現，分稅制改革后我國省際人均總體財力差距依然較大。通過省際財力差異各收入來源的分解表明，地方政府差異化的稅收競爭策略導致了省際本級財政收入差距的不斷拉大，并且本級財政收入是造成省際人均總體財力差異的主要因素；而省級財力來源的另一部分總體轉移支付未能有效發揮平衡地區之間財力差距的作用；從具體轉移支付項目看，反映既得利益的稅收返還、各種補助以及專項轉移支付是引起財力不均等的主要因素，其中以稅收返還的貢獻度最大，而財力性轉移支付是總體財力不均等貢獻最弱的項目。這意味著，由發達地區、落后地區與中央政府利益博弈所產生的現行轉移支付政策具有“逆向”調節功能。本章結論有效驗證了第三章提出的理論假說1和理論假說2。

第五章實證檢驗了財政分權、地方政府財政競爭行為與地方政府異質性支出偏好的關系。本書認為，區域民生類公共服務差距不僅取決于地方政府的財政能力水平，還取決于地方政府的支出偏好。本章將運用1987—2006年的省級面板數據，實證考察了轉型中的財政分權與地方政府財政競爭對不同地區地方政府支出偏好影響的方向和程度。研究發現，無論是經濟較發達地區還是欠發達地區，無論是東部、中部還是西部地區，財政分權對地方政府財政支出中公共投資支出比重存在顯著的正面影響，而對公共服務支出比重則存在顯著的負面影響。更為重要的是，這種影響在區域之間并不同質，而是表現出明顯的空間差異性，特別是在公共服務支出比重方面，經濟欠發達地區、中西部地區財政分權對公共服務支出比重的負面影響顯著大于經濟較發達地區和東部地區。此外，實證還發現，盡管財政分權扭曲了地方政府尤其是中西部地區政府的財政支出偏好，但分稅制改革本身使地方政府增加了公共服務支出比重，減少了公共投資比重，即在一定程度上修正了地方政府扭曲的支出偏好。本章結論證實了地方政府支出偏好的空間異質性特征，有效檢驗了第三章提出的理論假說3。

第六章試圖通過制度創新和機制創新促進公共服務供給主體，即地方政府從增長型政府向公共服務型政府的轉型。當前，我國正處于經濟轉軌和社會轉型的新時期，分權體制下形成的增長型政府模式所導致的經濟社會發展失衡問題迫切要求加快地方政府的轉型進程，而轉型的邏輯歸宿必然是構建公共服務型政府。盡管中央政府近年來一再呼吁并要求地方政府轉變經濟增長方式，強化公共服務職能，但在現有的體制框架下，擁有自身利益的地方政府缺乏內生的動力去響應中央政府的號召而實現自動轉型。這意味著，推動地方政府的順利轉型必然需要結合中國政治經濟制度特征重新設計地方政府的激勵與約束機制。本章認為，改革政府績效評價體制，建立更加合理而有效的以公共服務需求為導向的績效考核機制；推進基層民主建設，建立有效傳遞居民偏好的公共選擇機制；以及變革戶籍制度，建立完善的“用腳投票”機制等，將有助于地方政府的行為向社會福利最大化方向趨近。

第七章基于財政均等化視角提出了財政分權體制框架下轉移支付制度優化的路徑。本書認為，在中央政府仍然占有或能夠配置很大一部分社會資源的背景下，財政轉移支付制度的實質就是中央政府將社會資源在地方政府之間的再分配，分權體制下地區利益集團之間為增進集團自身的利益而進行的博弈必將改變這種資源的分配格局。由于東部發達地區向中央政府施加的政治壓力更大而獲得了更多的財政資源，從而進一步擴大了地區之間的財力差距，使得居住在不同轄區的居民享受不同水平的公共服務。有鑒于此，本章試圖在分級財政體制的框架下，以財政均等化為價值取向，從轉移支付結構與轉移支付分配方式兩個方面的系統優化來提出推進財政體制改革的可行路徑，以此真正建立以居民享有公共服務大致均等的均衡性轉移支付制度。

第八章對本書的研究做一個系統性總結，并對后續的研究做出展望。隨著新政治經濟學理論體系和分析方法的完善，如何在中國式財政分權的框架下，對“十二五”時期民眾更為關注的基礎教育資源、醫療衛生資源和社會保障資源的均衡配置問題做出系統的理論與實證研究，從而為政府實現民生類公共服務均等化的政策制定提供更多的理論支持和實踐參考。這將是需要引起我們高度關注并做出深化研究的富有挑戰性的課題。

二 研究方法

（一）制度經濟學分析方法

新制度經濟學是在反思新古典經濟學理論基礎上，“重新發現”了制度分析在解釋現實經濟現象中的地位和作用，該方法對于分析中國這樣的轉型國家甚為有效。本書將主要運用制度分析方法，把區域民生類公共服務差距問題置于我國轉型過程中的財政分權體制背景下加以系統考察，試圖從中國特有的財政分權體制中揭示出對地方政府行為的激勵結構以及這種激勵對地方政府行為取向的影響與后果，并通過政府績效評價制度、基層民主制度、戶籍制度、轉移支付制度等制度創新和機制創新改變地方政府的激勵與約束機制。總的來說，本書嘗試運用制度分析方法解釋我國現行區域民生類公共服務差距形成與擴大的制度根源，揭示縮小地區之間民生類公共服務差距的制度邏輯。

（二）實證分析方法

實證分析方法大都是與事實相關的分析，是對客觀事物及其相互關系的觀察、度量和描述。實證分析總是從一定的理論假說出發，要求有其可檢驗性、邏輯上是合理的、能夠找到解釋的充分理由。本書按照“轉型經濟體制背景—財政分權—異質性的地方政府競爭行為—財政能力差距與支出偏好的地區差異—區域民生類公共服務差距”的內在邏輯構造理論假說，解釋轉型中的財政分權對區域民生類公共服務供給差距的傳導機制。在此基礎上，運用收入分配文獻發展出的基尼系數和廣義熵值數等不平等度量指標與Lerman和Yitzhaki（1985）的基尼系數分解方法和Shor-rocks（1982）的分解方法，以及面板計量經濟學模型（具體為隨機效應分析方法），對中國轉型中的財政分權、地方政府財政競爭行為與區域民生類公共服務差距之間的關系做實證研究，以此驗證理論假說的合理性。

（三）規范分析方法

規范分析與價值判斷相聯系，解決的問題在于回答“應該怎么樣”。由于“認識圖式”或“科學范式”影響，嚴格價值中立的實證分析是不存在的。因此，研究中不可避免地要采用規范分析方法。本書在實證分析基礎上，再對相關問題進行規范分析。這里主要是針對我國現行地區之間存在的民生類公共服務差距“事實”，使我們得出“應該”重新構建一種符合轉軌體制特征的新型公共財政制度和公共服務型政府治理模式的“價值判斷”。

（四）比較分析法

比較分析方法是通過經濟事物或經濟現象的比較，試圖把握經濟事物或經濟現象內在的運行規律和發展變化趨勢。比較分析方法包括橫向比較和縱向比較兩種方法。本書橫向比較主要是對不同地區的民生類公共服務供給狀況進行比較，對地方政府之間競爭行為的比較，以及不同國家財政制度的比較等；縱向比較主要是對現行財政制度與轉軌時期公共財政制度的比較，以分析揭示出現行財政制度的缺陷，找到財政制度創新的歷史邏輯。