第一章 緒論

第一節 選題背景與問題的提出

20世紀50年代以來，世界各國普遍出現了財政分權趨勢。無論是市場經濟較為完善的歐美等發達國家，還是迫于擺脫經濟增長陷阱的亞非等發展中國家，特別是從計劃經濟向市場經濟過渡的轉型國家，都已經或正在推進財政體制的分權化改革，盡管改革的初始動因并不相同。可以說，財政分權已經成為世界各國無法回避的重要實踐問題，也是包括經濟學在內的諸多學科急需加以解釋的理論命題。對于一個地域遼闊且人口眾多的雙重大國來說，中國于20世紀70年代末開始了市場化取向的經濟體制改革，在這漸進式的轉軌過程中，財政分權體制變革一直是經濟轉軌的核心內容和關鍵領域。由于政治制度、經濟基礎、自然地理、歷史文化等方面的不同，中國的財政分權不管是從分權誘因、分權程度，還是從分權表現形態、經濟績效上看，都與其他國家的財政分權存在顯著的差異。這意味著，我們應該對中國的財政分權進行更為細致且全面的考察。

改革開放以來，中國從過去高度集中的計劃經濟向分散化的市場經濟轉軌。為了合理界定中央政府和地方政府的財政利益，調動地方政府發展經濟的積極性，中央政府在財政體制變革領域中理性選擇了分權化改革的路徑。從20世紀80年代初期開始推行的“分灶吃飯”的財政體制，到1994年前實施的各種形式的財政包干體制，都是財政體制走向分權化道路的兩個明顯的標志。1994年中央政府更是推行了影響深遠的分稅制改革，財政分權體制也逐漸趨于規范。作為市場經濟條件下政府間關系的承載體，分稅制首先在明確中央政府和地方政府事權的基礎上劃分了各自的財政支出范圍，再進一步根據事權和財權相對應的原則，在中央政府和地方政府之間明確財政收入范圍，并建立轉移支付制度協調各級地方政府間的關系。這次分稅制改革重新調整了中央政府與地方政府的財政收入分配格局，并在中央政府與地方政府之間建立了財政關系的基本框架。之后，中央政府又對財政稅收權限、財政支出范圍、轉移支付辦法進行了一些局部的調整，使政府間的縱向財政分權進一步規范化。總之，在這種漸進的經濟體制轉型過程中，中央政府與地方政府之間逐漸形成一種特殊的財政分權關系，這一關系在分稅制改革后得以強化與規范。

中國的改革開放現已走過30余年歷程，在經濟方面始終保持了持續且高速增長的勢頭，取得了令世人注目的成就，國內生產總值年均增速約為9%。但是，我國在經濟高速增長的背后卻是基礎教育、醫療衛生以及社會保障等與民生高度相關的公共服務供給的相對不足。以2010年為例，我國公共服務支出占總支出的比重以及占GDP的比重分別為24. 64%和5.52%。從國際比較看，無論是與高等收入國家相比，還是與我國處于相同經濟社會發展階段的中低收入國家相比，我國公共服務支出的占比都明顯偏低。這說明經濟的高速增長并沒有自然而然地帶來國民福利的普遍增進。更為重要的是中國區域之間公共服務的供給水平存在顯著的差距且呈擴大之勢。自分稅制改革以來東部地區公共服務支出的絕對規模顯著大于中西部地區，1994年東部地區公共服務支出總額為539.30億元，分別大于中部、西部地區244.17億元和274.50億元，到2010年這一差距已擴大至4589.39億元和4135.91億元。從公共服務支出的相對規模看，東部地區公共服務支出占本級財政支出的比重從2000年以后也整體上高于中西部地區。從2010年來看，東部地區公共服務支出占本級財政支出的相對比重為28.23%，分別高于中部、西部地區2.93%和3.53%。這就意味著與東部地區比較而言，經濟落后的中西部地區特別是西部地區民生類公共服務供給更為不足，經濟社會發展的失衡程度更大，不斷累積和日益凸顯的民生問題更令人擔憂。課題組調查發現，西部地區居民對民生類公共服務的總體滿意度僅為30.87%，而從民生類公共服務具體項目來看，滿意度最低的四個項目分別為就業服務（26.78%）、環境保護（27.32%）、公共安全服務（28.32%）以及醫療衛生服務（31.42%）。

眾所周知，公共服務是一種特殊的公共物品，其內在的“公共”屬性邏輯必然要求在不同區域、不同群體以及不同個體之間實現均等化，使居住在任何轄區的居民都能享受大致相當的公共服務。但現實卻是公共服務在區域之間并非均等，這勢必影響我國和諧社會的構建，以及經濟社會的協調可持續發展。值得欣慰的是，區域間公共服務差距較大的事實已經引起中央政府的高度關注。2005年中共十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》明確提出，要“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展”。時隔一年，在2006年的中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出：“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化。”隨后黨的十七大報告更是進一步強調要“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化”。以及要“擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會”。2012年國務院正式印發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》首次明確了基本公共服務覆蓋基本公共教育、勞動就業服務、社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生等八大領域，確定了44類80個基本公共服務項目，并提出未來建設的整體目標，到2015年，覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系逐步完善，到2020年，城鄉區域間基本公共服務的差距明顯縮小，爭取實現基本公共服務均等化。由此可見，研究區域民生類公共服務差距問題具有重要理論價值和現實意義。這將有助于縮小地區間公共服務差距，促使各地區居民享有比較均等的基礎教育、醫療衛生、社會保障等機會，促進和諧社會的建設和經濟社會的健康發展，以及刺激國內消費需求，促進我國經濟發展方式的轉型。誠然，這也是本書選題的現實考慮。

更值得我們深思的問題是，為什么中國在經濟高速增長的背后卻是區域間公共服務供給水平的非均衡？其生成的內在邏輯是什么？我們下一步又應該如何對區域公共服務差距加以有效治理？為此，本書遵循“提出問題、形成假說、構建框架、實證檢驗、解決問題”邏輯思路與技術路線，在對區域民生類公共服務差距進行綜合評價的基礎上，試圖以新政治經濟學為理論基礎和分析范式，以地方政府行為模式為邏輯載體，在一個統一的框架中揭示轉型中的財政分權與區域民生類公共服務差距的內在機制，并試圖找到契合中國經濟政治體制背景的治理區域民生類公共服務差距的有效路徑。