前言

中國是一個地域遼闊、人口眾多與地區差異顯著的轉型大國，從1978年開始了市場化導向漸進式的經濟體制改革，我國的財政體制也在計劃經濟向市場經濟的轉型過程中逐步由集權型向分權型演變。可以說，財政分權體制改革一直是我國經濟轉型的重要內容。這種具有中國特色的制度安排使地方政府逐漸擁有了財政收入的剩余索取權和剩余控制權，從而為地方政府發展經濟提供了重要激勵，促進了中國經濟的持續增長與繁榮。但與之伴隨的地方政府為增長而競爭的負面效應也開始顯現。其中最令人關注的現象是，地區之間的基礎教育、醫療衛生、社會保障等民生類公共服務供給差距并未隨著經濟增長而顯著縮小，由此使不同地區的居民在公共服務的享有機會上并不均等，這勢必危及中國和諧社會的構建、經濟的穩定協調與可持續發展。從黨的十七大報告中可以看出，黨和政府殷切期望通過區域民生類公共服務均等化戰略來實現區域協調發展的目標。在此背景下，我們必須對我國區域間民生類公共服務差距的特征事實加以動態認識，對此差距的生成機制加以合理闡釋，以及對治理差距的政策路徑加以系統構建。為此，本書遵循“提出問題、形成假說、構建框架、實證檢驗、解決問題”的邏輯思路與技術路線，在對區域民生類公共服務差距進行綜合評價的基礎上，試圖以新政治經濟學為理論基礎和分析范式，以地方政府行為模式為邏輯載體，在一個統一的框架中揭示出轉型中的財政分權與區域民生類公共服務差距的內在機制，并找到契合中國經濟政治體制背景的治理區域民生類公共服務差距的有效路徑。

本書是在教育部人文社會科學項目研究成果基礎上形成的。本書的主要內容包括：一是在民生類公共服務范圍界定基礎上，充分考慮地區間單位公共服務供給成本差異、轄區居民的消費需求以及地方政府的財政支出偏好，從公共服務產出的維度嘗試構建了區域民生類公共服務差距的綜合評價指標體系，并選擇分稅制改革以來的省級面板數據，運用多指標綜合評價方法對地區間民生類公共服務總體和具體項目差距作出實證評價。二是運用新政治經濟學理論范式，按照“轉型經濟體制背景—財政分權—異質性的地方政府競爭行為—財政能力差距與支出偏好的地區差異”的內在邏輯構建了一個考察區域民生類公共服務差距生成機制理論框架。三是實證檢驗財政分權、地方政府異質性的財政競爭行為與區域民生類公共服務差距關系。具體來說，首先，選擇分稅制改革以來省級轄區的財政數據，綜合運用收入分配文獻發展出的基尼系數分解方法，系統探究我國地區間財力差距形成機制。其次，運用省級面板數據，實證考察轉型中的財政分權與地方政府財政競爭對不同地區地方政府支出偏好影響的方向和程度，研究發現，地方政府的支出偏好具有空間異質性特征。實證結論為本書治理區域民生類公共服務差距問題的政策建議，提供了理論指導和經驗支持。四是提出了契合中國經濟政治體制背景的推進政府績效評價制度、基層民主制度、戶籍制度以及轉移支付制度創新的可行路徑，從而構建出以中央政府為主導的多元政策框架，以此加快地方政府從增長型政府向公共服務型政府的轉型進程，增強轉移支付制度的財政均等化效應，逐步縮小區域民生類公共服務差距，從真正意義上實現無論居住在任何地區的居民都能夠享有大致相當的公共服務。

本書在梳理已有文獻的基礎上，試圖對中國轉型過程中財政分權體制背景下的區域民生類公共服務差距問題做出系統且深入的研究。改革開放以來，財政體制領域的分權化改革促進了中國經濟的持續增長與繁榮。但隨著財政分權化改革正面效應的不斷釋放，其負面效應也開始日益凸顯，并引起諸多學者高度關注。不過，此類研究主要集中在地方保護、市場分割、重復建設、城鄉和地區間收入差距以及公共產品供給效率等方面，鮮有從理論和實證上探討財政分權對區域民生類公共服務差距負面影響的文獻。本書認為，中國特殊的財政分權體制是理解目前我國區域民生類公共服務差距形成與擴大的關鍵和突破口。有鑒于此，本書試圖在一個統一框架下，揭示轉型中財政分權與區域民生類公共服務差距的內在機制和最佳契合點。具體來說，本書的創新在于：一是運用新政治經濟學理論范式，以地方政府行為作為邏輯載體，構建了一個全新的闡釋區域民生類公共服務差距生成機制的理論框架。本書從中國式財政分權體制中揭示了地方政府為增長而在稅收、支出以及轉移支付等方面展開財政競爭的激勵機制，發現了地方政府財政競爭行為的異質性，正是這種差異化競爭影響和決定了地方政府間不同的財政能力水平和公共支出偏好，并最終引發出日益嚴重的區域民生類公共服務差距問題。二是運用中國省級層面面板數據對財政分權、地方政府財政競爭行為與區域民生類公共服務差距的關系進行了系統的實證研究。三是契合中國的制度背景，提出中央政府主導和控制的多元協同的政策框架。大量關于平抑區域民生類公共服務差距的政策性研究往往局限于財政體制本身的改革，而忽視地方政府行為的激勵。本書的理論和實證研究結果表明，區域民生類公共服務差距是地方政府財政能力和支出偏好共同作用的結果，而轉型經濟背景下的財政分權體制與地方政府財政競爭行為將深刻影響地方政府的財政能力和支出偏好。因此，如何從根本上平衡地方政府之間的財政能力，以及重塑地方政府特別是落后地區地方政府的支出偏好，增強對居民民生訴求的回應性，將是未來政策的主要著力點。

保障和改善民生是當前政府和學界高度關注的重要課題。本書試圖在中國式財政分權框架下對區域民生類公共服務差距的特征事實、形成機理和治理路徑進行嘗試性研究。愿本書的研究能夠起到拋磚引玉效果，引起更多學者對基礎教育、醫療衛生和社會保障等民生類公共服務的公平供給問題作出系統的理論與實證研究，從而為政府實現公共服務均等化的政策制定提供更多的理論支持和實踐參考。

需要指出的是，本書在選題設計、框架構建、理論支撐、方法選擇以及完善修改等過程中，西南財經大學易敏利教授和劉燦教授、西南大學段豫川教授和張應良教授、重慶師范大學羅茲柏教授和陳紹友教授、重慶社會科學院李敬研究員和吳安研究員、重慶市人民政府研究室石品處長以及重慶市巴南區花溪街道辦事處陳培芳女士等提出了十分寶貴的建議，在此謹致謝忱。當然，書中的不足之處概由作者負責。最后，本書的順利出版得到了重慶師范大學學術專著出版資金的鼎力資助和中國社會科學出版社的大力支持，對此一并表示深深謝意。

作者

2015年7月