第四節 城市社區自治的必要性、基本原則和特性

一 城市社區自治的必要性

社會自治是馬克思主義民主學說的重要組成部分。恩格斯指出：“地方自治是把國家所吞食的一切權力歸還給社會肌體。”城市社區自治是我國社會主義民主政治建設的需要，也是實現我國政府治理能力現代化的必然要求。

1．城市社區自治是建設社會主義。

政治民主化是中國現代化建設的重要內容。作為一個后發現代化國家，中國的政治民主化是一項綜合性、系統性的國家政治建設工程，需要全方位地建設與發展。

改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制的確立以及工業化、城市化的加速推進，單位制開始崩解，社會結構發生了深刻的變化。以單位為主體的社會結構轉變為個體化的社會結構，人們的生活和居住空間也從單位轉向社區。社區成為城市社會結構的基本單位。面對社會結構的深刻轉型，國家必須建立以社區為基本單位的社會控制體系，并把社區轉變為中國民主政治建設的戰略性空間。

城市社區自治是中國民主政治建設的重要組成部分。推進城市社區自治可以為中國民主政治建設提供良好的基礎和成長空間。一方面，社區是城市的最基本單位，能夠進行有效的民主實踐，讓民主在社區運轉起來。城市社區自治可以培養居民的民主意識、權利意識，促使居民積極參與社區公共生活，提高居民的政治素養和參與能力，從而為中國民主政治的發展奠定堅實的基礎。另一方面，城市社區自治能夠為中國民主政治的發展開拓新的生長空間。對中國民主政治的發展而言，城市社區自治具有示范效應和溢出效應。完善社會主義民主政治是中國政治發展的目標和方向。隨著中國政治體制改革的深入開展和城市化的快速推進，中國的民主政治建設必然以社區自治為基礎向新的方向發展和開掘。

2．城市社區自治是發展公民社會的需要。

公民社會是實現社區良好治理和促進社區民主政治發展的土壤和條件。首先，公民社會可以促進政府與社區良性互動。公民社會組織作為政府與社區的橋梁和中介，在政府與居民之間發揮政治溝通的作用，既可以把居民的意見和要求反映給政府，又可以把政府信息和政府政策傳達給居民，從而增進政府與居民之間的信任和合作。其次，公民社會可以推動社區公益事業發展。社區公益事業需要大量資金和人力，單靠政府或社區的力量是不夠的。通過發揮公民社會組織的作用，可以有效彌補政府和市場的失靈，彌補政府在社區服務中財力與能力的不足，降低管理成本，提高行政效率。引導社會組織參與社區公益事業，既可以節約政府資源，又可以促進社區公益事業的發展。再次，公民社會可以促進政府轉變職能。隨著公民社會的成熟，大量的公民社會組織日益發展壯大。公民社會組織的成長為政府把大量社會管理職能轉移給社會提供了承接載體和組織支撐。最后，公民社會可以促進社區民主政治的發展。隨著公民社會組織的增多及自我管理能力的提高，公民社會組織可以有效監督政府權力，表達公民利益和訴求，培養公民參與的知識與技能，推動公民參與社區公共事務。正如托里·戴蒙德所言：“一個充滿活力的公民社會，不但提高了民主政治的責任能力，而且提高了民主政治的代表性和生命力。”

城市社區自治是促進公民社會發展的動力和途徑。首先，城市社區自治可以培養合格的公民。要成為合格的公民必須具有參與社會事務管理的知識和能力，這就需要一個學習和實踐的過程。在社區自治中，公民通過參與社區公共事務，學習了社區公共事務的一般知識，培養了協調、溝通、合作與領導能力，鍛煉了實際參與技能。因此，社區自治是培養合格公民的重要途徑。其次，城市社區自治提高了公民的參與意識。社區是公民生活、學習和工作的場所，社區公共事務與公民切身利益密切相關。居民都希望生活在一個良好的社區環境中，因而把社區看作自己的家園。出于對居住環境關心的直接目的，居民會更進一步關心更廣泛的社區公共事務，從而主動地、無償地參與社區公共事務的管理活動。最后社區形成了討論公共事務的公共領域。居民關注的社區公共問題非常廣泛：既包括社區公共服務和社區公共設施的維護、保養，也包括社區衛生環境、安全狀況、物業管理、公共費用以及居委會、業委會等自治組織的意見和建議。居民對社區問題的討論主要有兩種渠道：一種是居委會、業委會、居民代表會議等公開途徑；一種是互聯網上的各種論壇。總的來看，所有的討論基本上是冷靜的和理性的。由此可見，居民在參與社區公共事務管理的過程中，彼此之間協商與溝通的組織和平臺具有了公共領域的特征。

3．城市社區自治是實現城市基層治理現代化的需要。

隨著社會主義市場經濟體制改革的深入推進以及工業化、城市化的快速發展，中國社會正在發生急劇、深刻的現代化轉型，如何推進城市基層治理現代化成為實現城市治理現代化的一項緊迫課題。

首先，城市社區自治是應對單位制解體，重構社區治理體制的必然要求。隨著社會主義市場經濟體制的確立，單位制逐步崩解。單位把原來所承擔的大量社會職能剝離出來，轉移給政府和社區。單位制調控模式解體后，政府自身需要重構社會治理方式，以填補單位制解體后形成的權力真空，實現社會控制，維護社會穩定。同時，單位制的解體使社區逐步從社會治理的邊緣角色轉變成社會職能的主要承擔者。社區必須創新治理體制，完善社區自治機制，充分調動各種社會力量參與社區公共事務的管理，才能實現城市社區的良好治理。

其次，城市社區自治是化解城市社會矛盾，維護城市穩定的必然要求。市場化使城市的社會結構發生了根本性的變化，由單位人構成的社會轉變為由社會人構成的社會。工業化和城市化使大量農村人口進入城市，由農民轉變為城市市民。城市社區人口數量的膨脹和人口結構的復雜化使城市社區成為各種社會矛盾的聚居之地。城市社區自治可以充分動員社區力量，促進溝通與協商，凝聚共識，化解矛盾，從而維護社區安全與城市穩定。

最后，城市社區自治是應對政府“失靈”，提高政府行政效率的必然要求。1949年以后，新中國逐漸形成了與計劃體制相適應的中央高度集權的政治體制，國家全面壟斷社會資源，國家權力全面控制社會生活的一切領域，從而構建了全能型政府體制。隨著政治體制改革和經濟體制改革的推進，國家與社會逐步分離，政府開始從全能政府向有限政府轉變。政府把部分權力下放給地方和社會，推動地方自治和基層社會自治。但由于分稅制的推行，中國城市基層政府所擁有的資源較少，而管理的事務范圍廣。基層政府“很累”，不堪重負。實行社區自治既可以幫助城市基層政府減少行政管理成本，提高行政效率，又可以獲得城市社區居民的認同。密爾指出：“所要辦的事，若由個人來辦會比由政府來辦要更好一些”，而且“有許多事情，雖然由一些個人來辦未必像政府官吏辦得那樣好，但是仍讓個人來辦而不要由政府來辦；因為作為對于他們個人的精神教育的手段和方式來說，這樣可以加強他們主動的才能，可以鍛煉他們的判斷能力，還可以使他們在留給他們去對付的課題上獲得熟悉的知識”。

二 城市社區自治的基本原則

理想的城市社區自治應該遵循以下基本原則：

1．堅持黨的領導的原則。堅持中國共產黨的領導是中國特色社會主義建設事業必須堅持的四項基本原則之一。作為執政黨，中國共產黨是中國社會主義民主政治建設的領導者，發揮著“總攬全局，協調各方”的作用。社區是中國共產黨在城市的執政基礎，社區黨組織建設是鞏固黨在城市執政地位的基礎性工作。執政黨在城市社區建立黨組織，通過法定程序參與城市社區自治，既把執政黨的意志貫徹到社區自治之中，引導城市社區自治的發展方向，也積極維護城市社區的自治權利，使黨組織獲得社區居民的認同，鞏固黨的執政基礎。因此，城市社區自治是中國共產黨領導下的自治，社區自治不能脫離黨的領導。

2．民主的原則。自治是民主的重要體現形式，是與政府的“他治”相對而言的。推進城市社區自治就必須劃分政府權力的邊界，確立社區自治的范圍。政府的管理與社區自治有明確清晰的界限，政府不干預社區自治范圍內的事務，社區自主管理大部分社區公共事務。城市社區自治的目的就是要讓社區居民真正當家做主。社區居委會在日常管理中必須充分發揚民主，認真聽取居民意見和建議，同居民進行平等、坦誠的交流、溝通和協商，接受居民全方位的批評與監督。

3．責任原則。社區領導人的角色是提供指導、幫助與支持，而不是代替居民決策，成為居民的上級。推進城市社區自治必須大力提升居民的責任意識，促使社區領導人與居民共同參與社區公共決策的全過程，從確立政策議題開始，到制定公共政策，再到公共政策的執行與監督，最后到公共政策的績效評估。

4．理性原則。城市社區自治是一項理性的事業，需要居民審慎的思考，需要居民有表達訴求的機會，需要具有把居民意見傳遞給政府的渠道，需要居民具有容忍、尊重他人不同觀點的態度。

三 城市社區自治的特性

作為城市基層自治，與其他形式的自治相比，城市社區自治具有獨特性：

1．直接性。直接性是指城市社區公共事務必須由社區居民直接參與、自主管理、自主決策、自我約束。城市社區自治的直接性實質上是直接民主的體現。一方面，政府不能干預社區。政府必須尊重社區的自治權，讓社區自主管理自治范圍內的事務；另一方面，社區必須建立完善的參與機制、協商機制、決策機制與議事機制，保障所有社區居民都有機會平等參與社區事務的管理。

2．有限性。有限性是指城市社區自治在自治地域和自治事務上是有限的。地域上的有限性是指城市社區自治僅限于《居民委員會組織法》所規定的社區居委會轄區內，社區自治不能跨越城市社區的地理疆界。自治事務上的有限性是指城市社區有權自主管理的社區事務在范圍上是有限的，并不意味著城市社區有權自主管理社區范圍內的所有事務，比如社區公共安全、社區主要公共基礎設施等都屬于政府應當提供的公共產品。城市社區部分事務必須由政府管理，因而政府管理與社區自治是相互補充的。

3．有序性。有序性是指城市社區自治作為一種政治生活樣式，必須在憲法、法律法規的范圍內有秩序、有步驟地推進和展開。一方面，城市社區自治的實現必須依據憲法與法律。城市社區自治應當在憲法和法律的范圍內進行，有嚴格的實體性規范和程序性規則，不能逾越憲法和法律的界限。另一方面，城市社區自治必須根據我國的國情逐步推進。我國是一個后發現代化國家，正處于工業化、城市化的關鍵時期。城市社區自治作為我國社會主義民主政治的一個重要組成部分，它的產生、發展與完善需要有相應的社會條件。不能不顧條件，盲目推進。只有在具備了相應社會條件的前提下，城市社區自治的推進才能順利進行。