第三節(jié) 城市社區(qū)自治的產(chǎn)生與演進(jìn)

一 城市社區(qū)自治的發(fā)展歷程

社區(qū)自治作為社會(huì)自治的組成部分，首先在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)自治中孕育并發(fā)展起來，隨后為發(fā)展中國(guó)家所效仿。工業(yè)化和城市化改變了傳統(tǒng)社會(huì)中那種親密和諧及相互認(rèn)同的人際關(guān)系，取而代之的是冷漠、孤獨(dú)和無助的人際關(guān)系以及貧困、失業(yè)、犯罪等社會(huì)問題，社區(qū)功能被嚴(yán)重弱化。為此，西方發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治，希望通過復(fù)興社區(qū)，強(qiáng)化社區(qū)功能以解決工業(yè)化和城市化帶來的一系列城市社會(huì)問題。

從總體上看，社區(qū)自治的演進(jìn)可以分為三個(gè)階段，早期的社區(qū)自治以“扶貧濟(jì)困”為重點(diǎn)，及至20世紀(jì)80年代，隨著居民生活水平的提高，社區(qū)建設(shè)的重心才轉(zhuǎn)向合作治理。

第一階段從18世紀(jì)到第二次世界大戰(zhàn)。工業(yè)革命初期，西方國(guó)家注重社會(huì)自治，普遍忽視社會(huì)建設(shè)。工業(yè)化、城市化一方面極大地提高了生產(chǎn)力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)生活的進(jìn)步，另一方面也導(dǎo)致了諸如失業(yè)、貧困、犯罪等一系列嚴(yán)重的社會(huì)問題。為了彌補(bǔ)政府社會(huì)管理不力和資源不足的缺陷，西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐步把由政府負(fù)擔(dān)的社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)向社區(qū)，依靠社區(qū)的力量來解決社會(huì)問題，社區(qū)由此成為社會(huì)發(fā)展和社會(huì)自治的新領(lǐng)域。正如桑德斯所言：“對(duì)大多數(shù)國(guó)家政府而言，社區(qū)發(fā)展計(jì)劃最初是解決政府因資源不足以改善人民生活的問題，但隨之帶來的另一種效果是創(chuàng)造了一條走向政府過程平民化的道路，地方居民通過社區(qū)參與的方式，使地方居民有權(quán)參與國(guó)家建設(shè)。”而且，“社區(qū)發(fā)展也就成為一個(gè)國(guó)家發(fā)達(dá)與文明的體現(xiàn)。因此，社區(qū)發(fā)展繁榮的直接起因，不能不說是當(dāng)時(shí)各國(guó)政府解決社會(huì)基層各類問題資源匱乏，但一經(jīng)由此觸動(dòng)，隨之而來的社會(huì)發(fā)展無論在概念、組織及工作方法上，都形成了自己的體系，社區(qū)發(fā)展進(jìn)而成為民主制度的產(chǎn)物，是一種組織的、教育的、自助自治的成長(zhǎng)。”

為解決城市社會(huì)問題，西方發(fā)達(dá)國(guó)家大力推動(dòng)社區(qū)福利救助活動(dòng)，采取社區(qū)救助的方式來增進(jìn)社區(qū)福利，改善社區(qū)居民生活條件，動(dòng)員社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)管理，促進(jìn)社區(qū)自治。1601年，英國(guó)頒布世界上第一部《濟(jì)貧法》，初步建立了社會(huì)救濟(jì)制度。1869年，英國(guó)成立世界上第一個(gè)慈善組織，以協(xié)調(diào)社區(qū)、救助窮人。從1765年到1832年，德國(guó)先后實(shí)施了漢堡福利制度和愛爾伯福利制度，鼓勵(lì)社區(qū)成員參加社區(qū)福利工作，倡導(dǎo)社區(qū)內(nèi)部成員的自我服務(wù)和志愿服務(wù)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在19世紀(jì)中后期先后成立了各種慈善組織和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，以社區(qū)為平臺(tái)開展社會(huì)救助。20世紀(jì)初葉，英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等國(guó)家發(fā)起了“社區(qū)睦鄰運(yùn)動(dòng)”和“社區(qū)福利中心運(yùn)動(dòng)”。社區(qū)睦鄰運(yùn)動(dòng)源于維多利亞時(shí)期的英格蘭，是由教會(huì)及慈善組織、基金會(huì)發(fā)起的，最初的目的是召集生活在城市貧民區(qū)有理想的中產(chǎn)階級(jí)青年男女，給貧窮的移民給予教育和“道德提升”。社區(qū)睦鄰運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容是讓社會(huì)工作者廣泛、深入地參與社區(qū)生活，充分利用社區(qū)資源，培養(yǎng)社區(qū)成員的自治意識(shí)和互助精神，動(dòng)員社區(qū)居民共同改善社區(qū)生活環(huán)境，為本社區(qū)創(chuàng)造更好的生活條件。在社區(qū)睦鄰運(yùn)動(dòng)中，英國(guó)城市社區(qū)普遍建立了社區(qū)睦鄰服務(wù)中心，該中心同時(shí)也充當(dāng)社區(qū)的文化中心和福利中心。社區(qū)睦鄰運(yùn)動(dòng)的方法及其所提倡的服務(wù)精神在短期內(nèi)迅速為歐洲大部分國(guó)家、東南亞國(guó)家及日本所認(rèn)同和接受，各國(guó)紛紛建立社區(qū)福利中心。受到歐洲各國(guó)的影響，美國(guó)也廣泛開展社區(qū)睦鄰運(yùn)動(dòng)。1886年，美國(guó)的亞當(dāng)斯在芝加哥創(chuàng)辦社區(qū)睦鄰之家“赫爾大廈”（hull house），為青年人、老年人提供從事教育、藝術(shù)、音樂、娛樂等活動(dòng)的場(chǎng)所，還成立了研究貧困、勞動(dòng)、教育、政治等各種社區(qū)問題的機(jī)構(gòu)。隨后在其他城市類似的協(xié)會(huì)相繼成立，1891年有6個(gè)，到1897年有74個(gè)，到1910年則發(fā)展到將近400個(gè)。睦鄰之家給貧窮的城市下層人們的生活提供幫助，改善了所在城市社區(qū)居民的生活環(huán)境。20世紀(jì)二三十年代，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)起了大規(guī)模的城市改造運(yùn)動(dòng)。面對(duì)工業(yè)化、城市化過程中出現(xiàn)的環(huán)境污染、住房匱乏、交通擁擠、社會(huì)不穩(wěn)定等問題，政府把復(fù)興社區(qū)意識(shí)和發(fā)展社區(qū)看成是解決城市社會(huì)問題的主要途徑。在此期間，美國(guó)實(shí)施了芝加哥計(jì)劃、辛納西社區(qū)組織實(shí)驗(yàn)計(jì)劃、阿林斯基的伍德雷爾社區(qū)組織計(jì)劃、福特基金會(huì)的格雷地區(qū)計(jì)劃等。

第二階段為第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到二十世紀(jì)80年代。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家都面臨著戰(zhàn)后重建與國(guó)家重建，恢復(fù)社會(huì)秩序，解決貧窮、疾病、失業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等一系列問題。由于資源匱乏，各國(guó)政府制定并實(shí)施了社區(qū)居民參與社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量來解決戰(zhàn)后各國(guó)面臨的社會(huì)問題。為推進(jìn)各國(guó)的社區(qū)建設(shè)進(jìn)程，聯(lián)合國(guó)于1948年提出“以社區(qū)為基礎(chǔ)的社會(huì)發(fā)展”理念，倡導(dǎo)和實(shí)施“社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)”。1951年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)通過了390D號(hào)議案，決定建立社區(qū)福利中心，進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。1952年，聯(lián)合國(guó)成立了社區(qū)組織與社區(qū)發(fā)展小組，并于1954年將之改造為聯(lián)合國(guó)社會(huì)事務(wù)局社區(qū)發(fā)展組，在世界范圍內(nèi)積極推動(dòng)社區(qū)發(fā)展計(jì)劃，獲得許多國(guó)家和政府的支持。1955年聯(lián)合國(guó)社會(huì)局發(fā)表了《通過社區(qū)發(fā)展推動(dòng)社會(huì)發(fā)展》報(bào)告，提出了：組織和教育公眾從社區(qū)的共同利益和共同需求出發(fā)，有計(jì)劃地引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)的居民與機(jī)構(gòu)共同參與；以自身的努力和政府聯(lián)合一致，合理地利用社區(qū)的資源和外來援助，改善社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化狀況等社區(qū)發(fā)展的10條基本原則。1957年，聯(lián)合國(guó)開始在發(fā)達(dá)國(guó)家大力推動(dòng)社區(qū)發(fā)展計(jì)劃，試圖以社區(qū)發(fā)展方式解決后工業(yè)化與城市化帶來的諸多社會(huì)問題。1959年聯(lián)合國(guó)在英國(guó)舉辦了“歐洲社區(qū)發(fā)展與都市社會(huì)福利研討會(huì)”，社區(qū)發(fā)展計(jì)劃開始受到發(fā)達(dá)國(guó)家的廣泛關(guān)注。1960年，聯(lián)合國(guó)發(fā)表了《社區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》文件，認(rèn)為社區(qū)自治在社區(qū)居民層面體現(xiàn)為居民通過共同參與、自主創(chuàng)造努力改進(jìn)生活水準(zhǔn)，在政府層面則體現(xiàn)為政府提供技術(shù)協(xié)助或其他服務(wù)方面的幫助以有效促進(jìn)社區(qū)居民的自覺、自發(fā)與自治。而社區(qū)發(fā)展的目的是要通過社區(qū)居民和政府的共同努力，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量，促進(jìn)居民生活方式和行為方式文明化，最大限度地實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。

聯(lián)合國(guó)不僅重視發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)發(fā)展，也非常重視發(fā)展中國(guó)家的社區(qū)發(fā)展。由于發(fā)展中國(guó)家的工業(yè)化與城市化發(fā)展不平衡，城市社區(qū)社會(huì)關(guān)系惡化，社會(huì)沖突頻發(fā)。發(fā)展中國(guó)家社區(qū)發(fā)展的重心必須從經(jīng)濟(jì)層面轉(zhuǎn)向社會(huì)層面。1961年聯(lián)合國(guó)發(fā)表《都市地區(qū)社區(qū)發(fā)展報(bào)告書》，指出盡管城市社區(qū)人口流動(dòng)性強(qiáng)，人際關(guān)系不同于鄉(xiāng)村，但居住于同一社區(qū)就會(huì)有共同的利益訴求與共同的行動(dòng)基礎(chǔ)，因此，可以在城市推廣社區(qū)發(fā)展計(jì)劃。1962年，聯(lián)合國(guó)在新加坡召開“亞洲都市地區(qū)社區(qū)發(fā)展研討會(huì)”，總結(jié)越南西貢（現(xiàn)胡志明市）、印度德里、哥倫比亞卡里、孟加拉國(guó)達(dá)卡等城市的社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，發(fā)表了印度德里市的實(shí)驗(yàn)報(bào)告。在聯(lián)合國(guó)的推動(dòng)下，亞洲許多國(guó)家在城市開始實(shí)施社區(qū)發(fā)展計(jì)劃。

在這一階段，與發(fā)展中國(guó)家相比，發(fā)達(dá)國(guó)家更重視社區(qū)發(fā)展與社區(qū)自治。二十世紀(jì)50年代，美國(guó)在一些城市成立了社會(huì)發(fā)展部與社區(qū)組織委員會(huì)，大力推行城市社區(qū)建設(shè)和社區(qū)自治。20世紀(jì)60年代，歐美國(guó)家興起了風(fēng)起云涌的“新社會(huì)運(yùn)動(dòng)”、“反貧困戰(zhàn)爭(zhēng)”，開展了形式多樣的社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目，有力地推動(dòng)了社區(qū)發(fā)展與社區(qū)自治。20世紀(jì)60年代，英國(guó)以反貧困與社會(huì)排斥為目標(biāo)，實(shí)施了“社區(qū)發(fā)展工程”，促進(jìn)了各種社區(qū)行動(dòng)、積極的公民參與和社會(huì)融合的發(fā)展，社區(qū)服務(wù)也擴(kuò)展到醫(yī)療、教育、公共安全、社會(huì)弱勢(shì)群體照顧等方面。1965年，美國(guó)政府制定了“反貧困戰(zhàn)爭(zhēng)”政策，并推行社區(qū)服務(wù)社會(huì)化策略，把社區(qū)服務(wù)的提供者擴(kuò)大到非政府組織。1973年，美國(guó)頒布《國(guó)內(nèi)志愿服務(wù)法案》，推動(dòng)社區(qū)志愿服務(wù)。

第三階段為20世紀(jì)80年代至今。為破解70年代以來的經(jīng)濟(jì)衰退和政府失靈的困境，20世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起了以政府管理企業(yè)化、市場(chǎng)化為核心的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，借鑒企業(yè)的管理理念和管理方法對(duì)公共部門進(jìn)行改革。新公共管理運(yùn)動(dòng)促使政府轉(zhuǎn)變自身在社區(qū)建設(shè)與發(fā)展中的角色，通過授權(quán)給社區(qū)，使社區(qū)組織成為治理主體，與政府一起共同解決社區(qū)發(fā)展問題。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認(rèn)為，在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，政府管理改革的原則是“社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是服務(wù)”，改革是“把所有權(quán)從官僚機(jī)構(gòu)那里奪過來送到社區(qū)去”，政府應(yīng)該通過民主參與的方式，從以權(quán)授權(quán)、服務(wù)過渡到授權(quán)于社區(qū)和社區(qū)居民，弱化政府權(quán)力，將政府對(duì)社區(qū)的單中心管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行闹卫怼?/p>

從20世紀(jì)80年代以來，發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)運(yùn)動(dòng)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了社區(qū)的多元治理和社區(qū)公共服務(wù)社會(huì)化。20世紀(jì)90年代初期，美國(guó)政府把社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治當(dāng)作是實(shí)現(xiàn)“再造政府”、“復(fù)興美國(guó)”的重要手段。1993年美國(guó)頒布《國(guó)家和社區(qū)服務(wù)信托法案》，并建立了全國(guó)社區(qū)服務(wù)協(xié)會(huì)，推動(dòng)社區(qū)公共服務(wù)社會(huì)化。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，美國(guó)已經(jīng)形成了由政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民等共同協(xié)作的社區(qū)服務(wù)體系。英國(guó)建立了政府、私營(yíng)企業(yè)、社區(qū)組織、社會(huì)中介組織與居民之間的“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，通過面對(duì)面的協(xié)商，將當(dāng)?shù)夭煌恼块T、私營(yíng)部門、社區(qū)組織及社會(huì)中介組織整合為一體，以合理配置各種社會(huì)資源，使不同部門之間相互提供服務(wù)、互相扶持、共同協(xié)作。由此可見，西方國(guó)家社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治的重點(diǎn)在于培育居民自強(qiáng)自立精神，構(gòu)建社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)廣泛的社區(qū)參與，促進(jìn)社區(qū)的全面進(jìn)步和發(fā)展，力圖在城市恢復(fù)或重建守望相助、睦鄰友好的和諧社區(qū)生活。

二 國(guó)外城市社區(qū)自治模式

城市社區(qū)自治起源于西方國(guó)家，近代以來，隨著工業(yè)化、城市化在世界范圍的推進(jìn)，城市社區(qū)自治在亞洲、拉美等地區(qū)的后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家也得到比較充分的發(fā)展。由于各國(guó)工業(yè)化、城市化發(fā)展程度不平衡以及在歷史傳統(tǒng)、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念等方面的差異，特別是政府與社區(qū)之間權(quán)能配置上的不同，國(guó)外城市社區(qū)自治形成了高度自治與有限自治兩種模式。

1．高度自治型模式

高度自治型模式以美國(guó)為代表，包括英國(guó)、德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家。高度自治型模式表現(xiàn)為政府采取間接的方式對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行治理，社區(qū)依靠社團(tuán)組織實(shí)行高度自治，政府行為和社區(qū)行為相對(duì)分離。美國(guó)的社區(qū)自治有著悠久的傳統(tǒng)并傳承至今。城市憲章對(duì)各種社區(qū)組織的組成及權(quán)限都作了明確規(guī)定，社區(qū)自治具有充分的法律保障。在美國(guó)，雖然政府對(duì)社區(qū)負(fù)有管理職責(zé)，但美國(guó)聯(lián)邦政府和地方政府都沒有權(quán)力直接干預(yù)社區(qū)事務(wù)，政府對(duì)社區(qū)事務(wù)的行政參與非常有限。社區(qū)自治主體是社區(qū)委員會(huì)和社區(qū)顧問團(tuán)等非政府組織。美國(guó)社區(qū)委員會(huì)是社區(qū)最重要的自治機(jī)構(gòu)。每個(gè)社區(qū)委員會(huì)由7—50名成員組成，委員由社區(qū)居民直選產(chǎn)生，任期兩年。委員通常來自社區(qū)的志愿者，在本社區(qū)具有相當(dāng)?shù)奶?hào)召力和影響力，享有一定威望或具有某方面特長(zhǎng)。社區(qū)委員會(huì)全面負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)和發(fā)展項(xiàng)目的管理，收集社區(qū)居民意見，向政府反映社區(qū)民意，提出解決問題的建議，動(dòng)員和組織居民參與社區(qū)管理，從而在政府和社區(qū)居民之間起橋梁和紐帶作用。社區(qū)服務(wù)顧問團(tuán)由各專業(yè)職能部門的代表、社區(qū)委員會(huì)主席及市議會(huì)議員組成，協(xié)助社區(qū)委員會(huì)，承擔(dān)一定的管理職責(zé)。

美國(guó)社區(qū)居民參與自治管理的方式具有多元化的特點(diǎn)，社區(qū)自治體現(xiàn)在社區(qū)管理的方方面面。美國(guó)社區(qū)自治的主要方式有社區(qū)會(huì)議、社區(qū)聽證會(huì)、競(jìng)選社區(qū)專業(yè)委員會(huì)委員等。

（1）社區(qū)會(huì)議。為充分聽取社區(qū)居民的意見，美國(guó)的城市社區(qū)一般定期召開社區(qū)會(huì)議。社區(qū)會(huì)議主要討論社區(qū)委員會(huì)的工作計(jì)劃及工作情況、社區(qū)一般性事務(wù)、政府政策等問題，在經(jīng)過充分溝通后作出決定。社區(qū)居民可以就社區(qū)會(huì)議所涉議題提出批評(píng)或建議。社區(qū)會(huì)議召開前，社區(qū)必須在媒體上公告會(huì)議召開的時(shí)間、地點(diǎn)和議題，方便居民參加。

（2）社區(qū)聽證會(huì)。為解決社區(qū)管理中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，消除分歧，凝聚共識(shí)，社區(qū)常常召開聽證會(huì)。社區(qū)居民可以在聽證會(huì)上充分表達(dá)意見，社區(qū)委員會(huì)擁有決定權(quán)；如果爭(zhēng)議較大，則交由法院裁決。社區(qū)聽證會(huì)的議題非常廣泛，凡是社區(qū)公共事務(wù)，都可以通過聽證會(huì)討論決定，如社區(qū)安全、社區(qū)就業(yè)、土地開發(fā)、社區(qū)福利、社區(qū)移民、學(xué)區(qū)劃分、商鋪布局等。社區(qū)舉行聽證會(huì)必須事先公告時(shí)間、地點(diǎn)和議題，以便社區(qū)居民能充分準(zhǔn)備，參與討論。

（3）競(jìng)選社區(qū)專業(yè)委員會(huì)。美國(guó)社區(qū)委員會(huì)大都設(shè)有不同類型的專業(yè)委員會(huì)，以處理專業(yè)性較強(qiáng)的社區(qū)事務(wù)。專業(yè)委員會(huì)的成員由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，社區(qū)居民均可競(jìng)選社區(qū)專業(yè)委員會(huì)委員。因此，競(jìng)選社區(qū)社區(qū)專業(yè)委員會(huì)委員就成為社區(qū)居民參與社區(qū)管理的重要途徑。

2．有限自治型模式

有限自治型模式以新加坡、日本等國(guó)為代表。有限自治型模式主要表現(xiàn)為政府對(duì)社區(qū)事務(wù)干預(yù)較多，社區(qū)的自治權(quán)比較有限。

在新加坡，政府直接主導(dǎo)社區(qū)事務(wù)的治理。為加強(qiáng)社區(qū)管理，新加坡政府建立了一套類型多樣、組織完備、功能齊全的社區(qū)組織。在政府層面，新加坡成立社區(qū)發(fā)展、青年和體育部，負(fù)責(zé)社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃與政策制定。社區(qū)發(fā)展、青年和體育部下轄三個(gè)部門：人民協(xié)會(huì)、市鎮(zhèn)理事會(huì)和社區(qū)發(fā)展理事會(huì)。人民協(xié)會(huì)是管理全國(guó)社區(qū)組織的總機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)向社區(qū)組織和社區(qū)居民宣傳和貫徹執(zhí)政黨的執(zhí)政理念。市鎮(zhèn)理事會(huì)是物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，由國(guó)會(huì)議員擔(dān)任主席，負(fù)責(zé)管理社區(qū)組屋與社區(qū)公共設(shè)施。社區(qū)發(fā)展理事會(huì)是社區(qū)服務(wù)與福利機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)志愿服務(wù)，幫助弱勢(shì)群體。

在社區(qū)層面，新加坡實(shí)行委員會(huì)制，成立了公民咨詢委員會(huì)、居民聯(lián)絡(luò)所管理委員會(huì)、居民委員會(huì)。三個(gè)委員會(huì)的工作者都是義工，為政府節(jié)省了大量開支。公民咨詢委員會(huì)地位最高，每一個(gè)選區(qū)都有一個(gè)公民咨詢委員會(huì)，全國(guó)共計(jì)83個(gè)公民咨詢委員會(huì)。公民咨詢委員會(huì)管理社區(qū)事務(wù)并協(xié)調(diào)居民聯(lián)絡(luò)所管理委員會(huì)、居民委員會(huì)和其他社區(qū)組織的工作。公民咨詢委員會(huì)的主要職能就是政治溝通，既要把社區(qū)居民的訴求反映給政府，又要把政府的工作計(jì)劃和政策信息傳達(dá)給社區(qū)居民。公民咨詢委員會(huì)的另外一項(xiàng)職能就是為社區(qū)籌集資金，改善社區(qū)福利。居民聯(lián)絡(luò)所管理委員會(huì)代表人民協(xié)會(huì)管理社區(qū)民眾俱樂部，負(fù)責(zé)建設(shè)社區(qū)文化、教育、體育、娛樂等設(shè)施并開展相關(guān)活動(dòng)，以增進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)與種族和諧。居民委員會(huì)設(shè)在公共組屋區(qū)（設(shè)在私人住宅區(qū)的居民委員會(huì)稱為鄰里委員會(huì)），每個(gè)社區(qū)有9—12個(gè)居民委員會(huì)。居民委員會(huì)委員大約15名，主要在本區(qū)居民中選任，主席則由社區(qū)議員任命。居民委員會(huì)主要負(fù)責(zé)社區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生，組織小區(qū)活動(dòng)，調(diào)解家庭矛盾，為公民咨詢委員會(huì)、居民聯(lián)絡(luò)所管理委員會(huì)提供人力幫助和信息反饋。

新加坡的社區(qū)建設(shè)雖然由政府主導(dǎo)，但新加坡政府也非常注重發(fā)揮社區(qū)組織的自治功能。社區(qū)基層組織及其領(lǐng)袖都由民間自發(fā)產(chǎn)生，而且在工作上完全獨(dú)立于政府，政府不加干預(yù)，與政府之間是平等的對(duì)話與合作關(guān)系而不是從屬關(guān)系。政府對(duì)社區(qū)的管理主要體現(xiàn)在政策制定與資金支持上，社區(qū)具體事務(wù)則由社區(qū)組織自我管理，從而形成了政府主導(dǎo)下的社區(qū)自治格局。

日本是一個(gè)具有悠久中央集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，政府對(duì)社會(huì)控制較嚴(yán)，對(duì)社區(qū)干預(yù)較多。日本社區(qū)自治在二戰(zhàn)結(jié)束之后才開始真正發(fā)展，起步較晚。但從20世紀(jì)70年代開始，日本頒布《地方分權(quán)法》，修改《地方自治法》，大力推動(dòng)地方自治和社區(qū)自治，形成了政府與社區(qū)合作治理的新格局。

為加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的管理，日本建立了完善的社區(qū)管理體系。中央政府設(shè)立自治省，負(fù)責(zé)主管地方自治和社區(qū)自治事務(wù)。地方政府分為都、道、府、縣和市、町、村二級(jí)。每一級(jí)地方政府都設(shè)立社區(qū)建設(shè)委員會(huì)、自治活動(dòng)科等機(jī)構(gòu)，管理社區(qū)事務(wù)。在城市社區(qū)町，則設(shè)立自治組織町內(nèi)會(huì)和住區(qū)自治會(huì)，對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行民主管理。在都道府縣和市町村分別設(shè)立了町內(nèi)會(huì)聯(lián)合會(huì)，并成立了全國(guó)町內(nèi)會(huì)聯(lián)合會(huì)。

町內(nèi)會(huì)是日本最重要的社區(qū)自治組織，負(fù)責(zé)維護(hù)社區(qū)公共設(shè)施，開展祭祀活動(dòng)與文化體育活動(dòng)，舉辦安全講座和安全演習(xí)，進(jìn)行社情調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，組織募捐、救助、獻(xiàn)血等志愿活動(dòng)，向居民傳達(dá)政府政策，向政府反映居民意見等事務(wù)。住區(qū)自治會(huì)最初是幫助社區(qū)新居民解決如子女入托、入學(xué)等生活困難的自治組織。隨著政府服務(wù)水平的提高，住區(qū)自治會(huì)慢慢發(fā)展成為社區(qū)服務(wù)組織，類似于社區(qū)物業(yè)管理公司。住區(qū)自治會(huì)組織居民對(duì)街道改造、公共設(shè)施建設(shè)進(jìn)行討論，把意見反映給政府，使政府的規(guī)劃設(shè)計(jì)能更好地滿足居民的生活需要。

與新加坡相比較，日本政府對(duì)城市社區(qū)的干預(yù)更少，城市社區(qū)的自治程度更高。町內(nèi)會(huì)和住區(qū)自治會(huì)都是社區(qū)居民自主建立的。町內(nèi)會(huì)和住區(qū)自治會(huì)設(shè)有會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、干事、總務(wù)、會(huì)計(jì)等職務(wù)，都由居民直接選舉產(chǎn)生，所有職務(wù)均由居民利用業(yè)余時(shí)間兼職。同時(shí)，町內(nèi)會(huì)和住區(qū)自治會(huì)的經(jīng)費(fèi)大部分都是自籌的。町內(nèi)會(huì)和住區(qū)自治會(huì)的資金來源包括三部分：一是居民繳納的會(huì)費(fèi)；二是企業(yè)或個(gè)人捐助的經(jīng)費(fèi)；三是政府資金。但是，政府資金每十年申請(qǐng)一次，主要用于社區(qū)公共設(shè)施的維修，在町內(nèi)會(huì)和住區(qū)自治會(huì)的經(jīng)費(fèi)中所占比例較小。社區(qū)居民都必須繳納會(huì)費(fèi)和“公利費(fèi)”（即物業(yè)費(fèi)），社區(qū)居民購(gòu)房時(shí)必須簽訂繳納“公利費(fèi)”的合同，否則會(huì)被驅(qū)逐出社區(qū)。町內(nèi)會(huì)和住區(qū)自治會(huì)的成員也要為社區(qū)募捐，以滿足經(jīng)費(fèi)需要。

三 三峽流域城市社區(qū)自治的發(fā)展歷程

中華人民共和國(guó)成立后，新政權(quán)廢除了保甲制度，在城市建立了新的管理體系。從新中國(guó)成立至今，城市社區(qū)自治不斷發(fā)展，日益完善。三峽流域作為中國(guó)中西部的一個(gè)特殊區(qū)域，其城市社區(qū)自治的發(fā)展是中國(guó)城市社區(qū)自治發(fā)展的一個(gè)縮影。從城市社區(qū)組織的建立到城市社區(qū)自治的全方位推進(jìn)，三峽流域城市社區(qū)自治的發(fā)展歷程大體上可以劃分為三個(gè)階段：

第一階段：新中國(guó)成立至1978年改革開放，初步建立了以街道辦事處與居民委員會(huì)為主體的城市社區(qū)組織體系。

新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。為了鞏固城市政權(quán)，加強(qiáng)對(duì)城市的控制和管理，各城市廢除了保甲制度，建立了居民委員會(huì)。居民委員會(huì)作為城市基層組織，是城市政權(quán)組織體系的末端，在維護(hù)城市穩(wěn)定與促進(jìn)城市發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。新中國(guó)第一批居委會(huì)出現(xiàn)在杭州。1949年12月1日，杭州市政府下發(fā)了關(guān)于取消保甲制度、建立居民委員會(huì)的文件。文件提出要努力提高群眾的政治覺悟，讓群眾“自己當(dāng)主人，自己來辦事”，最終實(shí)現(xiàn)人民民主管理城市。這是中國(guó)歷史上第一份關(guān)于建立城市居民委員會(huì)的政府文件。

1954年，內(nèi)務(wù)部頒布了關(guān)于建立街道辦事處與居委會(huì)的通知，各城市普遍建立了街道辦事處。1954年12月，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，統(tǒng)一了街道辦事處和居委會(huì)的名稱、性質(zhì)、任務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置，第一次以法律形式確立了街道辦事處作為國(guó)家政權(quán)派出機(jī)構(gòu)以及居委會(huì)作為“群眾自治性的居民組織”的法律地位。按照條例，街道辦事處的職責(zé)是辦理市、市轄區(qū)交辦的居民工作事項(xiàng)，指導(dǎo)居委會(huì)的工作，收集和反映社區(qū)居民的意見和要求。居委會(huì)的職責(zé)是辦理社區(qū)居民的福利事項(xiàng)，反映居民的意見，負(fù)責(zé)群眾性的安全保衛(wèi)工作，調(diào)解居民糾紛等。經(jīng)過對(duì)街道辦事處和居委會(huì)的調(diào)整和改造，到1956年，三峽流域各城市基本形成了街道辦事處和居委會(huì)相互銜接和配合的“街居制”城市基層管理組織體系。當(dāng)時(shí)，三峽流域各城市每個(gè)街道辦事處在2000—5000戶之間，人口1萬(wàn)—2萬(wàn)，管理7—12個(gè)居委會(huì)。居委會(huì)一般有300—400戶，人口1000—1700；居委會(huì)下設(shè)若干居民小組，每組20—30戶。一些較大的單位職工家屬眾多，則單獨(dú)設(shè)立家屬委員會(huì)；家屬委員會(huì)由單位選派干部、提供經(jīng)費(fèi)。工作受本單位和街道辦事處雙重領(lǐng)導(dǎo)。

1958年，全國(guó)開展“大躍進(jìn)”、人民公社化運(yùn)動(dòng)，街道辦事處的機(jī)構(gòu)和職能迅速膨脹。三峽流域各城市也開始建立人民公社。城市人民公社按街道辦事處的轄區(qū)建立，實(shí)行由公社黨委領(lǐng)導(dǎo)的“黨政一家”、“政社合一”的管理體制，實(shí)際上取代了街道辦事處。人民公社作為一級(jí)政權(quán)組織，又是經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織，它在轄區(qū)內(nèi)全面負(fù)責(zé)行政、安全、醫(yī)療、文化、教育等工作，控制了街道內(nèi)全部權(quán)力。有的城市撤銷了居委會(huì)，以公社派出的“街道工作隊(duì)”代行工作。當(dāng)時(shí)，居委會(huì)主要負(fù)責(zé)掃盲、社會(huì)救濟(jì)、調(diào)解糾紛、治安保衛(wèi)、分發(fā)票證等工作。但是，隨著大躍進(jìn)的失利，人民公社體制迅速瓦解。由于街道權(quán)力的迅速回落，促成了單位體制的出現(xiàn)。1965年，國(guó)家解散了城市人民公社，重新恢復(fù)街道辦事處和居委會(huì)。不過，從總體上看，在20世紀(jì)60年代之前，由于社會(huì)事務(wù)和社會(huì)管理基本由單位負(fù)責(zé)，街道辦事處權(quán)限不大，工作不多，居委會(huì)的作用更小。

“文化大革命”開始后，三峽流域各城市街道辦事處和居委會(huì)淪為階級(jí)斗爭(zhēng)的工具，以居民委員會(huì)為代表的基層群眾自治組織受到嚴(yán)重破壞。1967年1月后，各街道辦事處相繼被“造反派”奪權(quán)。1968年，街道辦事處改名為“街道革命委員會(huì)”，居委會(huì)改名為“革命居委會(huì)”。“街道革命委員會(huì)”的主要任務(wù)就是“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，對(duì)所謂的“資產(chǎn)階級(jí)”進(jìn)行全面專政。“革命居委會(huì)”也成為“階級(jí)斗爭(zhēng)”、“群眾專政”的工具，搞外調(diào)、抓清隊(duì)、查戶口，無暇管理居民工作。

從城市基層社會(huì)管理體制的角度來看，在新中國(guó)成立到“文革”結(jié)束這段時(shí)間內(nèi)，除了街道辦事處和居委會(huì)發(fā)揮了社會(huì)控制和社會(huì)管理的作用之外，更為重要的城市基層社會(huì)管理體制是單位制。新中國(guó)成立后，由于實(shí)行高度集權(quán)的政治體制和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在城市逐漸形成了以行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位為核心的“單位制”管理體制。在單位制下，單位通過就業(yè)、醫(yī)療、福利、子女入學(xué)、住房分配、養(yǎng)老等制度，把所有城市居民納入行政權(quán)力的控制之下，實(shí)現(xiàn)了城市社會(huì)生活的高度組織化和城市社會(huì)的高度整合。在單位制出現(xiàn)后，城市基層管理就形成了以“單位制”為主、“街居制”為輔的格局。隨著單位制的日益強(qiáng)化，街道辦事處和居委會(huì)的作用日益弱化。受到街道辦事處的約束，居委會(huì)嚴(yán)重行政化，成為街道辦事處的附屬物，成為國(guó)家行政權(quán)力的末梢。總之，在單位制力量強(qiáng)大的時(shí)期，三峽流域各城市社區(qū)自治機(jī)制的發(fā)展是不完備的。

第二階段：從1978年改革開放到2000年大力推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)，城市社區(qū)自治逐步恢復(fù)和發(fā)展。

十一屆三中全會(huì)以后，發(fā)展社會(huì)主義民主、加強(qiáng)社會(huì)主義法制成為黨和國(guó)家的根本方針，國(guó)家大力推進(jìn)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)，城市基層群眾自治也得到了恢復(fù)和發(fā)展。“文化大革命”結(jié)束后，國(guó)家撤銷了“街道革命委員會(huì)”和“革命居委會(huì)”，恢復(fù)了街道辦事處和居民委員會(huì)的名稱，街居制迅速發(fā)展。1980年，全國(guó)人大常委會(huì)重新肯定了《城市街道辦事處條例》和《居民委員會(huì)組織條例》的有效性，街道辦事處和居委會(huì)的機(jī)構(gòu)與職能得以恢復(fù)。《城市街道辦事處條例》再次明確城市街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，并將街道辦事處從內(nèi)務(wù)部劃歸民政部管理。此后，三峽流域各城市街道辦事處和居委會(huì)進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期。街道辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、工作任務(wù)迅速膨脹。

1982年通過的《中華人民共和國(guó)憲法》首次以根本大法的形式明確了居委會(huì)的自治組織性質(zhì)以及其組織機(jī)構(gòu)、具體工作職責(zé)和產(chǎn)生方式。憲法明確指出：“城市……按居民居住地設(shè)立的委員會(huì)……是基層群眾性自治組織”, “居委會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉”,“居委會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)”，主要職責(zé)是辦理轄區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向政府反映居民的意見與要求，提出建議等。

隨著改革的重點(diǎn)從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，城市社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，城市基層的管理與服務(wù)面臨很多新問題。1986年，為改革城市社會(huì)福利工作，民政部提出了開展城市社區(qū)服務(wù)的工作要求，首次由官方引入了“社區(qū)”概念。

1989年第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過并頒布了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，首次以基本法律的形式確立了城市居民委員會(huì)的性質(zhì)、產(chǎn)生方式、決策形式，為城市社區(qū)自治建設(shè)提供了法律和制度保障。該法明確規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，即“三自”性群眾自治組織。《居民委員會(huì)組織法》強(qiáng)調(diào)，居委會(huì)成員應(yīng)由居住地全體有選舉權(quán)的居民或由每戶派代表選舉產(chǎn)生。在居民同意的基礎(chǔ)上，也可由居民小組選舉代表2至3人選舉產(chǎn)生。居住區(qū)內(nèi)的重大事務(wù)應(yīng)由居民代表會(huì)議民主討論決定，而居民會(huì)議“必須有全體十八周歲以上的居民、戶的代表或者居民小組選舉的代表過半數(shù)出席，才能舉行。會(huì)議的決定，由出席人的過半數(shù)通過”。居民代表會(huì)議或居民會(huì)議是居民行使自治權(quán)力的主要形式。組織法第十條規(guī)定，有1/5以上的18周歲以上的居民、1/5以上的戶或1/3以上的居民小組提議，應(yīng)當(dāng)召集居民會(huì)議。涉及全體居民利益的重要問題，居委會(huì)必須提請(qǐng)居民會(huì)議討論決定。組織法還規(guī)定，居委會(huì)向居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；居民會(huì)議有權(quán)撤換和補(bǔ)選居委會(huì)成員；居委會(huì)收支賬目應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布，接受居民監(jiān)督。

20世紀(jì)90年代，國(guó)家提倡并大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)工作，城市社區(qū)自治進(jìn)入了一個(gè)全新的探索時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，單位制逐漸崩潰，單位不得不把大量的社會(huì)職能從單位剝離出來移交給社會(huì)，而城市社區(qū)要承接單位轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)事務(wù)，面臨巨大的壓力，社區(qū)重建提上政府的議事日程。1991年，為改革民政工作，民政部提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念。1998年國(guó)務(wù)院確定民政部設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，以推動(dòng)全國(guó)社區(qū)建設(shè)工作。1999年民政部啟動(dòng)了“全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”工作，先后有26個(gè)城區(qū)成為試驗(yàn)區(qū)。1999年8月，民政部在杭州召開了“全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)工作座談會(huì)”，把擴(kuò)大基層民主，實(shí)行居委會(huì)的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督作為社區(qū)建設(shè)的工作目標(biāo)之一。1999年10月，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司在沈陽(yáng)召開了“社區(qū)體制改革——沈陽(yáng)模式專家論證會(huì)”，對(duì)沈陽(yáng)模式的社區(qū)定位、社區(qū)劃分、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)、社區(qū)運(yùn)行機(jī)制給予了充分的肯定。會(huì)議也指出了沈陽(yáng)模式存在的諸多不足之處：沒有明確界定社區(qū)自治組織與政府的職責(zé)及其相互關(guān)系，社區(qū)自治組織缺乏良好的體制環(huán)境，社區(qū)居民自治運(yùn)行機(jī)制尚未建立起來，社區(qū)自治缺乏制度保證。

2000年10月，中共十五屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，第一次以黨的文件的形式提出要加強(qiáng)城市群眾性自治組織建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)民主建設(shè)，擴(kuò)大公民有序的政治參與，引導(dǎo)人民群眾依法管理自己的事務(wù)。此次會(huì)議對(duì)社區(qū)建設(shè)提出了更高的要求，明確了居民自治是社區(qū)建設(shè)的基本發(fā)展方向。

第三階段：從2000年國(guó)家大力推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)至今，城市社區(qū)自治建設(shè)加速推進(jìn)并逐步完善。

2000年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，指出：大力推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)，是加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容，是面向21世紀(jì)我國(guó)城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。根據(jù)中央的指示，全國(guó)各地以及三峽流域各城市迅速掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，社區(qū)建設(shè)蓬勃開展起來，步入了整體推進(jìn)、全面拓展的新階段。

2002年江澤民在十六大報(bào)告中明確指出：健全基層自治制度和民主管理制度，完善公開辦事，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督；完善城市居民自治，建立管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。

2007年，胡錦濤在十七大報(bào)告中指出：發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)共同體。

總之，從改革開放以來，隨著工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展，在全國(guó)大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的背景下，三峽流域城市社區(qū)自治建設(shè)已經(jīng)取得了顯著的成績(jī)。城市社區(qū)自治制度逐漸完善，各地建立、健全了社區(qū)議事協(xié)商制度、聽證制度、居務(wù)公開制度及政務(wù)評(píng)議制度等。同時(shí)，各城市創(chuàng)新社區(qū)民主形式，以業(yè)主為代表的維權(quán)活動(dòng)構(gòu)成社區(qū)民主自治的新現(xiàn)象。