第一章 執政黨領導立法的基本原理

第一節 政黨、執政黨與立法

一 政黨

在民主法制時代，政黨作為一種客觀實在，幾乎無所不在。從政治學基本原理出發，國家與社會構成現代社會兩大基本要素，政治權力的運作正是圍繞這兩大要素之間的互動關系而展開的。政黨則是政治權力的真正角逐者和實踐者，成為連接國家與公民社會之間互動關系的紐帶。國家政治權力運作過程中的任何一個關鍵環節，政黨都在其中發揮著最為根本的影響和作用。同時，政黨發揮作用又與法治密切相關。

（一）政黨的概念

以最早形成現代意義政黨的英、美兩國為例。17世紀的英國革命給封建專制制度以沉重打擊，但由于英國資產階級革命的不徹底性，英國封建勢力并未被逐出歷史舞臺。斯圖亞特王朝復辟后，代表地主貴族利益并擁護王權的復辟勢力和代表資產階級、新貴族的利益并反對王權的反復辟勢力在議會中就王位繼承展開了激烈的角逐。在相互對立的兩大派基礎上，代表封建貴族勢力的托利黨和代表新興工商業資產階級及新貴族的輝格黨產生。隨著英國社會階級關系發生重大變化，托利、輝格兩黨逐漸演變為保守黨和自由黨，開始成為全國性政黨并輪流執政。隨著自由資本主義發展到壟斷階段，鼓吹自由主義的自由黨開始衰落，新興的工黨開始走上英國政治舞臺。1945年，工黨以絕對多數席位上臺執政，歷史性地結束了由保守黨與自由黨控制議會中絕對多數的兩黨制格局，確定了保守黨與工黨輪流執政的新格局。18世紀80年代，美國作為一個新獨立的國家，圍繞中央與地方權力如何劃分問題在制定美國憲法時形成了兩派：以漢密爾頓為代表的聯邦黨人主張政治權力集中，建立中央集權的政府；以杰斐遜為代表的反聯邦黨人強調保障人權，主張權力不宜過于集中，應分散于地方，形成多元權力中心。由于對國家政權結構不同的看法和主張，開始形成美國的政黨并在政治權力運作中發揮作用。1792年，杰斐遜組建民主共和黨，并在1800年的美國總統大選中利用民主共和黨組織的力量贏得大選勝利。這在世界政黨史上，第一次顯示出政黨作為民主政治工具的能量。

政黨產生于民主政治發展進程中。因為“要把民主變成一套可操作的制度、程序、規則，就不能沒有組織。這種組織，既不同于可以對人們實行強制的國家機器，也不同于明確地只代表一少部分人意愿的利益團體。它雖是人們自愿成立，卻又以掌握國家政權為目的。這種組織，就是政黨”。政黨是現代民主政治的產物，是現代民主政治的基本構成要素和顯著標志。“政黨就是匯集不同政治意見、表達不同利益要求的重要形式與工具。現代意義的政黨是商品經濟發展到一定階段的產物，它是由于利益分化形成利益差別，為了尋求共識，由具有相同利益的人們組成的組織。”

從不同的角度認識政黨會形成不同的概念。被稱為保守主義之父的英國輝格黨理論家愛德蒙·柏克從政黨對民主政治重要作用的角度認為，政黨是“在某種一致同意的特定原則基礎上結合起來、用他們的共同努力來促進國家利益的人們的團體”。這一界定闡釋了政黨與民主政治發展的密切關系，但未能將政黨與一般社會團體區分開來，政黨的本質功能未能體現出來。美國學者沙·施奈德爾認為，政黨首先是一個為獲得權力而組織起來的嘗試。這點明了政黨的根本目的，卻沒有指出政黨得以產生和存在的時代性。沒有民主政治的訴求，政黨無從談起。美國學者拉斯韋爾和卡普蘭在其著作《政治訴求的架構》中指出，政黨是一個闡述復雜問題并在選舉中提出候選人的集團。兩位學者僅從選舉角度指出了美國政黨的一個基本功能，但無法從普遍意義上說明政黨實際具備的其他基本功能。

我國學者王長江結合眾多學者關于政黨的定義，認為“政黨是一定社會集團中有著共同政治意愿的人們自愿結合在一起、以取得政治權力為首要目標的政治組織”。它基本概括了政黨的起源、目的、存在形式等。

按照馬克思主義基本觀點，政黨的本質首先源于其階級性，在本質上是代表一部分人的利益，不同的利益代表和價值取向決定了政黨在運用政治權力過程中的不同行為方式。同時，民主政治必然產生共同遵循的制度、規則，法治與其相伴相生。作為民主政治產物的政黨的行為必然與制度、規則密不可分，以獲取國家政權為根本目的的政黨對于規則的制定、改變及制度變遷必然是規則的參與者和制定者之一。所以，政黨可界定為：從一般意義上說，政黨是以奪取國家政權為主要目的的政治集團。人們圍繞特定的利益自愿結成政黨，通過一定的途徑角逐執掌國家權力，試圖以一定的規則和方式對社會公共事務施加影響，以管理國家與社會的政治組織。政黨尤其是執政黨影響或掌握著國家權力并在國家和社會生活中處于中心地位，在社會規則的制定及整個政治體系的構建與運行中起到關鍵作用。

所以，現代意義上的民主政治確立后，社會多數人擁有了參與國家政治生活的權利，但無法直接管理國家與社會。西方在社會契約論基礎上形成的經典民主理論闡釋了國家政權與社會之間的關系，諸如盧梭的“公意”所揭示的政治生活必須依賴于整個社會的意愿和參與。在盧梭看來，政治權力的行使是一種邪惡，一種必要的邪惡。而作為以獲取政治權力為根本目的的政黨，自然應為社會所必須防范，防止政黨所掌控的政府違背“公意”。政黨雖然在本質上是代表一部分人利益的政治組織，卻要以代表“公意”即全社會公共利益的面目出現。為防止政黨對政治權力的濫用，必須形成全社會意義上的“社會契約”，即實行法治。

（二）政黨的類型

從不同的角度，政黨可劃分為多種類型。根據政黨對國家政權的目的不同，可以劃分為革命黨、保守黨。根據政黨在國家政權中的實際地位不同，可以劃分為執政黨、參政黨、反對黨或在野黨。根據政黨所在社會性質不同，可以劃分為西方國家政黨和社會主義國家政黨。有的綜合各方面因素，將政黨分成七類：極權黨、傳道黨、掮客黨、遺老黨、個人扈從黨、名流黨、聯盟黨。有的按照政黨性質將其劃分為人物黨、主義黨、權力黨、階級黨、宗教黨和革命黨。也有學者企圖跳出傳統的政黨分類方法，力求囊括當代世界不同性質和宗旨的政黨，將政黨劃分為執政的共產黨、西方發達國家共產黨、西方發達國家的傳統政黨、社會民主黨、基督教民主黨、綠黨、法西斯政黨和民族政黨。

從政黨與立法之間關系的角度來看，法國著名政治學者M．迪韋爾熱早在20世紀50年代通過對各類政黨和政黨體制的分析比較，將政黨劃分為內生黨和外生黨。所謂內生黨，就是在議會內部從立法者本身的活動中逐漸形成的政黨。而外生黨，是指最初在立法機關之外，一定社會階級、階層為在議會中擁有自己的利益代表，表達自己的利益訴求，便結成政黨，以議會黨團的形式在議會立足并提出對政治權力的要求。這種劃分方法，基本概括了以追逐議會立法主導權的西方政黨的基本屬性。

從不同的政治地位及對立法的作用和影響不同，可將政黨劃分為革命黨、執政黨、參政黨、在野黨、反對黨等。在中國，中國共產黨自產生以來，實現了從革命黨向執政黨轉變。同時，執政狀態下，還有8個民主黨派作為參政黨，共同影響立法。

對不同類型的政黨予以劃分和考察，有助于我們更加深入地理解黨領導立法這個命題。

（三）政黨的基本特點和功能

無論依據怎樣的標準給政黨劃分類別，作為政黨，均具有共同的基本特點。階級性是政黨的總特征。在此基礎上，政黨還具有一般特征：政黨一般都具有一定的政治綱領；具有嚴密的和嚴格的組織性和紀律性；政黨通常由最有影響、最有威信、最有經驗的領袖集團主持；政黨具有斗爭性。現代民主政治條件下的政黨具有以下基本特點：

第一，政黨通過建立具有一定政治共識和紀律的組織系統凝聚其成員的意志和力量。在現代民主政治條件下，人們是基于共同政治意愿和價值取向并以特定的意識形態為基礎而結成政黨。一般來說，由無產階級革命建立起來的政黨政治綱領明確并具有鮮明的革命性和強烈的組織紀律性。而在西方國家議會中產生的政黨，在人們印象中往往比較松散，缺乏嚴密的組織和紀律。但實際上并不完全如此。表面上看，西方國家政黨具有松散性，入黨、退黨是相對比較簡單的事情，但實際上議員的政治意識和組織紀律性直接為政黨所支配和影響。比如英國首相丘吉爾在年輕時就加入了保守黨，成為一名才華出眾而又出身名門的青年議員，政治前途無量。但因貿易問題，年輕的丘吉爾抨擊起黨內領導人的某些立場，主張采取自由貿易方針，這直接違背了當時保守黨關于設置關稅保護英國貨的正式立場，結果造成了一次重大危機。這種青年議員各行其是的現象是絕對不能為保守黨所容許的，如果有議員抱有升入內閣的企圖則尤其不可容忍。1904年，丘吉爾邁出了一步，他在下院倒戈，從保守黨轉到自由黨。這種轉換所屬政黨的行為，在英國的議員政治生涯中是要冒很大政治風險的，結局也會一清二楚，毫無緩和的余地。即要么成功，要么失敗。雖然后來丘吉爾成功了，但丘吉爾因改變黨籍而造成的民眾對之不信任現象一直存在于他此后的政治生涯中。意識形態和價值取向成為政黨的黏合劑，同時也不容其成員輕易背叛和轉變，尤其對于政治官員更是如此。所以，意識形態和價值取向對黨員的凝聚作用是政黨的一個基本特點。

第二，政黨存在的根本目的是謀取、執掌、維護或參與國家政治權力。“任何政黨的基本目的，都是要取得社會大多數力量的支持并在這一前提下執掌政權。”事實證明，無論是執政黨還是其他性質政黨，其存在的根本目的都是通過影響政治權力的運行以實現自身所代表群體利益。

第三，在現代法制條件下，一個國家或地區，政黨的存在與各種活動均要依照法律規定獲得法定地位，即贏得國家法律的認可。民主與法制密不可分，民主時代產生的政黨必然依法治而行。

第四，政黨決定或影響立法過程是政黨與政治權力關系的最基本形式。議會制是資產階級民主的產物，從一開始就是資產階級用來同封建勢力進行斗爭的工具。新的制度確立后，議會制度一直作為資本主義制度的一個重大成果鞏固了下來。議會是西方政黨得以產生的天然母體。政黨通過其在議會中活動決定或影響議會立法過程及規則的最終確立，政黨行為自然也受到規則的約束。隨著世界行政權力不斷膨脹的發展趨勢，政黨并不僅僅滿足于在議會中的活動，政黨與國家政權之間的關系也日趨復雜。但領導制定并依據法定的規則對社會公共事務施加影響是這種關系的基本體現形式。

第五，現代政黨必須處理好與民眾的關系，即獲得實質意義上的政治合法性。政黨是一部分人圍繞共同利益而結成的政治組織，在執掌或影響政治權力的過程中，必須真正代表這部分人的核心利益。實際上，當代更多的政黨是以全體公眾利益代表的面目出現，以贏得公眾的普遍支持，獲得實質意義上的政治合法性的。

基于以上關于政黨的基本特點的概括和總結，可以明確政黨的基本功能。有學者將政黨的基本功能歸納為四個方面：利益表達功能、利益綜合功能、政治錄用功能、政治社會化功能。綜合不同角度關于政黨功能的不同認識，政黨的基本功能可以概括為兩方面：一方面，政黨要代表社會公眾的訴求并作出反應；另一方面，政黨通過整合社會資源達到對社會秩序的維護。那么，政黨的這種基本功能會以不同的形式表現出來，比如革命黨是通過帶領公眾推翻現政權并獲得國家政權以實現公眾的訴求，而一旦成為執政黨，便主要發揮社會整合功能，維護社會秩序，平衡各種利益關系，發揮關鍵的領導核心作用。

二 執政黨

（一）執政黨的基本含義

執政，從詞義上理解，是執掌國家政權。政黨執政，是指由一個政黨單獨或幾個政黨聯合執掌國家政權，行使國家權力，運轉國家機器，貫徹執行國家法律和黨的治國主張，處理國家公共事務等，以謀求國家和社會的發展，實現黨的價值追求。

一般意義上說，執政黨是已經獲取并執掌國家權力，以維護國家政權為根本前提，以實現執政理念和施政綱領為目標的政治組織。在不同的政治體制下，執政黨的具體含義有所不同。在議會內閣制下，通過選舉獲取執政地位的政黨，既控制著議會的多數席位，又掌控國家的行政權力。內閣首相既是政府首腦，也是議會中多數黨的領袖；而在三權分立體制下，執政黨是指掌控政府權力的政黨，總統所在政黨在議會中大多居于少數黨地位，以確保三權分立的制衡態勢。

（二）執政黨的特征與功能

執政黨掌控著一個國家的政治權力，主導著一個國家的政治實踐和走向。在國家政治生活和社會生活中處于核心地位，發揮著關鍵作用，是執政黨的根本特征。為適應民主政治發展要求，執政黨必須通過法律程序將其主張上升為國家意志，以實現執政黨的根本利益和價值追求。執政黨具有兩大基本功能：社會功能（代表民意、集結利益、目標制定、政治動員、政治教育、培養與選拔政治精英）和政治功能（舉薦與選擇官吏、組織與運作政府、主導制定公共政策、協調與分配利益、進行社會整合）。執政黨的特征與功能具體體現在以下幾個方面。

1．維護民主政治

由政黨掌控國家政權的政治形態產生于民主社會，民主社會產生了現代意義上的政黨，并由政黨執政，而不是封建帝王或國王。首先，執政黨將追求民主作為其價值目標之一，那么為實現這一價值目標而通過革命、選舉方式角逐國家權力；其次，當代民主社會的執政黨一旦掌握國家政權，一般都以全民利益代表的面目出現，而不會直接宣稱僅代表某一階級、某一階層的利益；最后，民主與法制密不可分。在民主價值理念不斷普及的歷史條件下，只有高度重視法制的執政黨才能最終贏得全社會的信任。所以，執政黨要將法制作為治國理政的基本模式，并不斷促進民主政治的發展進程。

2．執掌國家權力，關乎社會整體利益

在理論家眼里，權力是一個抽象的概念，在學術的氛圍中，權力如同一個樞紐，可以由政治學家假設不同的模型和方式而運行，可以試驗。但在實踐中，國家權力是政治領導者手中實實在在的權衡、選擇和推進，當權者必須牢牢盯著由權力而導致的各種結果、影響和利益得失，權力與掌握權力者的切身利益融為一體，權力行使直接決定權力受體的利益取向、價值取向甚至命運。執政黨執掌和使用國家權力就是創造歷史并推動其向不同方向發展。這就要求執政黨在實踐中要不斷選擇和均衡各種利益糾葛，維護社會整體利益。同時，權力行使過程具有不可逆性，權力在行使過程中一旦缺乏周密的考慮和論證，造成的錯誤和損失則無法挽回。所以，執政黨行使國家權力關乎社會整體利益，往往不能試錯，只有在充分發揚民主、廣泛協商基礎上達成共同的權力行使準則，才能使權力行使的錯誤率降到最低。

3．執政黨地位的確立方式不同，但必須依法執政

就世界各國對執政黨地位獲得的法律確認來說，主要有兩種基本形式：一種是規定執政黨地位要通過法定路徑獲得，主要存在于以選舉方式贏得執政權力的多黨制或兩黨制的美國、英國等西方國家；另一種是革命成功后，在憲法中直接規定某個政黨為執政黨，這種方式主要存在于發展中國家和社會主義國家。比如埃及1971年憲法規定：“阿拉伯社會主義聯盟是政治組織。它是建立在民主原則基礎上的，是代表農民、工人、士兵、知識分子和民族資產階級的勞動人民力量聯盟。它是這一聯盟提高民主和社會主義價值、監督各方面全國行動和把全國行動引向既定目標的工具。阿拉伯社會主義聯盟通過其組織，在人民和承擔全國行動職責和各種機構中進行政治工作，維護勞動人民力量聯盟的權力。”緬甸1974年憲法規定：“國家應只采取一黨制，緬甸社會主義綱領黨是唯一的政黨，它應領導國家。”蘇聯1977年憲法規定：“蘇聯共產黨是蘇聯社會主義的領導力量和指導力量，是蘇聯社會政治制度以及一切國家機關和社會團體的核心。蘇共為人民而存在并為人民服務。用馬克思列寧主義學說武裝起來的蘇聯共產黨規定社會發展的總的前景，規定蘇聯的內外政策路線，領導蘇聯人民進行偉大的創造性活動，使蘇聯人民爭取共產主義勝利和斗爭具有計劃性，并有科學根據。”

從黨政關系來看，執政黨的執政方式直接決定黨政關系。執政方式有兩種：一種是以黨權為中心，執政黨對國家政權采取直接干預、包辦、命令的方式發揮作用，執政黨建立起來的國家機器在實質意義上成為傀儡政府，僅是執政黨意志的執行者。在民眾眼里，執政黨要比政府更加“管事”，更能直接決定自身利益達成與否。這種以黨權為中心、以黨代政的政權運作模式，是專制的、與現代民主法制要求不相符的執政方式。另一種以政權為中心，執政黨對國家政權的影響主要采取提出大政方針，發揮政治、思想、組織領導作用，提出立法建議并通過政府機構將決策執行的方式，進行民主執政、依法執政。即“現代政黨組織不應是權力運作的主體，而應是對權力主體的形成和施加影響的政治組織。現代黨政關系并不要求執政黨直接控制政府機構，而是通過向政府提供職位資源和政策資源，并經法定程序將其轉化為國家公職人員和國家法律影響政府。”依法執政成為現代民主政治對執政黨的必然要求。

三 立法

（一）法的辨析

法是統治階級意志的體現。馬克思和恩格斯在《共產黨宣言》中批駁資產階級法是為維護資產階級根本利益時論述道：“你們的觀念本身是資產階級的生產關系和所有制關系的產物，正像你們的法律不過是被奉為法律的你們這個階級的意志一樣，而這種意志的內容是由你們這個階級的物質生活條件來決定的。”所以，作為上層建筑的重要組成部分，為滿足統治階級的意志和利益要求，自有階級社會以來就產生了作為統治工具的法。

從法的溯源上，在原始社會，由于生產力極為低下，人類行為僅能果腹而已，形不成剩余價值，不存在貪欲支配下的利益沖突，也就不需要凌駕于個人之上的強制力調整利益關系，因而不需要帶有強制性的法律。隨著社會生產力的發展，逐步形成了階級對立的奴隸社會、封建社會和資本主義社會，出現了需要法來解決和調整的復雜的社會問題、人類行為和社會關系。統治階級掌握了國家政權，為了維護既定的統治和階級利益，由統治階級制定了旨在維護其根本利益的法，形成了系統的成文法或案例法。尤其是引入了平等、民主、法治、人權等概念的資產階級國家政權，通過議會選舉和斗爭，產生了現代意義上的法。

20世紀70年代，在經濟學領域興起了新制度學派，該學派注重制度在經濟社會發展中的影響和作用，引入政治學領域后形成新制度主義思想流派。新制度主義所指的制度既包括以法的形態體現的正式制度，也包括一些體現為習慣、意識形態等的非正式制度。而現代民主政治社會條件下，作為正式制度的法律成為人類的基本行為準則。“制度是一個社會的游戲規則，或者更規范地說，制度是為了決定人們的相互關系而設定的一些制約。”作為一種游戲規則，體現制度的法更是人類行為的正式規則。“我將制度定義為一種行為規則，這些規則涉及社會、政治及經濟行為。”總的來說，新制度主義認為，制度可以被理解為社會中個人遵守的一套行為規則，也可以理解為制度安排。制度有正式和非正式之分，非正式制度包括價值、意識形態和習慣等，正式制度是以憲法、法律與規定（可統稱為法律）形式影響人們的行為。

從制度的功利性角度，將制度變遷劃分為誘致型制度變遷和推進型制度變遷。其中，誘致型制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它是由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行的，也就是哈耶克所說的“自發秩序”的形成。強制型制度變遷是由政府命令并以法律形式引入和推進的。市場經濟條件下，國家政權進行社會資源配置是以法律為主要手段，契約經濟的本性使法律體現出前所未有的重要性和必須性。所以，結合法在現代中國發展歷程中的角色演變，應將法定義為：法是由擁有立法權的立法者制定或修改的、以國家強制力保證可重復執行的、立足社會發展需要并能夠逐步推進人們行為模式轉變的行為規范的總和。

（二）立法及立法的基本功能

1．立法是一個行為過程

在市場經濟發展過程中，政府要想實現資源配置向最優化靠近，不可能直接命令公民個體停止購買商品、儲蓄存款，不可能直接命令糧食所有者無償拿出糧食喂養饑民……所以，對于立法者來說，是創造一個良好的法律環境，讓相關的行為人以更合理的方法分配資源，從而達到資源使用上的優化。比如，通過頒布一部更好的合同法或一項更有效率的法律制度，降低社會交易成本，鼓勵資本所有者積極投資或調整資本投向；或者優化政治制度，鼓勵公民政治參與，實現更大程度上的政治民主，這一切都需要立法者在立法進程中科學地設計制度，提升法律的權威和能力，充分發揮制度安排影響社會變遷進程的作用，以優化社會資源配置為目標，切實保護和規范市場的決定性作用。立法活動是一項龐大的系統工程，參與其中的組織和個人非常多，既有立法的領導者，也包括立法的起草人、立法表決人、立法參與者及法律法規實施者等。

從立法的字面來看，立法即是創制、決定法律，是一個活動過程，“是人創制法、修改法和廢止法的活動的總稱”。從立法實質角度，“立法是對權力、權力資源以及其他有關社會利益，進行法定制度性配置和調控的專門活動”。以上均是從法律意義詮釋立法的內容，具體立法過程體現為擁有立法權的機關或機構法律法規案的提出，法律法規草案的審議、表決等。法律不是僅僅被動地反映或適應社會變革，否則，法律作為上層建筑對經濟基礎的反作用將無從談起，對執政者的政策制定也沒有任何啟示。法律不僅是社會變革的產物，立法也不僅僅是一種滯后性的描述性的工作。立法的概念可概括為：立法是擁有立法權的立法者制定或修改并以國家強制力為保證的可重復執行的、立足社會發展需要并能夠逐步推進人們行為模式轉變的規范形成過程。

2．立法的功能

法律作為一套可重復的行為模式，可以通過立法者的努力改變。立法作為人民意志的匯集和表達，基本功能在于合理分配社會利益，調整社會利益關系。立法者通過適當的方式改變制度安排，可以積極而穩妥地創造一個有更大可能提高人民生活水平的良好環境。要做到這點，立法者必須系統地設計或改變現行制度。立法在制度變遷中的功能可以概括為三點。

第一，立法是政策實施的表現。當政府或執政黨公開提出了一項政策，并認真地著手執行這項政策時，法律起草者在時機成熟時便會將這項政策起草成政府官員必須遵循的規則，即法律。在法治國家中，政黨施政，最終除法律外，沒有什么方法可以實施政策。“人們總是通過立法為各個國家機關設定權力的范圍和界限，規定權力的具體內容與事項，使各個國家機關及其工作人員都能依法明確并切實行使自己的權力。”依據法律施政是政府一切行為的合法性來源。

第二，立法成為當代社會行為變化中的關鍵步驟。基于法律是一套可重復的行為模式，那么這種行為模式完全可以隨設計者的設計改變而改變。正如哈耶克指出的社會變遷中自發性秩序和自覺性秩序的形成過程，執政者通過有效的適合社會發展趨勢的制度設計，可以使人們的行為改變在預料中。這是立法者的最高理想。因為“在創造一個良好的環境以促進發展的過程中，法律最重要的作用是疏通新行為之路。任何地方的立法者都試圖用法律來實現這個目的”。

第三，立法是執政者可以直接控制的因素。法律要能起到推動社會發展的進程的作用，立法者起草的法律必須能夠變革制度，即可以改變人們的行為模式。立法者在起草法律時必須以頒布一項法律就是在執行一項政策為出發點，通過法律的實施改變現存的不良社會行為。在市場交易成為人們的主要生活方式條件下，人們的具體行為或許符合執政者的新政策，但這完全是基于人們的自發性，帶有偶然性色彩。即使適合這新的社會生態的法律已經制定，符合法律的行為也許不能夠即刻發生。但法律的根本屬性，即法律是國家強制力的體現，以國家強制力保證實施。所以，在期望人們的行為模式發生改變時，法律一旦形成，就是政府可以直接控制并強制執行的因素。

綜上所述，立法不僅是一項被動地描述制度變遷的行為，而且可以通過形成切合社會發展趨勢的法律改變人們的行為模式。通過立法，將不同利益訴求予以平衡，將政策轉換為人們共同遵守的行為規則，實現社會資源的優化配置，從而最終促進社會制度變遷。

（三）立法構成要素

1．立法指導思想和基本原則

指導思想和基本原則是宏觀意義上的具有指導作用的理論依據，主導著人們的行為選擇，“是一定社會中政權的掌握者亦即執政者的意志尤其是它們的立法意識的重要體現”。西歐中世紀神權政治時代，國家以神學世界觀為立法指導思想，并在神學世界觀基礎上形成神權高于皇權、教會法高于國家法、法律只能被發現的立法基本原則。西方法學世界觀總的指導思想一直被沿襲下來。以西方資產階級革命勝利為新的歷史節點，以人為本、社會本位等也被確立為西方國家立法指導思想，并形成了平等、正義、民主等立法基本原則。

中國革命之所以成功，就是因為有馬列主義作為指導思想，遵循了馬列主義與中國具體實踐相結合的基本原則。立法作為集中體現執政者意志的重要活動，必須遵循相應的立法指導思想和基本原則。中國在新民主主義革命和社會主義革命勝利后，立法的指導思想和基本原則經歷了一個曲折發展的歷程。比如1957—1978年，黨的指導思想是“以階級斗爭為綱”，中國立法活動陷入停滯狀態。黨的十一屆三中全會之后，黨提出了發展社會主義民主、健全社會主義法制的指導思想，中國的立法活動也逐漸步入正軌。總的來講，當代中國立法總的指導思想是馬克思主義世界觀、立法觀，基本指導思想是毛澤東思想以及中國特色社會主義理論體系和黨的基本路線。

立法指導思想確立后，可以明確立法基本原則。當前我國立法的基本原則主要體現在《中華人民共和國憲法》和《立法法》中，主要包括黨領導立法原則、民主原則、憲法至上原則、科學原則、法治原則等。所以，當代中國立法的指導思想和基本原則的貫徹執行，使中國法治走上了健康發展的軌道，促進了中國特色社會主義法律體系的形成和完善。

2．立法主體

立法權是人民擁有的權力，“在一個自由的國家里，每個人都被認為具有自由的精神，都應該由自由來統治自己，所以立法權應該由人民集體享有”。那么，立法主體應是全體人民，立法是由全體人民通過充分討論形成“公意”。但在現實的政治生活中，全體人民行使立法權僅是一種理想狀態，立法主體往往要落在具體的立法者頭上。人們“把他們全部的自然權力交給他們所加入的社會，社會才把立法權交給他們認為適當的人選，給予委托，以便讓正式公布的法律來治理他們”。從應然的角度來看，“法律是由人民的同意和委派所授權的一些人制定的；沒有人民的這種同意和委派，他們中間的任何一個人或若干人都不能享有權威來制定對其余的人具有約束力的法律”。

關于立法主體的范圍，立法學界一直存在兩種不同的界說：一種是法治說，即只有憲法法律規定的依法有權進行或參與立法的國家立法機關及其人員、政府、國家元首等才是立法主體，而諸如政黨、其他社會組織等均不是立法主體。“在我國，正式立法程序中的立法主體（如人大代表、專門委員會成員、人大常委會組成人員等）是法定的同時人數也是非常有限的，他們代表億萬人民行使民主立法的權力。除法定立法主體之外的絕大多數人民，只能間接參與或者影響立法。”另一種是功能說，強調衡量一個主體是否為立法主體，不僅要看它是否具有立法權，還要看其實際上是否擁有立法功能。即強調有權參與或實際參與立法活動的機關、組織和個人都是立法主體，包括國家立法機關、行政機關、執政黨等都在立法主體范圍內。

從實證研究的角度看，在國家政治權力結構體系中，最基本的包括立法權、行政權和司法權。其中，立法權是國家最高權力，處于國家權力的最高端，在整個國家權力體系中，立法權具有主導作用。以立法功能為主要標志的國家立法機關應是第一立法主體，其他國家機關、政黨、政治家等立法主體均圍繞第一立法主體而發揮其對立法的影響作用并采取一系列的立法行為。而這種影響，有時會起到決定作用，比如執政黨在立法進程中的領導作用。所以，在立法權行使過程中，立法主體具體包括政黨、公民代表、政治家、法學家等。西方國家立法權的行使以議會為基本平臺，我國的人民代表大會及其常委會則以行使立法權為基本標志，其通過的法案，多由政府提出。但政府制定的行政法規如同憲法、法律相抵觸，全國人大常委會有權予以撤銷。

3．立法客體

概括地說，立法客體是需要通過立法解決的社會問題，是通過制定具體的法律加以調整的客觀對象。即立法客體首先思考的是為什么要立法，不斷發現社會問題和社會問題存在的一般規律，尋找問題解決的辦法，然后才能在矛盾的焦點上劃杠杠。比如針對自然資源這一“物”進行立法，自然資源本身并不需要立法來調整，而是因為自然資源與人類社會發生密切關系后，對自然資源的所有權、使用權等歸屬問題上，需要通過立法加以確定。在這里，實質上是將自然資源與人類社會發生的各種關系確立為立法客體。自然資源是人類社會生存和發展的基礎，尤其對當今世界各國經濟的發展往往起著決定性的作用。隨著我國市場經濟深入發展，中國經濟體制改革進入關鍵階段，產權制度是否合理成為中國經濟體制改革成敗的核心要素。而自然資源本身作為客觀存在物，具有自身特性，在確立自然資源的產權制度時，對自然資源本身的特性即立法客體進行分析就成為立法的基本構成要素。

在我國《物權法》制定過程中，針對自然資源，必須考慮是否所有自然資源的利用都適合用法律來調整，是否有必要對所有自然資源用《物權法》予以規范？自然資源作為《物權法》立法客體，必須從其“物”的特性來分析。針對需要通過立法進行調整，明確產權的“物”的特性，即具有存在于人體之外的有形物、稀缺性、能夠滿足人類需要、能為人支配等特性，通過立法所要調整的人類社會關系，正是源于人類社會所賦予自然資源的以上特性，使自然資源成為必然的立法客體，促使《物權法》及相關法律法規的產生。

4．立法權限

立法主體通過行使立法權能夠為社會所有成員、國家機關和社會團體制定普遍遵循的行為規則，對全社會都具有普遍的約束力。在國家權力體系中，立法權是一種創造性權力，既創制法律，又監督法律的行使。尤其在實行人民代表大會制度的中國，立法權是最高國家權力，是行政權、司法權的淵源和依據。立法權作為一種政治權力，具有權力的一般屬性。根據權力的鐵律，權力容易導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。一切權力都容易導致濫用。所以，立法權的不當行使也會導致被濫用，出現立法領域的腐敗現象。為保證立法權的正當行使，必須建立相應的控制機制，設定立法權限。

立法權限是不同的立法主體行使立法權的外在限度，是立法權的分權，在各國的憲法中往往都包括列舉和闡述立法權限劃分，列舉不同立法權行使主體的立法事項范圍。立法權限包括縱向和橫向兩個方面。縱向上，是中央立法權與地方立法權的權限劃分問題，是處理立法權的中央集權與地方分權的基本路徑；橫向上是不同立法主體、不同部門立法權限的劃分問題，是從立法權力行使角度協調國家權力機關與政府、司法機關之間的關系。立法權限劃分的制度化、規范化，明確不同立法主體的立法權力界限，保證立法權按照民主、法治、科學的原則有效行使。

5．立法程序

立法程序是立法行為過程中的基本要素，“是立法主體在制定、認可、修改、補充和廢止法的活動中所應遵循的法定步驟和方法”。一般認為，立法程序包括4個階段，即提出法律草案、討論法律草案、通過法律、公布法律。事實上，立法程序強調立法活動本身要遵循規則，立法行為本身也必須是一個遵守制度或受到程序制約的過程。立法作為一種正式規則的制定過程，規則制定者本身也要遵循科學、民主的規則、步驟，才能保證所立規則的科學性、民主性，也就是我們通常所說的立法要遵循法治原則。

為使立法活動更加具有科學性、民主性，從立法實踐出發，立法程序還應該包括立法準備階段和立法完善階段。比如立法準備階段有關立法問題的講話、設想、建議、規劃、計劃、調研等，都是形成立法提案的基礎環節，往往起到決定性作用。所以，促進立法準備階段的規則化、程序化，對保證立法質量的重要作用越來越受到立法機關重視。同樣，立法完善階段在現代立法過程中，也應被納入法定的立法程序，保證立法的科學性。