第一章 緒論

第一節(jié) 研究的問題與研究的意義

一 問題的提出

黨的十五大報告提出，“要深化改革，完善監(jiān)督機制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機制”。黨的十七大報告同樣指出，“要完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益，確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行”。根據(jù)十七大報告精神，黨的十七屆四中全會、五中全會進(jìn)一步強調(diào)要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新。黨的十八大報告更加堅定明確地提出：“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，堅持用制度管權(quán)、管事、管人，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責(zé)和糾錯制度。……推進(jìn)權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，……讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。”以上表明黨對權(quán)力運行機制認(rèn)識的深化，對于規(guī)范機關(guān)、事業(yè)單位的權(quán)力運行具有重要的指導(dǎo)意義。近年來一些高校權(quán)力存在運行失范甚至腐敗現(xiàn)象，表明我國高校內(nèi)部權(quán)力運行制約機制存在薄弱環(huán)節(jié)和漏洞。高校頻發(fā)的腐敗案件打破了大學(xué)“神圣凈土”的神話。完善大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機制、規(guī)范大學(xué)權(quán)力運行是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的必要條件，也是治理時代背景下消解大學(xué)社會危機的路徑之一，十分迫切。

不同的大學(xué)利益相關(guān)者對規(guī)范大學(xué)權(quán)力運行的關(guān)注點有所不同。國家政府主要是從法規(guī)和制度建設(shè)視角，以預(yù)防大學(xué)權(quán)力腐敗、規(guī)范權(quán)力運行為目的，推進(jìn)大學(xué)權(quán)力制約監(jiān)督機制和制度建設(shè)，如《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010—2020年)》指出建立健全中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，推進(jìn)依法治教，完善高校治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督問責(zé)機制。國務(wù)院辦公廳發(fā)出的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》(國辦發(fā)〔2010〕48號)，以黑龍江省、江蘇省、湖北省為試點，健全高等學(xué)校廉政風(fēng)險防范機制和預(yù)防腐敗體系。《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(教育部令第31號，2012年1月1日起執(zhí)行) 等相關(guān)政策文件指出要盡快完善大學(xué)章程和各項議事規(guī)則的建設(shè)。社會公眾對大學(xué)內(nèi)部權(quán)力問題的討論似乎傾向于大學(xué)與政府關(guān)系、大學(xué)權(quán)力的監(jiān)督等方面。而學(xué)者群體對大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的研究主要在學(xué)術(shù)權(quán)力自治、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系等方面，研究的主要結(jié)論是大學(xué)權(quán)力行政化、泛行政化現(xiàn)象嚴(yán)重，學(xué)術(shù)權(quán)力虛化，二者不平衡，訴求構(gòu)建學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力二元對等的權(quán)力制約關(guān)系與結(jié)構(gòu)。

實際上，從預(yù)防腐敗的角度討論權(quán)力制約機制問題是消極意義上的研究與思考，將權(quán)力制約局限于預(yù)防腐敗也是對大學(xué)權(quán)力制約過于狹隘的理解。在實踐中，權(quán)力除了存在不當(dāng)運行外，還有不作為現(xiàn)象。后者的邏輯是“保證不犯錯誤”、“多一事不如少一事”、“不決策的決策”等思維邏輯，使事態(tài)向著有利于關(guān)鍵決策者利益維護(hù)的方向發(fā)展。這同樣也是權(quán)力運行不到位甚至不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，但卻很難定性和判斷。從積極的角度思考，權(quán)力制約機制構(gòu)建和完善的目的主要是增強基于合理分權(quán)的權(quán)力之間的協(xié)作與配合關(guān)系，并最終形成權(quán)力規(guī)范運行的文化自覺性。

根據(jù)1999年1月1日起執(zhí)行的《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高教法》) 和《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》(2010年修訂，以下簡稱《高校組織工作條例》)，國家舉辦的學(xué)校實行“中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”(《高教法》第39條，《高校組織工作條例》第3條)。中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(以下簡稱黨委會) 根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)。《高教法》同時規(guī)定學(xué)校設(shè)立“學(xué)術(shù)委員會”和以教師為主體的“教職工代表大會”，分別發(fā)揮審議咨詢和民主管理與監(jiān)督職能。

從《高教法》和《高校組織工作條例》等的制度設(shè)計看，我國公辦高校內(nèi)部的權(quán)力構(gòu)成及組織機構(gòu)主要是：黨委會、校長及校長辦公會、學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會 (以下簡稱教代會) 四種。它們之間的關(guān)系實際上是一種“決策—執(zhí)行—審議監(jiān)督”的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。其中，黨委會是學(xué)校的最高決策權(quán)力機構(gòu)，校長及校長辦公會是學(xué)校的最高決策執(zhí)行權(quán)力主體與組織機構(gòu)，學(xué)術(shù)委員會和教代會是學(xué)校的審議咨詢和民主監(jiān)督權(quán)利代表，具體見圖1-1。

這些權(quán)力之間，橫向維度形成大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的不同類別系統(tǒng)，其中，黨委會權(quán)力主要源于執(zhí)政黨權(quán)力，是基于政權(quán)產(chǎn)生的一種權(quán)力；校長由上級主管行政部門任免，其權(quán)力源于政府的授權(quán)委托，并對校黨委會和政府負(fù)責(zé)；學(xué)術(shù)委員會權(quán)力基于專門的知識技能，也來自行政授權(quán)，由校長任命，對校長和校行政負(fù)責(zé)，與黨委和校長之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；教代會是校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的群眾組織，主要發(fā)揮的是民主管理與監(jiān)督權(quán)利。從縱向維度看，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力實際上是校黨委會直接或間接領(lǐng)導(dǎo)下的“一元權(quán)力”領(lǐng)導(dǎo)體系 (見圖1-2)，它們之間有一種天然的自上而下的權(quán)力制約監(jiān)督關(guān)系。同時也存在自下而上的權(quán)力制約監(jiān)督關(guān)系，如《高教法》規(guī)定的學(xué)術(shù)委員會審議學(xué)科、專業(yè)設(shè)置等咨詢權(quán)和教代會民主參與管理與監(jiān)督權(quán)利。另外還設(shè)有專門負(fù)責(zé)監(jiān)督職能的“黨的紀(jì)律檢查委員會”(以下簡稱紀(jì)委)、“監(jiān)察處”和“審計處”等專門負(fù)責(zé)具體的監(jiān)督檢查工作的職能機構(gòu)。主要負(fù)責(zé)對黨員、行政人員和財務(wù)工作的監(jiān)督(見圖1-3)。

從學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的實際運行，以及各權(quán)力的主體構(gòu)成情況看，存在以下特征：黨委會 (黨委常委會) 委員和校長辦公會主要成員存在重疊的現(xiàn)象，即有些委員一人身兼雙重身份，在黨委會和校長辦公會上僅僅以不同的身份參會。學(xué)校的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子基本都是黨委常委會的委員。學(xué)術(shù)委員會成員的構(gòu)成也主要是以雙肩挑人員為主。關(guān)于這一點有學(xué)者已做了全國性調(diào)研統(tǒng)計，統(tǒng)計結(jié)果顯示副系主任以上行政職務(wù)與學(xué)術(shù)委員會委員身份相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.908，有處級以上行政職務(wù)身份的人員與學(xué)術(shù)委員會委員的相關(guān)系數(shù)是0.786，均在0.01置信水平上顯著。這和本書實地調(diào)查的結(jié)果是相吻合的。大部分學(xué)校學(xué)術(shù)委員會主任都是由校長 (包括原任校長)、副校長或者院士擔(dān)任，也有些學(xué)校由黨委書記擔(dān)任，由教授擔(dān)任的屬于個別現(xiàn)象。教代會代表名義上以教師為主體，但實際情況是有行政職務(wù)的人員占到了教代會代表的近半數(shù)，有些學(xué)校甚至更多。教代會主席團(tuán)成員也主要是校級領(lǐng)導(dǎo)和其他工會干部，教師代表是比較少的。

從學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的實際構(gòu)成和運行來看，大學(xué)各類權(quán)力實質(zhì)上都已掌握在學(xué)校黨、政機構(gòu)，決策權(quán)力比較集中。黨委領(lǐng)導(dǎo)名義上是“集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)”，但在實際執(zhí)行中，一些學(xué)校卻以“黨委書記領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)”的形式運行。黨委會的決策是黨委的意圖還是黨委書記的意圖實際上是很難區(qū)分的。

根據(jù)以上學(xué)校內(nèi)部權(quán)力運行現(xiàn)象，我們發(fā)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部決策權(quán)力，尤其是頂層決策權(quán)力沒有受到有效的制約和約束，特別是來自學(xué)術(shù)權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)利和基層院系及職能部門的監(jiān)督制約效果是不足的。原因在于黨、政權(quán)力與學(xué)術(shù)委員會權(quán)力、教代會民主管理與監(jiān)督權(quán)利之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，存在先天性權(quán)力監(jiān)督制約心理障礙。這種內(nèi)部權(quán)力運行制約監(jiān)督機制造成的影響有：(1) 大學(xué)內(nèi)部權(quán)力在實際運行中有向“議行合一”演變的趨勢；(2) 權(quán)力兼職引致大學(xué)權(quán)力行政化和泛行政化現(xiàn)象存在；(3) 學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)利趨于異化，學(xué)術(shù)行政化現(xiàn)象明顯；(4) 大學(xué)官僚文化已經(jīng)形成，崇拜行政權(quán)力的文化心理比較普遍。以上現(xiàn)象和問題制約著我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的進(jìn)程和高教強國戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

為規(guī)范大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運行方式，充分發(fā)揮“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”的制度優(yōu)越性，保證大學(xué)決策的科學(xué)性與民主性，高校應(yīng)有一個什么樣的內(nèi)部權(quán)力制約機制？該制約機制體系構(gòu)建和完善的路徑與方式又是什么？這是本書擬重點回答的問題。

這一問題涉及三個子問題，一是大學(xué)權(quán)力制約機制是什么？二是大學(xué)權(quán)力制約機制運行現(xiàn)狀如何？三是大學(xué)權(quán)力制約機制完善的路徑是什么？以上問題是本書的整體框架。對于第一個問題，將主要從歷史與比較的視角分析討論，并形成對大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機制的基本認(rèn)識；第二個問題將在第一個問題分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)調(diào)研訪談資料和統(tǒng)計分析情況，明確大學(xué)權(quán)力制約機制運行的現(xiàn)狀與問題；第三個問題將在前兩個問題研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)本書的理論基礎(chǔ)和實際問題，從總體上提出完善內(nèi)部權(quán)力制約機制的對策和路徑。

二 研究的意義

意義取決于需求，實踐需求越迫切，研究就越有價值和意義。我國高等教育目前正處于從規(guī)模向質(zhì)量、從計劃向市場、從集權(quán)向分權(quán)、從行政化運行向去行政化運行轉(zhuǎn)型發(fā)展的時期。這一時期既是我國推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)、實現(xiàn)高等教育強國戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵時期，也是高等教育運行容易產(chǎn)生問題的時期。目前我國高校內(nèi)部決策權(quán)力過于集中，權(quán)力制約不足和制約機制的不完善是大學(xué)權(quán)力不規(guī)范運行甚至發(fā)生腐敗的重要原因。這已經(jīng)給我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)等帶來不利影響。完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)合理的大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機制是當(dāng)前和今后一段時期亟須解決的重大課題，十分迫切。

1．理論意義

有關(guān)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力問題的系統(tǒng)研究在20世紀(jì)七八十年代才開始出現(xiàn)。我國較早研究大學(xué)內(nèi)部權(quán)力問題是在20世紀(jì)90年代。研究成果遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于解決復(fù)雜多變的大學(xué)權(quán)力實際運行問題的需求，再加上已有的研究主要是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的研究，沒有觸及大學(xué)權(quán)力運行的具體問題。本書針對大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運行的實際問題，以大學(xué)權(quán)力制約機制為研究對象，以案例研究為主要研究方法，從研究視角和研究方法兩方面深化和豐富我國大學(xué)權(quán)力研究理論。

2．實踐意義

現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)要求在實踐中平衡和兼顧各方面的利益和關(guān)系，把大學(xué)作為一個文化組織來建設(shè)。建設(shè)服務(wù)型行政文化，去除權(quán)威主義的政治文化、服從主義的行政文化、官本位為內(nèi)核的官僚文化。根本目標(biāo)是使大學(xué)成為政府有限理性影響下的學(xué)術(shù)自治體。雖然我國建立現(xiàn)代大學(xué)制度的國際和國內(nèi)環(huán)境條件已初步具備，但從目前我國大學(xué)內(nèi)部的組織構(gòu)架和管理模式來看，仍然存在濃厚的政府行政管理色彩，很難反映大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織的基本屬性。大學(xué)自治權(quán)力在實際落實中還存在一些亟待解決的問題，大學(xué)內(nèi)部治理的氛圍還沒有形成。針對大學(xué)內(nèi)部權(quán)力高度集中、頂層權(quán)力制約不足和權(quán)力運行不規(guī)范等問題，研究構(gòu)建科學(xué)合理的大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機制，規(guī)范大學(xué)的權(quán)力運行是推進(jìn)我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要一環(huán)。本書針對這一現(xiàn)實問題展開研究，為我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)、大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機制的完善提供實踐依據(jù)和理論參考。