亞太地區一些國家反腐敗體制比較

中國社會科學院亞太與全球戰略研究院反腐敗課題組

[內容提要]一些國家和地區腐敗體制建設和實踐有很多年了，然而效能差距很大。本文將對此進行比較研究。本文擬從立法、行政、司法、政黨內部監督、新聞媒體、非政府組織和國際機構等方面，比較分析亞太地區一些國家的反腐敗體制建設，以期對我國反腐敗體制的完善有所啟示。本文主要分為五個部分：一是亞太地區一些國家腐敗概念解析；二是亞太地區一些國家腐敗問題解析；三是亞太地區一些國家反腐敗體制類型；四是亞太地區一些國家反腐敗體制的特點；五是亞太地區一些國家反腐敗體制對我國的啟示。

 

腐敗是一種跨越歷史、跨越國界的現象。作為權力的產物，無論在什么樣的政治體制下，凡有公共權力和公共關系的存在而沒有完整的防范和監督機制，就容易產生腐敗行為。腐敗是思想上、行動上的墮落，組織機構和措施等方面的混亂失序，腐敗的本質是權力的異化、權力的商品化。因此反腐敗除了理想和道德的內在約束，還需要外在的反腐敗體制建設，建立起一套有效的權力監督約束機制。反腐敗有一個從理論設計到實踐運行的發展過程，在實際操作中更是一個不斷構建和完善反腐敗體制的過程。建立符合歷史需要的反腐敗體制是各國政治發展的需要。每個國家的腐敗行為都是在一定的政治、經濟、歷史、社會和文化背景下產生的，因此，需要客觀地考察亞太其他國家反腐敗體制構建的經驗，從中去蕪存菁。

一 腐敗概念解析

不同的文化和民族對腐敗有不同的解釋，在一種特定文化內，不同群體可能對腐敗也有不同解釋，甚至在一個特定群體內，也存在差異。本文討論的腐敗為公共部門腐敗，此腐敗是指公職人員為了牟取個人私利而違反公認準則，或背叛公眾信任，或為個人利益出售政府財產或物品，從而造成公共財富的損失，情節嚴重、違反法律、構成犯罪的行為。

 

（一）亞太地區一些國家對腐敗概念的界定

新加坡：1960年頒布的《反貪污法》對腐敗的定義廣泛，具體表現在對可懲罰的“非法所得”包括任何以金錢和非金錢形式表現的利益、好處；被指控者如果澄清不了“多余”的財富從何而來，這部分“多余”財富就可以當作貪污的證據而受指控。

韓國：2002年1月25日開始實施的《反腐敗法》規定，腐敗是指以下任何事項，任何公務人員濫用職位、權力或侵犯法律為第三者謀利的行為，在相關公共機關預算的執行、獲取和管理，處置公共機關財產，或與公共機關締結契約之執行時，造成公共組織財產損害的破壞行為。

日本：日本刑法第二十五章“貪污罪”認為，腐敗罪行包括如下，公務員職權的濫用，特別公務員的暴行、虐待和凌辱，受賄、受托受賄和事前受賄，斡旋受賄，沒收和追加征收等。

印度：印度反腐敗刑事制度中規定，公職人員的腐敗罪行包括，公務員利用職權接受合法酬勞以外的酬謝罪，私自接受貴重物品罪，不能解釋錢財來源罪，拒不遵從法律指示罪，錯誤擬譯文件罪，非法經商罪，非法購買財產罪。

印度尼西亞：1999年印度尼西亞《反腐敗法》中的腐敗定義是濫用權力為個人謀福利，從而造成國有財產的損失。

泰國：泰國社會對于腐敗的界定是官吏竊國榨民。泰國官方對于腐敗的定義，最正式的是1999年頒行的《反腐敗組織法》，即泰國現行的反腐敗基本法中的定義?！案瘮∈侵府斒氯藶榻o自己或他人牟利，而在職權范圍內采取的作為或不作為，或者盡管是不在職權范圍內采取的作為或不作為，但其他人有理由相信該作為或不作為是在其職權范圍內。”

美國：“腐敗”一詞，美國官方特指社會活動家、國務活動家、政治家、官員及所有公職人員利用職務之便進行的經濟違法活動。

澳大利亞：澳大利亞反腐敗獨立委員會（ICAC）對腐敗行為的界定是，從事以及曾經從事公務的個人或組織違反誠實、公平原則，濫用職權者不完整履行職權，直接或間接地造成不良影響的行為。

 

（二）一些國際組織對腐敗的概念界定

世界銀行及其他多邊組織將其定義為：“為私人目的而濫用公共權力?！?/p>

國際貨幣基金組織將腐敗定義為：“濫用公共權力以謀取私人的利益。”

歐盟：1995年6月13日，歐盟委員會在歐洲議會的授權下，起草了一份關于歐洲打擊腐敗行為的報告，即《薩莉斯夫人報告》。同年12月15日，歐洲議會通過了這一報告，并擬定決議。這項決議將腐敗定義為“具有公共或私人義務的當事人因為接受承諾、直接或間接地接受金錢或其他利益，而沒有履行其職責的行為”。決議聲明，“腐敗，尤其是與有組織犯罪相關的腐敗，對民主體制的職能構成威脅，并破壞了公眾對一體化和民主體制國家的信任”。

 

（三）腐敗的根源探討

研究腐敗問題的著名專家Roert Kitgaard，設計了一個簡單的方程式，對腐敗根源進行了定義：在沒有實行問責制度的情況下掌握自由裁量權的公共官員的專權行為。

C（腐?。?M（專權）+D（自由裁量權）-A（問責）

聯合國開發計劃署根據上述定義及相關資料給出了下面的腐敗定義公式：

腐敗=（專權+自由裁量權）-（問責制+廉正性+透明度）

腐敗是一個國家政治、經濟、文化和法律的反映。這種反映存在兩方面的結果，一種是對良好制度的反映，另一種是對不良法則的反映。例如，當人們為了逃避針對不良行為的懲罰賄賂時，或者對于法則的監督不夠完善時，腐敗似乎是對于公平法制的反應，就像偷盜的情況一樣。存在不良政策或不完善體制時，個人有預謀地收受賄賂，這個時候腐敗也會發生。

馬克思認為要反腐敗實現廉潔政府，需要政府實施大規模的節約，適時地進行政治改造和經濟改革。恩格斯認為防止腐敗的有效措施是，一切公務人員在自己的職務活動方面都應按法律向每個公民負責。列寧認為實現廉潔政府，需要絕對禁止公職人員除薪金之外兼有其他收入?？梢?，馬克思、恩格斯和列寧這些無產階級革命導師認為腐敗主要是指在經濟方面違背公職要求，反腐敗要建立完備的法律體制，從制度上遏制腐敗。

二 亞太地區一些國家對腐敗問題的解析

（一）腐敗的表現形態

有學者把腐敗的表現形態歸納為以下五種：

貪污犯罪：國家工作人員違反法律規定，利用職務上的便利非法占有財務，侵犯職務廉潔性和公共財產及特定情形下非公共財產達到應當受刑罰處罰程度的行為。

賄賂犯罪：是行賄罪、受賄罪和介紹賄賂罪的總稱。行賄是以錢財買職權，受賄是以職權換錢財，介紹賄賂是撮合行賄受賄行為得以實現。

挪用型犯罪：挪用公款罪、挪用資金罪和挪用特定款物罪。

私分型犯罪：刑法規定的，私分國有資產罪和私分罰沒財物罪。

瀆職犯罪：國家機關工作人員在履行自身職務過程中，違反職責義務，侵犯國家機關的正常活動，致使國家和公民的利益遭受重大損失的一類職務犯罪行為的總稱。

腐敗不等于犯罪，違背職業道德和違紀也可能是腐敗。本文把腐敗鎖定在犯罪層面，因此，這里所列舉的腐敗表現形態是嚴重的違法的腐敗行為，而情節較輕只是違背了道德和一般紀律的腐敗行為不在本文討論范圍之內，在此也沒有列舉。

 

（二）刑事法律制度中規定的公職腐敗罪。

部分國家在各自的反腐敗刑事法律中對公職腐敗罪行的不同的表述

新加坡：公務員一般受賄罪，形式受賄罪，運用影響力受賄罪，公務員利用職務關系受賄罪，公務員從事貿易罪，代理人受賄罪，行賄代理人罪，欺詐委托人罪，行賄投標人撤回投標罪，投標人受賄撤回投標罪，行賄議員罪，議員受賄罪，行賄公共機構人員罪，公共機構人員受賄罪，阻撓對賄賂行為進行調查罪。

日本：公務員職權的濫用，特別公務員即審判、檢察或警察等職務的職權濫用，特別公務員的暴行、虐待和凌辱，特別公務員濫用職權所造成的死傷，受賄、受托受賄和事前受賄，第三者行賄，加重受賄以及事后受賄，斡旋受賄，沒收和追加征收，贈賄。

印度：公務員利用職權接受合法酬勞以外的酬謝罪，公務員接受以通過非法手段影響公務員為目的報酬罪，公務員利用酬謝與其他國家工作人員建立個人影響罪，對公務員唆使其他公務員接受以通過非法手段影響公務員為目的酬報罪和利用酬謝與其他國家工作人員建立個人影響罪的懲處，接受以運用個人勢力影響公務員為目的酬謝罪，公務員私自接受貴重物品罪，不能解釋錢財來源罪，印度1988年《防止腐敗法》規定的其他公務員犯罪行為及其懲處，公務員拒不遵從法律指示罪，公務員錯誤擬譯文件罪，公務員非法經商罪，公務員非法購買財產罪。

澳大利亞：行賄代理人罪，自己代理罪，代理人受賄罪，欺騙委托人罪，間接收取秘密傭金罪，行賄受托人罪，受托人受賄罪。

法國：公務員詐取罪，公務員盜用公款罪，公務員從事與其職務不相容之商事罪，一般受賄罪，私營企業職員受賄罪，濫用職權受賄罪，濫用權力進入居民住所罪，拒絕裁判罪，非法使用暴力罪，妨礙郵電通信罪，歧視罪。

英國：職務受賄罪，代理人受賄罪，貪污罪。

美國：賄賂公務員罪，賄賂證人罪，公務員受賄罪，證人受賄罪，非法收受報酬罪，從事有損政府的事務罪，假公濟私罪，收取來自非政府的報酬罪，營業上受賄罪，容許或援助脫逃罪，濫用職權罪，利用職務上知識投機或賭博罪，涉外賄賂罪，內部情報交易罪。

三 亞太地區一些國家反腐敗體制類型

（一）立法、司法和行政方面的反腐敗體制

1．新加坡

新加坡制定了專門懲治貪污犯罪的法律，如《防止貪污法》和《沒收貪污所得利益法》，另外還有《公務員法》《公務員守則和紀律條例》《財產申報法》《公務懲戒性程序規則》等。

新加坡的反腐敗機構主要有四個：貪污調查局、內閣廉政署、商業事務局、審計部。

一是貪污調查局。貪污調查局是調查、懲治腐敗罪的權威機構，成立于1952年，負責執行貪污案件的調查及防止貪污工作，該局由總理直接統轄，享有逮捕權、調查權、調查保障權等權力。貪污調查局具有以下職能：受理并調查公務、私人部門貪污賄賂案件；調查公務員失職及不正當行為；審查公務之執行及其程序，以減少貪腐之機會。二是內閣廉政署。該署是負責綜合管理和監督政府官員個人財產申報的監督機關。主要職責是負責中央各部門長官的財產申報，并指導各個單位中的個人財產申報活動。三是商業事務局。在政府財政部下設立的對政府的金融活動進行監督檢查的專門機關。主要任務是：在金融、財政領域協助政府對中央銀行的工作進行監督、指導；對擾亂、破壞金融市場秩序的違法犯罪行為予以打擊；為國家金融、財政部門指供法律咨詢服務；在總檢察長的指導下進行法律訴訟活動。四是審計部。審計長獨立行使審計權，不受任何干涉；審計部工作人員依審計長的授權進行工作。主要任務是審核各政府部門的財務收支情況。

2．印度

印度最重要的反腐敗法律有《防止腐敗法1988》《反洗錢法2002》《中央文官行為準則》和《全印文官行為準則》等。

印度有兩個專門的反腐敗機構，中央調查局和中央監控委員會。中央調查局（Central Bureau of Investigation）是印度最高調查性警察機構，獨立辦公，行政隸屬于印度中央政府人事、退休金和公共投訴部的人事局，下分三個處：反腐敗、經濟犯罪和特殊犯罪。中央監控委員會是印度中央政府行政監督機關，設立于1964年2月，隸屬于內務部。委員會設中央監控專員一名、總攬監督事務，正部級，由總統直接任命，任期6年。其職責是：（1）對政府部門公職人員進行經濟性的監督，如發現不良行為，在進行初步調查后，則將案件交由中央調查局和各部總監控官進行立案調查，除刑事犯罪交法院審理外，凡行政懲戒處分則交由中監委員負責定性處理，包括處分與輕處分兩類。（2）受理對公職人員的申訴，由中監委初步調查核實后，交由中央調查局偵察。（3）受理被懲戒公務人員的申訴并予以調查，中監委調查人員有強制證人出席聽證和提交證據的權力。

3．日本

日本有一系列與反腐敗有關的法律法規，主要如下：《日本國憲法》《刑法》《法官彈劾法》《國家公務員法》《地方公務員法》《國家公務員倫理法》《政策評價法》《行政程序法》《關于公開行政機關所保有信息的法律》《國會議員資產公開法》《公職選舉法》《政黨資金補助法》《政治資金規制法》《會計檢查院法》《檢察審查會法》《關于整頓經濟關系罰責的法律》《公司更生法》《律師法》《賽馬法》《商法》《保險業法》等。

日本主要的反腐敗機構有六個：國會法官彈劾法院、國會法官追訴委員會、內閣行政監察局、會計檢查院、檢察機關、法院組織。其一，國會法官彈劾法院。國會有權罷免嚴重違反法官職責或消極怠工極端不負責任的法官，以及具有其他嚴重喪失法官威信非法行為（不論是否屬于職務內外）的法官。日本1947年制定的《國會法》作了專章規定（第16章彈劾法院），同年又專門制定《法官彈劾法》,1949年制定法官彈劾法院規則，1950年又制定法官彈劾法院事務局事務分管規程。其二，國會法官追訴委員會。國會有權對有罷免事由的法官提起公訴。1947年《日本國憲法》《國會法》《法官彈劾法》都作了規定。其三，內閣行政監察局。日本最高行政監察機關，隸屬于總理府總務廳。職責主要是：（1）負責對各行政機關的監督事務、謀求全面改善中央政府的行政制度和方針政策。（2）負責制訂監察計劃，指導監督全國各管區行政監察局、行政監察所的日常工作。（3）負責組織實施行政對話活動，開展同因行政失誤而遭受損失和困難的國民進行“行政對話”，聽取改善行政工作的意見，解決對受害者的補償損失等。其四，會計檢查院。這是與日本內閣相對獨立的機構，專門負責財政檢查。它的地位由憲法和專門的法規《會計檢查院法》加以確認，負責對國家的收入和支出的決算進行檢查，對國家進行一般監督的機關。其五，檢察機關。日本的檢察機關是在法務省領導之下但又具有相對獨立性的機構。檢察機關在檢查總長的統一領導下，負責刑事案件的追訴、提起公訴、支持公訴等工作。其六，法院組織負責對貪腐犯罪案件進行審判。

4．印度尼西亞

印度尼西亞的反腐敗法規條令有：《印度尼西亞憲法》《根除腐敗委員會法》《根除貪污犯罪法》《公共檢舉機關法案》《關于印度尼西亞公共檢舉部門的組織結構和程序的總統命令》《根除洗錢法》《總選舉法》等。

印度尼西亞主要的反腐敗機構有：根除腐敗委員會（KPK）、印度尼西亞審計署、全國發展計劃署、司法與人權部、國家官員資產審計委員會、全國調查腐敗委員會、國家立法委員會、根除洗錢委員會等。KPK于2003年11月成立，該委員會對其他反腐敗機構具有督察作用，是印度尼西亞打擊腐敗的綜合機構框架。對各級政府部門管理者的監督，專門搜集和核查國家官員的資產狀況。

5．泰國

泰國反腐敗的法律法規有：《刑法典》和《刑事訴訟法》《反腐敗法》《公務員法案》《兩院議員財產申報法案》《反腐敗組織法》《政府采購法》《部長持股法》等。

泰國的反腐敗機構有五個：反貪污委員會、公共金融審計委員會、選舉委員會、憲法法庭、國會調查員。其一，反貪污委員會。泰國根據1997年憲法及相關法律規定，建立了較為完善的以國家反貪委員會為核心的反腐敗監察體制。反貪委員會，具有獨立的地位，有廣泛的調查權和獨立的公訴權。其二，公共金融審計委員會。于1999年設立，用以取代原先隸屬于總理辦公室的審計局。執行機構是OAG，主要職責是負責審計國家及地方各級政府的財政收支情況，防止并查處舞弊行為。根據1999年頒布的《反洗錢法案》設立的反洗錢局，也在反腐敗體制中起到了重要作用。而泰國警察系統也在一如既往地承擔著反腐敗的任務。其三，選舉委員會。所有委員均為獨立人士，經參議院遴選后由國王任命，對參議院負責，任期7年并不得連任，主要負責監管全國及地方各級議會選舉中的違規行為尤其是賄選行為。其四，憲法法庭，所有成員均經參議院遴選后由國王任命。由于憲法法庭擁有裁決有關違規人員5年內不得從政的權力，因此成為反腐敗懲治工作中的重要一環。其五，國會調查員。成員總數不超過3名，經參議院遴選后由國王任命，主要職責是接受民眾對政府違規的作為或不作為行為的投訴，展開獨立調查并向國會匯報。雖然根據1999年頒布的《調查員組織法》（The Ombudsman Act）規定，國會調查員并不具備反腐敗職能，因此在調查過程中如若發現腐敗行為，就應當全案移交有關機構，但是，作為與民眾聯系緊密并擁有獨立調查權的機構，其所能起到的輔助性反腐敗發現功能仍然是相當明顯的。

6．韓國

韓國于2002年1月25日開始實施《反貪污法》，并成立“反貪污獨立委員會”，接受社會各界對腐敗案件的舉報。

韓國的主要反腐敗機構有五個：反貪污獨立委員會、監察院、中央監督協議會、專門行政監督公務員、公務員懲戒委員會。其一，反貪污獨立委員會。韓國的最高反貪污的權責機關，等同于部長級的層級，直接歸總統管轄，與一般政府部門平行。防止貪污范圍包括政府、法院、警察、軍隊和國營企業等。其職責范圍包括，制定公務員行動綱領和保護內部舉報者規定等。制定“廉政指數”，從2003年起在中央和地方政府全面實行“廉政指數”評價制度。制定有關防止洗錢的法律，嚴懲隱匿腐敗資金等不法行為，并堅決沒收一切犯罪收入。對于貪贓枉法的公務員，將堅決予以罷免，并限制其重新成為公務員。其二，監察院。韓國專職監察審計機關，直屬總統之下，直接對總統負責。職權主要是稽查政府機關每年的收入和支出情況，審核國家機關和其他公營機構的賬目，并監視各行政機關及公務員職務執行情況，監視各行政機關及公務員職務執行情況。其三，中央監督協議會。韓國的《行政監督規則》規定，為了討論和審議有關行政監督的事項，在國務總理所屬下面設中央監督協議會。其四，專門行政監督公務員。各行政機關的負責人選拔從事監督某項業務的專門公務員，簡稱“專門行政監督公務員”。監督公務員要由從事這項業務工作3年以上的公務員中選拔。其五，公務員懲戒委員會。韓國主管公務員懲戒的機關有以下兩個：（1）中央懲戒委員會。設于總理府之下，審理并裁決涉及第五職等以上公務目的懲戒案；如果總理認為必要時，也可審理涉及第六職等以下公務員的懲戒案。（2）公共懲戒委員會。主要處理該機關內涉及第六職等以下公務員違法行為的懲戒。

7．美國

美國建國以來頒布了一系列的反腐敗法律，1883年美國國會通過的《彭德爾頓法》（Pendleton Act），禁止公司向聯邦公職候選人捐款的法律，《競選經費公開法》《聯邦反腐敗行為法》《禁止聯邦文官參與政黨活動的哈奇法》《政府道德法》《政府道德改革法》等。

在美國，負責調查和起訴公共腐敗行為的聯邦刑事機構有司法部公共廉潔處、美國檢查官、聯邦調查局和獨立檢察官。非刑事公共廉潔機構包括司法部律師辦公室、政府道德辦公室、監察長辦公室和白宮律師辦公室等（周琪，2004）。

美國主要的反腐敗機構有六個：監察長辦事處、政府道德署、獨立檢察官、總審計署、檢察機關、法院組織。其一，監察長辦事處。是美國中央部局及獨立管制機關內部設立的監督、調查組織。根據1978年的《監察長法》成立。監察長由總統任命，并經國會參議院同意，向總統和國會負責。監察處作為政府機關內部的防貪肅貪機構，主要是為了杜絕貪污、訛騙、浪費、濫用職權，保證財政合理合法地支出，并促使行政效率的提高。其二，政府道德署。是美國人事管理局中設立負責高級行政人員財產申報和協調人事管理局對行政人員進行監督的機關。根據1978年卡特政府頒布《政府道德法》正式設立。在重要行政部門設有代表機關，負責其部門官員財產申報和監督指導，代表機關一般稱為道德標準辦公室。其三，獨立檢察官。美國就某一高級行政官員違法失職情況而任命負責調查和起訴的官員。獨立檢察官的職權。為了保證獨立檢察官依法開展偵察、調查和起訴活動，法律賦予他的職權包括：（1）組織人事權。獨立檢察官有權任命自己的工作人員、訴訟人員、兼職咨詢人員。（2）調查權。（3）傳訊權。（4）向國會匯報和提供彈劾案案情。（5）提起特別訴訟權。其四，總審計署。美國國家審計機關，又稱會計總署。1921年根據《預算和會計法》建立，并于同年撤銷財政部的主計長和審計官，職權合并于該署。會計總署是國會調查機關，它有義務應國會及其委員會和議員的要求，向他們提供各種服務。會計總署的主要職權是調查所有與公共資金的收入、支出和運用有關的事項，提出更經濟、更有效地使用公共資金的立法建議；準備國會指定的各項調查和報告；事先決定所議各項支出的法律根據；解決和調整政府提出的或向政府提出的各項要求；制定各項會計格式、制度和程序。其五，檢察機關。美國的檢察機關與司法行政機關不分，聯邦司法部就是美國的最高檢察機關，各州司法部就是各州的最高檢察機關。聯邦司法部機構龐大，工作人員有5萬多人。其主要任務是代理政府訴訟，管理全國獄政，調查和拘捕包括從事間諜活動在內的犯罪分子，管理移民，交接毒品為聯邦政府各部門提供法律意見等。其主要機構有法律顧問辦公室、司法管理局、聯邦調查局、緝毒署、刑事司、監獄管理司、民事司、民權司、移民歸化局、假釋委員會等。其六，法院組織。美國是聯邦國家，聯邦法院和州法院兩個系統并無從屬關系，只是在司法管轄范圍上有所分工。聯邦法院系統由以下三部分構成：（1）地區法院，又稱“地方法院”，是聯邦法院系統中的基層法院。（2）上訴法院，又稱“巡回法院”。（3）最高法院，聯邦法院系統中最高一級法院。州法院系統，美國各州法院系統極不統一，各州各級法院名稱、組成、管轄權等都不一樣。特別法院由以下五部分構成：聯邦權利申訴法院，聯邦稅及專利權申訴法院，聯邦稅務法院，聯邦軍事上訴法院，聯邦海關法院。

8．澳大利亞

澳大利亞反腐敗的法律法規有：《公務人員行為準則》《1987年罪惡收益法》《公共利益法》《刑法典（賄賂公職人員）》《1905—1973年秘密傭金法》等。

澳大利亞反腐敗機構設置有兩套體系。澳政府申訴機構The Ombudsman是專門調查、調解公民對政府或其公務員的任何不滿包括政府和公務員的腐敗行為，以及公民之間矛盾的機構。另外，澳各州都設有專門的反腐敗機構，其中新南威爾士州反腐敗獨立委員會——ICAC最為完善，最具影響力，在反腐敗斗爭領域內享有世界盛譽。

 

（三）亞太地區一些國家在政黨內部監督方面的反腐敗體制

在政黨制度比較完善的國家，政黨內部對于腐敗的監督也比較完善，因為腐敗被稱為“政治之癌”，導致政黨衰敗尤其被反對黨攻擊下臺的最有力武器就是腐敗。因此，各國政黨尤其是兩黨制和多黨制國家的政黨，它們大都在政黨內部的政黨綱領和紀律中對腐敗作了嚴格規定。不僅政黨內部存在嚴格的監督，政黨之間的腐敗監督也非常有效，尤其在兩黨制或多黨制的國家中，腐敗作為一黨反對其他政黨的有力武器，政黨之間的腐敗監督客觀上遏制了任何執政黨腐敗惡化的可能。

例如，以新加坡、印度、印度尼西亞和泰國的政黨內部監督為例。新加坡的執政黨一直比較穩定，政黨內部的反腐敗也比較有力。印度執政黨自第二次世界大戰以來基本上是國大黨執政，政黨內部反腐敗監督機制比較嚴格。印度尼西亞和泰國政黨更迭頻繁，各種小黨林立，政黨之間的反腐敗監督比較有力。

新加坡人民行動黨1959年執政后，開始進行全面的基礎建設，建立廉政制度是其中一項重要的內容。人民行動黨領導人身體力行搞廉政堪稱舉世聞名。領導人以身作則，保持清正廉明的作風，對于貪污受賄的高級官員不徇私情。建國短短幾十年時間里嚴懲了較多的高級官員，其中有些是有過重大政績，同時又是同李光耀私交甚密的人，足見新加坡人民行動黨廉政的決心和力度。

 

（四）新聞媒體監督

在世界各國的反腐敗中，媒體的作用歷來都受到重視和維護，很多腐敗的曝光和最終查處都是因為一直有新聞媒體的監督力量，在不少國家媒體都承載著揭露形形色色政治丑聞的使命，這對于反腐敗起到了很大的保障作用，因為媒體受眾面廣，影響大，許多腐敗案件在媒體的追蹤報道下得到了查處，即使沒有被查處，也會使腐敗者聲譽大降，降低支持率、危害政治生命。

新加坡、印度、印度尼西亞和泰國的新聞媒體在反腐敗方面就發揮了一定的作用，印度國大黨之后幾黨聯合執政政府的倒臺，是印度一個新聞網絡2001年對該屆政府政要的各類腐敗曝光間接造成的。因此，在反腐敗體制建設中，尤其要重視新聞媒體的作用。新加坡利用傳媒、廣告、互聯網、通信等現代方法，使大眾時刻關注貪污問題，反貪機構與民眾廣泛聯系，共同建立良好的反貪氛圍，不斷擴大廉政反貪的社會效果。

印度憲法第19章第1條第1款指出，印度公民有“言論和表達的自由”,1951年和1963年分別對該條款的修訂案又作規定，為了國家的安全、為了保持良好的對外關系、為了維護公共秩序和道德規范，政府有權制止那些藐視法庭、誹謗或者煽動性的報道，政府有關部門有權對媒體進行審查和指導，以便維護國家的道德規范和宗教自由。有了印度憲法的支持，不少印度新聞媒體積極監督，報道了一些政府政要的腐敗劣跡，對反腐敗起了很大的作用。

1998年以后，印度尼西亞政府取消了新聞媒體的大多數限制，報刊、廣播電視等新聞機構增加了很多。在1999年的反腐敗法和1999年68號政府條例關于公眾參與國家管理的條例中都規定，民眾有權獲取關于國家管理的信息。新聞輿論對腐敗的監督作用有所增加，因為：第一，政府放松了對新聞媒體的控制。印度尼西亞于1999年頒布了《新聞法》，規定國家新聞業有權力尋找、獲得和傳播觀念和信息，它將不受到審查、禁止。為新聞業提供了自由的環境。第二，新聞機構與從業人員增加，私營性質的媒體出現。第三，新聞媒體對腐敗問題的關注度提升。記者的深入調查有助于更多腐敗案件被發現，提高了民眾對反腐敗問題的關注。

泰國的報業一般是由私人部門擁有的，因此在新聞工作中對腐敗問題的揭露較多，而電臺和電視臺在嚴格政審的慣例下就顯得較為消極。20世紀90年代以來泰國政府逐步放寬了對電臺和電視臺的管制，開始由政府監管轉向行業自律，并允許私人部門加入。這些轉變客觀上為泰國的新聞監督開放了門禁，有利于增加泰國反腐敗的力度。

 

（五）非政府組織和國際機構

在反腐敗方面，不僅有各國國內的立法、司法和行政方面的法律法規和制度的保障，各國還有一些非政府組織對反腐敗進行監督。非政府組織對于反腐敗起到了一定的作用。在印度和印度尼西亞兩個國家就存在有一定影響力的反腐敗非政府組織。印度一些非政府組織在反腐敗領域中形成松散的聯盟，提出共同致力于“清潔印度”的口號。有些組織的網站開辟舉報專欄；有的發表反腐敗報告或調查等。值得提及的有Dubey基金會、媒體研究中心、透明國際印度等。印度尼西亞的反腐敗非政府組織主要有：“印度尼西亞腐敗觀察”、管理改革合作組織、“政府觀察”、印度尼西亞法律與政策研究中心、透明國際印度尼西亞分支機構等。它們的主要目的是加強民眾對腐敗問題的意識和對政府的監督作用、支持社會舉報腐敗案件、促進公共信息的公開化和政府行為的透明度。

還有一些國際機構進行腐敗的監督監察工作。例如，聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會、國際經濟合作與發展組織（簡稱經合組織）、世界銀行、國際反貪污會議、歐洲共同體審計法院、國際議會監察專員委員會、最高審計機關國際組織國際反貪局聯合會等。

聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會每屆會議都將貪污罪、賄賂罪、舞弊罪等列為重點議題之一。在1990年8月舉行的第八屆會議上，重點討論了政府中的腐敗問題。會議建議各成員國建立防止貪污腐敗和濫用權力的行政機制，提請各成員國制定懲處腐敗行為的法律，要求聯合國有關部門向成員國提供技術援助。會議還通過了《反腐敗實際措施手冊》。該手冊總結了各國反貪污腐敗的經驗和有效做法，為各國決策者和專職機構提供一個處理腐敗問題的藍本。進入90年代后，聯合國對懲治腐敗給予更大關注，特別是在打擊犯罪、改善管理、強化制度方面動作加大。1996年，聯合國制定了《公共官員國際行為準則》。聯合國大會通過了關于在國際商務活動中反對貪污賄賂的宣言。

國際經濟合作與發展組織（簡稱經合組織），是一個供工業化國家研究并制定經濟和社會各領域政策的非政治性組織，現有29個成員國，都是世界上最發達的國家，另有5個聯系國。1997年年底，這些國家的部長簽署了《經合組織反對國際商務交易中賄賂外國公共官員公約》。它被認為是消除國際行賄的一個重大舉措。國際商務中賄賂當地政府官員司空見慣，許多歐洲國家甚至規定賄金支出可以免于納稅?！豆s》規定，任何行賄外國公共官員的行為都是犯罪行為?！豆s》要求各簽字國制定明確的刑事處罰和經濟處罰的法規，取消賄金不納稅的規定，完善會計和審計制度，規范公共采購制度。

世界銀行在某種程度上可謂“第二聯合國”，它在世界上舉足輕重，每年向那些遇到困難的國家貸款近200億美元。出于降低風險和某種政治上的考慮，世行積極介入國際反腐敗的共同努力中，在有關國際會議上異?；钴S，并且將貸款與腐敗問題掛起鉤來，宣布一個國家反腐敗程度是提供貸款的先決條件之一。對世行貸款的工程項目，世行加強了監察檢查，發現挪用或截留便立即中止資助。

國際反貪污會議，世界各國共同探討預防和偵破公職人員貪污賄賂的國際會議，從而達到互相交流與合作的目的。1983年10月5日，在美國的倡議下，于華盛頓召開第一次國際反貪污會議。在會議中，來自世界各地負責處理貪污和有關罪行的執法代表，交換了資料和意見，并商討了有關問題和不妥善的地方。

歐洲共同體審計法院，成立于1977年10月。審計法院由10個成員國（法國、意大利、愛爾蘭、丹麥、挪威等）各派1人組成。條約規定，審計法院成員在共同體總利益下獨立行使職權。在任期間不得從事任何其他有酬或無酬的專業活動。審計法院有以下三個職能：（1）監督；（2）咨詢；（3）新聞報道。

國際議會監察專員委員會，1947年為促進國際法律執行的統一，建立了國際律師協會。后來，在聯合國倡議下，國際律師協會聯合斯堪的那維亞國家及英語國家的議會監察專員組織，設立了國際監察專員委員會。這一國際性監察組織總部設于加拿大的阿伯特市，主要是交流對不良行政現象防治及處理的情報與經驗。

最高審計機關國際組織，國際性的政府審計組織。它主要是通過交流在政府審計領域內的經驗來加強各國最高審計機關的關系。其英文簡稱為INTOSOI。它最早著手籌建于1952年在古巴哈瓦那召開的最高審計機關國際組織第一屆大會，此后便開始籌建工作。1968年最高審計機關國際組織正式宣布成立。

國際反貪局聯合會是2006年在中國北京成立的第一個以各國反貪機構為成員的獨立的、非政治性的國際反腐敗組織。其宗旨是促進《聯合國反腐敗公約》的有效執行；向各國反腐敗機關打擊腐敗提供國際協助；促進國際合作，以便調取和提供證據，追查、扣押和沒收腐敗犯罪的收益，追訴在逃的犯罪者；促進各國反腐敗機關之間的良好關系和協作等款項，以推進《聯合國反腐敗公約》的實施。

四 亞太地區一些國家反腐敗體制特點

亞太地區各國的反腐敗體制大都以立法、司法和行政三個部門的反腐敗法律法規和機構為主，再配合以非政府組織、媒體和公民等的監督。各國反腐敗機制的不同之處在于，一些國家媒體的開放度和自由度比較高，因此媒體發揮的作用很大，成為政府公共部門反腐敗非常重要的一部分。而有的國家雖然反腐敗機制比較完善，但是媒體以及社會公眾的參與有限，監督力量較弱，作用不太大?，F以新加坡、印度、泰國和印度尼西亞等國為例予以說明。

新加坡反腐敗體制的特點：1．完備的反貪污法律體系。新加坡的反貪法律十分詳盡?！斗乐关澪鄯ā分袑τ凇皥蟪辍庇幸粋€非常詳細、界限也易掌握的規定。新加坡反貪污立法嚴格、執法嚴明。根據《防止貪污法》規定，對于向公務員非法提供或給予報酬的行賄人，公務員有權逮捕并將其移交到就近的警察局。新加坡的反貪污法律可操作性強。如《防止貪污法》規定，當公務員收到了無法推辭的禮品后，要盡快把它交給各單位負責處理禮品的負責人。如果受禮人想要保存禮品，由專人估價后，照價收買。2．嚴格執法。執法嚴厲表現在：其一，新加坡對腐敗定罪的主要依據看質不看量，即主要依據是“是否貪污受賄”，而不是“貪污受賄多少”。其二，國家設有專門的反貪機構，法律賦予反貪機構廣泛的權力。其三，執法中堅決貫徹法律面前人人平等的原則。

印度反腐敗體制的特點：反腐敗機制的設計思路以發現腐敗案件和懲處腐敗人員為主。如監察機構、審計部門和各級申訴機構。但面對形形色色的腐敗行為，監察機構和審計部門的遏制能力有限。對于這一點，世界銀行認為，反腐敗的重點應該是減少腐敗的機會，采取預防性措施。近些年來印度政府在行政管理領域內進行的一些改革就是國際組織這一思路的結果。如政府行政管理各有關部門發布“公民契約書”，明白告知民眾本部門將向他們提供什么標準的服務。推廣電子政務，使招投標透明，進行各種行政管理方面的改革，以防止腐敗行為發生。

印度尼西亞反腐敗體制的特點：1．獨立的反腐敗機構——根除腐敗委員會，直接對總統和國會負責，不受其他政治機構的干預，有利于推動反腐敗進程。2．總統的個人作用對印度尼西亞的反腐敗改革具有重要意義。

泰國反腐敗體制的特點：1．強調以國家反貪委員會為主的獨立監察機構的作用。2．建立并完善財產申報審核制度，重視提高反腐敗工作的效率。3．提高民主監督的地位，拓寬社會公眾參與監督的途徑和范圍。

五 啟示與借鑒

通過比較研究可知，任何國家的腐敗活動總是在一定的社會環境下產生的。因此，建立反腐敗體制時，要考慮本國與他國在政治、經濟、文化、道德和傳統等方面的差別。不同國家反腐敗的出發點、重點和目的不相同，反腐敗的體制也就不同。他山之石，可以攻玉，通過對一些國家反腐敗體制的類型、特點和效能的分析，可以獲得一些對我國反腐敗體制建設的啟示。

第一，建立嚴密的反腐敗法律體系。

反腐敗的法律法規要更加完善、系統、詳盡、嚴厲、操作性強。首先對腐敗行為的懲罰規定要剛性顯著，有足夠的威懾力，查處程序要簡便、民主、迅速。同時，應賦予辦案機構獨立職權，增強其執法權威性，使其能夠自行決定適用靈活的工作方式。此外，還應采取更為嚴厲的措施，把有關的制度法律化，改變有的制度“只防君子，不防小人”的現狀。同時，要堅持嚴格執法，確保有紀有法必依，違紀違法必究，執紀執法必嚴。對腐敗分子要嚴懲不貸，對腐敗行為重拳出擊，破除以往“教育從嚴、處理從寬”的思想束縛，提高腐敗成本，降低腐敗收益，特別是提高腐敗的機會成本（如名聲和升遷）與受懲成本，使腐敗分子認為腐敗是一種高風險的行為，并最終在腐敗活動中無法獲得收益。

第二，建立嚴密的監督機制。

其一，要改革監督體系，改革紀檢監察機關領導體制，使監督機關的相對獨立性和權威性得以充分發揮。其二，要推進制度改革。大力推進行政審批制度改革，解決政企不分、政府職能錯位問題，消除轉軌時期行政權力尋租的條件。建立合理的財政管理體制，解決資金管理特別是預算外資金管理中存在的弊端以及部門之間存在的分配不公、互相攀比、黨政干部心理失衡等一系列問題。還要完善領導干部個人事項申報制度，我國刑法中的“巨額財產來歷不明罪”正體現了這一反腐敗思路，完善社會監督機制。其三，要將監督的關口前移，實現從事后查處為主、向事前監督為主的轉變，從源頭上遏制腐敗現象的發生。其四，要完善公民反腐敗檢舉制度。實現公民對腐敗的檢舉權利，既要讓公民有暢通的渠道揭發腐敗，也要保護無論是實名檢舉者還是匿名檢舉者的人身安全，保護檢舉人的隱私。公民監督實權不大，影響不大，往往只能抓些小事，但公民監督的普遍化、經?；?、實效化，也會使得公職人員相當程度地減少腐敗。正如托馬斯·杰斐遜所說，“如果人民群眾中的每一個都享有幾分最高權勢，共和國就可以安如磐石了”。設立檢舉反饋制度，“實名檢舉”是目前我國腐敗發現機制中的重要組成部分，但現行司法體制中卻缺乏相應的檢舉反饋制度，在一定程度上剝奪了檢舉人的知情權。檢舉人往往無法得知其提供的線索是否被有效采用，多數情況下他們僅被告知檢舉不成立，而調查過程是否細致以及是否真正進行了調查，都成為暗箱操作，這不利于調動民眾協助政府反腐敗的積極性。檢舉反饋機制，就是要求反腐敗機構在經過形式審查并接受檢舉后，即負有義務將調查結論及相關資料以書面形式反饋給檢舉者。如果確屬檢舉者提供線索不清，則檢舉者有改進的機會，而如果屬于反腐敗機構的工作失誤或有意包庇犯罪，則也留下書面證據，有利于以后追究相關人員的法律責任。

第三，高薪養廉及其有限性。

逐步改革公職人員的工資制度，以確保公職人員有比較優厚的薪俸，使其不為生活所累，又使個人價值在經濟上得以體現。工資待遇打破平均主義，實行按職位高低把工資待遇適當拉開檔次，做到責權利相統一，從而激勵公職人員的上進心。分配方式要變實物發放為貨幣發放，這樣既可以適當增加公務員工資，又有利于廉政建設。使公務員的工資高于大多數其他行業，防止人才流向別的行業。我國目前面臨大量公務員流失、人才進入私企等高收入行業的現象。

無論是發達國家還是發展中國家，即使增加工資，也難以完全消除腐敗，因為腐敗的動機不僅僅來自貧困和經濟利益。高薪未必能夠養廉的另一個原因是，對經濟發展損害最大的腐敗形式并非小額賄賂，而是腐敗官員大規模竊取國家資金，這樣程度的腐敗很難受工資高低的影響。還有的腐敗是為了實現官員自己在政治前途上的所謂發展，為自己培養人脈、拉幫結派，不收取任何經濟報酬，暗地里給予一些人不應得的好處。正如《紅樓夢》中的一節“葫蘆僧亂判葫蘆案”，賈雨村為了仕途順利不得罪薛家等大家族，而亂判殺人案。還有一些從古至今都有的“官官相護”式的腐敗。凡此種種腐敗，其隱蔽性和難以查處性遠超過了經濟類腐敗。這樣的腐敗是高薪所不能遏制的，會在不同的人身上出現，需要發現和懲處。

第四，發揮新聞媒體監督作用，保證新聞工作者的人身安全。

新聞媒體的影響范圍廣、受眾多，對腐敗的預防、發現和打擊具有很強的優勢。新聞媒體，在西方長期以來被稱為是立法權、司法權和行政權之外的第四種權力。這是由于新聞媒體具有廣泛性、群眾性、及時性和經常性的特點，因此它對腐敗的監督作用是其他任何機構都難以替代的。美國學者喬治·艾米克在說到媒體與反腐敗的關系時說：“當經驗豐富而勝任的記者對一個公開的政府的記錄和會議保持著經常檢視時，陽光就會充分地發揮它的消毒作用，黑箱的操作者就只會剩下小小的容身之地了。”第五，文化思想教育的作用及其有限性。

培養提高國民的思想道德素質，從思想源頭預防腐敗，增加民眾對反腐敗知識的了解，加強民眾對腐敗問題的認識，提高公民參與政治生活的能力和意愿，發揮對腐敗的監督作用。減少社會文化習俗產生的腐敗。

但是要注意，至少在現階段，在人們的思想水平普遍尚未提高到大公無私境界的時候，文化思想教育在反腐倡廉中的作用是有限的。在現有的社會環境中，人們已經習慣了求取物質利益的社會屬性。腐敗與否，關鍵是看人們對私利的追逐是否越過了法律的界限。道德教化的有效性就是因為它無法根除大多數人追求私利的物欲。因而，不能從根本上清除腐敗賴以滋生的根源。況且，道德教化只有預防腐敗的功能，不能發現、查禁和懲處腐敗行為。對文化思想教育期望過高，會誤導反腐敗的努力方向，延遲反腐敗體制的建設過程。

第六，反腐敗具有持久性，要避免短期作戰的想法和做法。

腐敗是一種長期存在的社會現象，不可能靠短期反腐敗行動消除。短期作戰的反腐敗做法，無法使反腐敗制度化，難以用立法、司法和行政等體制來把握，還可能導致運動的擴大化、極端化而失去控制，也會使反腐敗成為短期行為而無法實現真正的成效。

腐敗自人類社會有組織以來一直存在，從來沒有根除過，清除腐敗是一種理想，只可能不斷地接近。因此，反腐敗必須采取務實的態度，根據本國的傳統和現狀，確定本國反腐敗的出發點、重點和目的地，完善本國的反腐敗體制。反腐敗體制首先是對人性惡的防范，預防有意識的主觀的腐敗行為。其次是防范出于善意可能發生的腐敗行為。在現實中，善意未必能夠實現良善的結果，曾經有人說，道德的政治家治理的效果有時不如不道德的政治家，這是在不同的體制中存在的一個現象，好的體制即使是操守不夠好的人來運行，其效能有時強于操守好的人在差的體制中工作的效能。這反映了體制的作用有時超越了個人善惡，善的體制無論是道德的人還是不道德的人實施，只要真正按體制運轉了，就能夠發揮相似的效能，不會因人而異。

綜上所述，各種反腐敗的措施都是有限的，需要建立較完備的反腐敗體制，從預防、發現和懲處腐敗等各個環節和各種制度著手，才能動態地、有效地、長期地反腐敗，實現本國的政治文明和政治發展。

附錄

（一）聯合國向各國建議的反腐敗實際措施

（二）亞太國家反腐敗立法狀況簡述

1．亞太地區有專門反腐敗立法的國家

亞太地區共有17個國家有專門的反腐敗立法，各國反腐敗立法名稱如下：

2．亞太地區刑法中對腐敗定罪量刑的國家

亞太地區有12個國家在刑法中對腐敗定罪量刑，國名如下：

（三）有助于反腐敗的法律

（四）世界各國腐敗犯罪量刑匯總表

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