綜合篇

世界一些國家反腐敗體制比較研究

中國社會科學院國際反腐敗體制比較研究課題組

[內容提要]世界一些國家反腐敗體制的形成經歷了一個從初創到不斷完善的過程。考察世界一些國家反腐敗體制的情況，可大致分作兩大基本類型，即議會主導型反腐敗體制和行政主導型反腐敗體制，以及四種相關體制，即政黨內部反腐敗體制、司法反腐敗體制、經濟反腐敗體制和國際合作反腐敗體制。世界上一些形成相互制衡并不斷完善反腐敗體制的國家，對腐敗的萌生和蔓延起到了一定的遏制作用。其特點可概括為：已形成比較嚴格的分權制衡、相互制約機制；給國家公職人員優厚薪水，又對違法者嚴厲懲處；一些國家注重反腐敗道德教育。

 

考察世界一些國家，其反腐敗體制主要是由懲處打擊機制、權力制衡機制、道德教化機制、社會監督機制等構成的有機體系。現今世界一些反腐敗機制較完善的國家，大都設置了獨立或內設的打擊腐敗機構，對腐敗行為進行嚴密調查和懲處；權力制衡機制往往反映在國家反腐敗立法中，通過法律規定和完善的管理，進行全面有效的遏制；道德教化機制常常表現為通過對公職人員以及對公眾進行反腐倡廉教育，營造出對腐敗行為進行譴責和監督并存的良好社會環境；社會監督機制一方面表現為媒體對公職人員腐敗行為的揭發，另一方面又表現為廣大民眾和非政府組織的監督。此外，跨國家的國際組織，在反腐敗中，其作用日益凸顯。上述幾方面有機結合所形成的反腐敗綜合機制，構成了當今世界反腐敗體制的重要內容。

一 世界一些國家反腐敗體制的基本類型

世界一些國家反腐敗體制的形成經歷了一個從初創到不斷完善的過程。考察世界多數國家反腐敗體制的情況，可大致分作兩大基本類型，即議會主導型反腐敗體制和行政主導型反腐敗體制，以及四種相關體制，即政黨內部反腐敗體制、司法反腐敗體制、經濟反腐敗體制和國際合作反腐敗體制。

 

（一）議會主導型反腐敗體制

在這類國家，主要的反腐敗機構由議會產生，名稱為議會行政監察專員公署，或與此功能相似但名稱不同的機構，這樣的機構都對議會負責。實行議會行政監察專員制度的代表性國家有：瑞典、芬蘭、挪威、英國、加拿大、新西蘭等。

在反腐敗體制建設上采用議會主導型的國家，議會享有很高的政治地位，具有較強的政治權威，在政治上均掌握主導權，反腐敗體制的操控權掌握在其手中。行政監察專員產生于議會，對議會負責，擁有足夠的權威，對行政機關及其公務員進行全面、客觀的監察。

議會為行政監督專員設立的機構為行政監察專員公署，獨立于行政部門，其監察工作不易受到干涉和影響。行政監察專員大多享有對貪污腐敗案件進行直接起訴的權力，這不僅有助于保證其順利開展工作，也有利于使其對政府機關、公職人員在心理上、操守上產生巨大的威懾作用。

在采用議會主導型反腐敗體制的國家中，芬蘭最具代表性。芬蘭議會行政監察專員公署，其監察專員由議會無記名投票選舉產生，任職期間，議會不能罷免其職務。監察專員對公署工作全權負責。具體情況是：

1．監督范圍。芬蘭行政監察專員進行監督的范圍是國家機構和國家官員行為的合法性。這就是說，除共和國總統、政府司法總監等極少數人之外，其他所有國家工作人員包括地方政府官員、法院法官、軍人以及任何以官方身份工作的人，都在其監督之下。監察專員對國家官員和國家機構的任何公務行為都可以監察和審查，不僅有權調查一項決定的客觀合法性，而且有權審查決定的整個過程。監察專員有權視察各政府機關和公共機構，上至國務委員會，下至法院和地方自治委員會，并有權出席這些機構的決策會議。在實際工作中，監察專員對上述部門延誤、失職、濫用職權等行為也可以進行干預。

2．處理權限。監察專員的處理權限為公署受理的案件，對此，監察專員均有權獨自做出處理決定，并由其進行“檢控”。芬蘭監察專員被賦予起訴違法官員的權力，且這種權力適用于其管轄范圍內的所有政府機構和各級官員。對一般官員，監察專員可以命令公訴人或公署調查官執行，對政府內閣成員、最高法院法官等高級官員，則由監察專員親自起訴。若發現政府部長有違法行為，監察專員首先要提醒政府。若政府對提醒置之不理，或提醒失去實際作用，監察專員便向議會報告，待議會批準后起訴。監察專員對一般案件通常不訴諸法律，但對嚴重違法案件、非經法院裁決的案件以及對拒不悔改的官員，便會動用檢控權。

3．監察程序。監察專員公署的案件信息，主要來源于公民投訴。監察專員在調查中，可以檢查任何地方，查閱任何文件資料，可以要求與調查案件有關或無關的任何人就有關事項給予解釋或說明，必要時還可要求警方協助調查。芬蘭的《監察專員訓示》特別規定，監察專員有權就任何事項向有關政府部門提出建議，對法律法規中存在的缺陷和問題提出修改意見，對不良行政程序和做法提出批評，或直接提請國務委員會審議。

在芬蘭，對于共和國總統等少數人，由政府司法總監進行監督。根據憲法規定，國務委員會設司法總監一人，行使最高法院檢察官和最高行政法院檢察官的職能。政府司法總監有權出席內閣會議，監督總統和政府所做出的決定是否合法，如果總統在行使職權時違反法律，有權提出勸諫；如果議會決定罷免總統，須由司法總監向最高法院提起公訴。這樣包括國家總統在內的各級公職人員，均無一例外地處在法律監督之下。

 

（二）行政主導型反腐敗體制

采用此種類型體制的國家，主要的反腐敗機構由行政部門或行政首腦產生，受行政部門或行政首腦監督，并對其負責。行政部門在反腐敗體制中占據主要地位，發揮主導性作用。行政主導型反腐敗體制的國家，往往是行政部門享有極高的政治地位和極大的權力。相對于議會主導型反腐敗體制，行政部門的反腐敗機構，或多或少地會受到其設立者的影響，不能對其進行有效監督，這是此種類型的弊端所在。行政主導型反腐敗體制有代表性的國家是：法國、新加坡、美國、韓國、埃及、俄羅斯等。在行政主導型反腐敗體制中，美國在發達國家中具有代表性，而埃及在發展中國家中具有典型性。

1．美國的行政反腐敗體制

美國的行政反腐敗體制，包括監察長辦事處、政府道德署、總審計署等機構。此外，還有法院組織、聯邦調查局、檢察機關。

監察長辦事處。作為政府機關內部的防貪肅貪機構，它是美國中央部局及獨立管制機關內部設立的監督、調查組織，根據1978年的《監察長法》成立。監察長由總統任命，并經國會參議院同意，同時向總統和國會負責。監察長所領導的監察處主要是為了杜絕貪污、訛騙、浪費、濫用職權，保證財政合理合法地支出，并促使行政效率提高。因此，監察長所在部門有兩方面職能：一是對財政的公共計劃支出進行審核，防止侵吞、訛騙及浪費；二是對各種不合理、不合法的財政支出進行調查取證，并提出相應改進建議。

監察長主要通過下列方式開展工作：（1）制定監察計劃；（2）跟蹤監察；（3）審計承包商；（4）情報內部轉交；（5）案件調查；（6）設立舉報電話；（7）接受各犯罪調查局轉來的有關刑事指控，并組織人力對此進行調查以配合調查局的反貪工作；（8）提交報告——對于重大案情，監察長有及時向國會、總統報告的權力，每半年還須把所在單位開展工作的情況向國會提交綜合報告；（9）建議——通過進行財務審計和有關案件的調查，監察長可以把其中發現的行政管理中存在的不良環節及改進建議提交給行政首腦；（10）懲戒轉交——監察長如認為某官員觸犯刑法，可把有關案情轉給監察審判機關，進行控訴與審判。

政府道德署。該署是美國政府根據1978年頒布的《政府道德法》在人事管理局中設立的，1989年成為獨立機構，直接受總統領導，并向總統和國會報告工作。政府道德署主任由總統任命，須征得參議院的同意。主任向總統和國會負責，不征得國會同意，總統無權免職。這一機構的主要職責是管理政府各級官員的財產申報事務，監督政府官員的道德行為。在重要行政部門設有代表機關，一般稱作道德標準辦公室，負責其部門官員財產申報和監督指導。

政府道德署的主要職責是：（1）接受和審查總統、副總統等高級行政人員的財產申報，并建立和保存檔案；（2）經與司法部長磋商，向人事管理局建議制定管制行政部門人員利益沖突的認定與解決的規定，規定內容包括申報的程序、審核程序和公眾查閱的程序等；（3）監視和檢查有關人員對財產的申報是否合于本法條款的規定，監視和檢查行政部門相關人員在收受、審核、管理使用財產資料及處理問題時是否按規定辦事；（4）對于重大的利益沖突問題給予必要的咨詢；（5）當政府道德署發布的法令、規章同行政部門工作發生沖突時，道德署主任應同司法部長一起，同有關行政部門首長協商；（6）在必要的情況下，可命令有關行政人員對其行為采取改正的措施；（7）在必要的情況下，要求行政機關提出財產報告；（8）協助司法部長評估利益沖突法律的實施效果，并可建議對其進行修正。

2．埃及的行政監察反腐敗體制

在發展中國家，埃及的行政主導型反腐敗體制比較完善，具有一定的典型性。埃及行政監察署主要行使國家反腐敗職能，成立于1958年，1980年被撤銷，1982年穆巴拉克上臺執政后重新組建。埃及行政監察署由政府總理直接領導，向總理負責并報告工作。但總統可隨時指示或委托它行使職權，國會及各部部長也可以委托或請求監察署就某事項進行監察調查。

機構設置。行政監察署內部機構設置少而精，主要職能司局為：經濟監察司、生產監察司、服務監察司、財政行政司和秘書局。埃及還根據人口和地域大小，將26個省劃分為10個監察區，每區設立派駐監察局，有些局負責幾個省的監察工作。派駐局由監察署垂直領導，人、財、物統管，實際是監察署的組成部分。派駐局的負責人和監察官由監察署直接派遣，一般兩年到三年輪換一次。其他人員在當地聘用，不合適的隨時解聘。省政府提出某項調查要求，要向監察署報告，由監察署指示派駐局執行，調查結果先報監察署，再交省政府。派駐局不受地方政府約束。

監察職責。埃及行政監察署既監察“事”，也監察“人”；既實施效能監察，又實施廉政監察。其主要職責是：（1）監督國家計劃的制定，跟蹤檢查國家計劃的執行情況；（2）發現和揭露國家計劃執行中的不正當行為，糾正和堵塞漏洞；（3）對公眾關心的問題進行調查研究，向政府提出解決辦法；（4）受理公民對政府工作人員違紀違法行為的檢舉、控告；（5）參與對政府高級官員候選人提名的審查，并向總理提出合適的建議；（6）接受總統、總理、議會、部長、省長的委托，對有關事項進行調查。

行政監察署的工作重點：一是調查政府官員的貪污受賄案件；二是實施效能監察，查處工作拖拉、失職、瀆職、違章、管理不善等行為。行政監察署通常以突然襲擊的方式檢查，以保證能夠檢查到真實情況。

 

（三）四種相關的反腐敗體制

在兩大反腐敗體制類型的主導下，在世界各個地區，還有四種相關的反腐敗體制：

1．相對獨立的司法反腐敗體制

拉美國家的檢察院和法院。拉美國家司法部門設有最高檢察機構，享有獨立預算權和自治權，其首席檢察官的任命由總統、最高法院和議會共同決定，他只能在特定情況下，依法定程序予以罷免。檢察官擁有廣泛的調查權，有的國家（如巴西）還包括對警察行為的監察權。各國在形式上為保證法官的獨立性，對其任命必須由行政長官、議員和司法部門共同決定。罷免法官有嚴格的條件限制，并且依法定程序進行；行政部門不得推翻法官的判決。拉美國家司法部門一般都設有一個獨立、自治的監控機構監督政府當局和行政官員行為的合憲性。例如，墨西哥的“聯邦法庭”（juicio de amparo）為一個憲法法庭，有權審查總統、部長和其他政府公職人員的違憲行為。

美國的獨立檢察官。1978年，美國國會通過的《獨立檢察官法》規定，獨立檢察官由司法部長提名產生，負責對國家高級行政官員的賄賂、舞弊、欺詐、利用職權牟取私利、妨害公務、濫用職權等各種違法事項進行監督、調查和起訴。對獨立檢察官的任命，其前提是：必須是在國家高級行政官員發生觸犯刑法的犯罪時才任命；如果司法部長認為其本人或該部其他檢察官從事此項調查可能會導致“私人的、財政的或政治的利益沖突”，則可以委任一名特別獨立檢察官從事此項調查；必須經過必要的初步調查。

為了保證獨立檢察官依法開展偵察、調查和起訴活動，法律賦予獨立檢察官的職權包括：（1）組織人事權。獨立檢察官有權任命自己的工作人員、訴訟人員、兼職咨詢人員。（2）調查權。如果獨立檢察官已經著手對某事件的調查，不經其書面允許，司法部長以及其他檢察官應放棄或推遲對此事件的一切調查或處理，在進行調查時，獨立檢察官享有司法部長和任何檢察官的一切權力。（3）傳訊證人權。包括傳訊總統。（4）向國會匯報和提供彈劾案案情。（5）提起特別訴訟權。如果獨立檢察官認為證據確鑿，犯罪屬實，那么他可以與司法部長一同提起特別訴訟。

法國的預防貪污腐敗中心。“預防貪污腐敗中心”是一所專職的預防腐敗機構，于1993年根據《預防腐敗和經濟生活與公共程序透明法》創建。中心掛靠法國司法部，受法國總理直接領導，由來自稅收、警察、憲兵、海關、司法和內政部門的近20名專家組成，全體成員每4年更換一次。

中心的基本任務是通過媒體報道、個人揭發、司法部門案例和研究機構的研究等途徑收集政府和經濟部門中有關貪污腐敗的蛛絲馬跡；分析腐敗案件的類型；總結反腐敗經驗；研究利用新科技手段進行行賄受賄、貪污腐敗的可能性并及時發現新的腐敗形式。中心每年向總理和司法部長提交一份年度報告，其內容并不是就某一起腐敗案件進行匯報，而是就可能出現腐敗特別是最容易滋生腐敗的部門進行分析并提出預防性建議和制裁措施。

除上述基本任務外，中心還具有以下幾方面職能：（1）向政府部門提供咨詢；（2）與大企業簽訂協議，交換信息，幫助其建立職業規范，了解國際規范，并為其進行有關防止腐敗方面的高層培訓；（3）開展國際防腐敗合作。

2．部分國家政黨內部的反腐敗體制

世界一些國家的政黨都有自己的紀律維護制度，這些制度大致可分為三種類型：強規范型、弱規范型和混合型。強規范型政黨對紀律的制定和維護都比較嚴格，如法國社會民主黨，其黨章中有大量的關于黨的紀律維護的條款。西方許多政黨對議會黨團中的普通議員黨員要求極嚴，普通議員黨員必須無條件聽從督導員的命令，否則，意味著政治生命的終結。弱規范型政黨往往不注重政黨紀律，最典型的莫過于美國的民主黨和共和黨，公民在大選時登記一下即可成為某黨黨員，黨組織對黨員沒有任何紀律約束，更不能進行任何違紀制裁，完全是一個“松散型的政治聯盟”，表現出典型的弱規范型特點。混合型政黨要么注重紀律的制定而忽略執行，要么紀律只針對一部分人（如：黨的領導干部），而對另一部分人不起作用，兼有強規范型和弱規范型的特點。如新加坡人民行動黨，對國會議員和干部約束極嚴，但從不在全國嚴格執行黨紀。

在組織方式上，一些執政地位比較穩定的政黨，采取黨政一體的方式，內部的反腐敗比較有力；有些國家針對腐敗突出的問題，加強了政黨內部反腐敗建設，在政黨內部設有紀律檢查機構。比較有代表性的有：

新加坡人民行動黨。多黨并存、一黨獨大是新加坡政黨政治的顯著特點。在對黨政關系的處理上，新加坡模式的基本特征是弱化黨爭、強化行政，黨政一體；人民行動黨由一群少數核心領導干部控制，而這些領導干部又是新加坡政府內具有影響力的內閣部長官員。李光耀毫不諱言地說：“人民行動黨就是政府，而政府就是新加坡。”因此，人民行動黨內的反腐敗體制就是新加坡政府的反腐敗體制。自1959年執政后，人民行動黨領導人以身作則、率先保持清正廉明、光明磊落的作風，開始建立和實施了一系列有效的廉政制度。第一，成立獨立于政府的公務員委員會，負責公務員的招募、聘任、晉升、調動、解職、紀律處分及獎學金和助學金的分派；第二，為強化公務員隊伍的管理，陸續出臺了各種法規和條例，包括《公務員法》《公務員紀律條例》《防止貪污法》《財產申報法》和《現行反貪污法》《沒收非法利益條例》等，還有一套5卷本《指導手冊》；第三，實行高薪養廉；第四，成立直接隸屬總理公署的貪污行為調查局；第五，建立和完善人才機制，急速地培養和重用優秀青年；第六，嚴厲懲處貪污腐敗，領導人不搞裙帶關系，對于貪污受賄的高級官員鐵面無私、不徇私情。建國短短幾十年時間里嚴懲了許多高級官員，且其中有的都是曾經有過重大政績，同時又是同李光耀私交甚密的人，足見新加坡人民行動黨反腐敗的決心和風范。

波蘭民主左派聯盟黨。該黨設有四個紀檢機構，檢察委員會負責審計黨的財務狀況；監察委員會負責解釋黨章并審查撤銷省委的仲裁機構的裁決；仲裁委員會審查和處理領導成員違反黨章和領導機構超越權限等問題；道德標準委員會處理黨員腐化墮落問題。

3．應運而生的經濟反腐敗體制

（1）北歐。為了有效地打擊經濟犯罪和公共官員腐敗，北歐國家在過去的幾十年里，在預防、打擊嚴重經濟犯罪、收集罪證方面紛紛建立新的合作機制，出現了檢、警聯合的新趨勢，以提高綜合協調能力和打擊腐敗的效率。丹麥在1973年建立了“防止嚴重經濟犯罪辦公室”，挪威在1989年建立了一個跨檢、警的聯合機構。

（2）尼日利亞。2003年專門設立了經濟和金融犯罪委員會（簡稱EFCC）。該委員會主要機構包括：審計處、行動處、金融和賬戶處、媒體和宣傳處、信息交流和電信處、金融情報處等。其主要職能是：調查所有金融犯罪，采取措施核查、追捕、凍結和沒收來自恐怖活動、經濟和金融犯罪等的贓款，采取措施根除和防止經濟和金融委員會中的個人、組織機構和團體卷入案件，便捷、快速交換與根除經濟和金融犯罪有關的科學和技術信息，與境內外的尼日利亞政府機構開展合作，收集并分析所有與可疑金融交易的有關報告并轉發政府相關部門，與尼日利亞聯邦檢查總長辦公室、海關、移民和監獄服務局、尼日利亞央行、尼儲蓄保險公司、所有政府安全和法律部門以及其他金融監督機構保持聯絡，發動公眾打擊尼日利亞境內外的經濟和金融犯罪。

（3）法國。法國在經濟財政部內設有“國家稽查特派員辦公室”，特派員的監管業務受經濟財政部部長直接領導。“國家稽查特派員制度”是一項專門針對國有企業的反腐措施，目的是在保證國企的自主權、使之在激烈的市場競爭中高效運作的同時，兼顧國家對國有資產的監督，防止國有資產流失。

4．漸成趨勢的國際合作反腐敗體制

隨著經濟全球化的發展，反腐敗日趨出現國際合作體制。國際合作反腐敗體制主要有全球性的反腐敗合作體制和區域性的反腐敗合作體制兩種。

全球性的反腐敗合作體制主要是由國際反腐敗組織通過國際條約或公約在全球范圍搭建起來的反腐敗體制。主要的國際反腐敗組織有：聯合國內部監督事務廳、聯合國開發計劃署管理發展與治理部，世界銀行反腐敗委員會、監察委員會和審計委員會，經濟合作與發展組織，透明國際等。與反腐敗有關的國際公約、多邊協議或規則主要有：《聯合國反腐敗公約》《經濟合作與發展組織反行賄公約》《聯合國反對跨國組織犯罪公約》《班加羅爾政府官員行為標準》等。

除了全球性的反腐敗合作體制外，還有區域性的反腐敗合作體制，主要有：

在歐洲地區，歐洲聯盟和歐洲委員會先后出臺了有關反腐敗的公約和決議，以促進各自成員國之間在反腐敗行動中的合作。歐洲理事會宣布“要迅速發現犯罪動機并采取措施，向成員國提出建議并協助他們采取適當有效的反腐敗措施”，呼吁“在公共協議競標時，（歐盟）委員會和成員國應采取預防措施制止市場操縱者的腐敗行為”。1996年9月，歐盟通過了《歐共體金融利益保護公約第一備忘錄》。該文件將官員的主動腐敗（行賄）和被動腐敗（受賄）規定為刑事犯罪。商業巨頭行賄也要承擔刑事責任。1997年，歐洲理事會通過了《反腐敗公約》。歐盟成員國之間已經開始根據需要進行聯合審計行動。歐洲委員會腐敗問題研究小組正式成立，其反腐敗行動計劃得到部長委員會的批準。1998年6月，歐洲委員會出臺了《反腐敗刑法公約》，敦促各成員國制定腐敗罪的統一標準，解決實質性和程序上的法律問題，以推動國際合作。歐盟成員國均同時是歐洲委員會成員國，在《公約》的指導下，它們加強了抗擊洗錢行為的斗爭。

在亞洲地區，一些國家共同制定了《亞洲和太平洋地區反腐敗行動計劃》，承諾要反腐敗。2003年，在馬來西亞首都吉隆坡召開了行動計劃年度會議。2003年3月，在雅加達又召開了指導小組會議。2003年12月，18個國家簽署了倡議書，提出在政府部門、私人機構和市民社會中先采取行動。2014年11月，亞太聯經合組織第26屆部長會議審議通過《北京反腐敗宣言》，標志著APEC反腐執法合作網絡正式組成。世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發銀行、福特基金會和聯合國開發計劃署等國際機構，正在積極推動在東南亞和南亞地區的反腐敗改革，國際組織把協助東南亞和南亞國家反腐敗的重點放在預防性措施上。主要方法是通過一些項目改進這些國家政府的行政管理程序、增加透明度、減少限制。

在拉美地區，墨西哥、巴西、哥倫比亞均有透明國際的分支機構，在智利首都圣地亞哥，透明國際組織還設有一個常駐辦公室（另一個設在倫敦）。美洲發展銀行、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際金融機構，在向拉美國家提供貸款或援助時，首先要求這些國家承諾反腐，并對它們資助的項目采取極為嚴格的監控措施，這成為推動拉美國家反腐敗的重要動力。拉美地區重要的反腐敗公約是《美洲國家反腐敗公約》，其宗旨是推動美洲國家之間的反腐敗合作，建立一套預防、偵查、懲治乃至根除腐敗的機制，拉美主要國家國會都通過了該公約，使之成為本國的法律，并每年向美洲國家組織成員國大會提交履行公約狀況的報告。

在非洲地區，2003年7月，在莫桑比克首都馬普托召開的非洲聯盟首腦會議上，各國首腦簽署了《非洲聯盟反對和防止腐敗公約》，為非洲制定反行賄文件和幫助各國實現《非洲發展新合作關系》中的承諾鋪平了道路。《非洲反對和防止腐敗聯盟公約》保證信息公開和市民社會參與，并要求媒體對此進行監督。公約宣布，用違法和腐敗所得作為政黨活動資金是非法的，并要求各國通過立法來促進返還腐敗所得。

二 世界一些國家反腐敗體制的特點

世界一些形成相互制衡并不斷完善反腐敗體制的國家，對腐敗的萌生和蔓延起到了一定的遏制作用。其特點可概括為：

 

（一）已形成比較嚴格的權力制衡、相互制約機制

作為國家最高權力機構的議會，對政府的行為有憲法賦予的質詢權、調查權以及倒閣權和彈劾權等。

與政府主導型的監督體制有相似的作用。現今許多歐盟國家的司法部門已完全獨立于政府，不受行政部門干涉，能夠對政府官員的行為實施監督。例如，英國設立的2000多個行政裁判所，有權對稅收、社會保障、退休金等上百個部門的案件進行獨立審理。

與議會主導和行政主導反腐敗體制相配套的是，許多國家建立了包括公開行政、透明決策、金融實名制、財產申報、公共采購和招標等“透明政治”機制。由瑞典首創的財產申報與公開制度，在歐洲各國廣泛推廣。法國規定，高級公職人員上至總統候選人、議會議員，下至人口超過三萬人的城市的市長及具有一定規模的企業負責人，必須在規定時間內進行財產申報。英國根據2002年頒布的《犯罪收益法》成立了“資產追繳局”，對超過1萬英鎊的非法所得進行追繳。

許多國家主要是歐洲國家建立了嚴格規范的公務員制度。包括：一是公務員實行公開招聘，經過嚴格審查方能錄用；二是對公務員的職業道德和廉潔培訓制度化、經常化；三是實行輪崗制度，規定5年必須輪崗，容易滋生腐敗的部門則一般3年必須輪崗；四是警察執行公務必須堅持兩個人以上把關和同行，不能個人單獨行動；五是原則上禁止公務員從事第二職業。

 

（二）給國家公職人員薪水優厚，又對違法者嚴厲懲處

新加坡公務員的薪金是世界上較高的國家之一。新加坡部長級公務員的年收入折合人民幣500萬元左右，局長級公務員年收入亦達到人民幣200萬元左右。該國一方面實行高薪制，另一方面則對公務員的貪污行賄行為處置地十分嚴厲苛刻。其《防止貪污法》規定，對于向公務員非法提供或給予報酬行賄者，公務員有權逮捕并將其移交就近的警察局。否則，該公務員將構成犯罪，將判處5000新元以下罰金或半年以下監禁或二者并處。該法規定，一般受賄行為，處以一萬新元以下罰金或判處5年以下監禁，或二者并處。格林奈原是新加坡商業局局長，因成績卓著曾獲“杰出公務員”稱號，但因在1992年兩次犯“說謊罪”，不僅被判3個月監禁，失去每月1.2萬新元的薪俸，而且受到取消50萬元公職金和30萬元退休金的處罰。

大部分歐洲國家公職人員的薪俸都比較高，但同時對腐敗行為的懲處不僅納入民法或刑法，而且還納入《公務員總法》等專門法律中。在法國，《刑法典》對盜用公款、濫用職權、內部交易、收受賄賂、非法占有財務、瀆職等各種被動和主動的貪污腐敗犯罪行為的處罰，均有相關規定；《勞動法典》在關于代理或委托、反對不公平競爭等條款中，也有懲治貪污賄賂的規定；《公務員總法》為預防公務員利用職務之便貪污腐敗，規定公務員瀆職罪、盜用公款罪、從事與職務不相容之商事罪、一般受賄罪、濫用職權受賄罪等，將受到的制裁一般分為精神性的和實質性的，前者包括訓誡、警告、記過，后者包括取消一次晉升資格、減薪、降職、調職、降級、臨時解除職務（不超過6個月）、強制退休直至撤職。情節嚴重觸犯了《刑法典》有關規定的，則將受到法律追究。在英國，對于犯有此類罪行的公務人員，處以6個月至7年的監禁，或不設上限的罰款，剝奪某些政治權利。解除職務或從犯罪之日起的5年內，不得擔任任何公職，如果第二次再犯類似的罪行，則永遠不得擔任任何公共職務。而且從犯罪之日起的5年內，剝奪其在議會和其他任何公共機構選舉中的選舉權和被選舉權，剝奪其獲得養老金的權利。在德國，依據《刑法》，對賄賂腐敗行為的制裁有兩個：有期徒刑和罰金。有期徒刑最短3個月，最長10年。對法官的處罰重于一般公務員。關于罰金的規定有可操作性，把受賄處罰金額定為5歐元，連續三次受賄5歐元就要被開除公職，并對行賄者與受賄者進行對等的處罰。

 

（三）一些國家注重反腐敗道德教育

歐洲國家普遍重視道德教育，把教育看作是根治腐敗行為非常重要的基礎。

抓中小學生的道德教育，意在從小培養公民的基本道德。北歐國家把宗教教育看作是培養兒童道德品質的重要渠道。小學教育中宗教教育是必修課，主要是培養兒童民主、平等、善良、誠信等意識。對于不信仰任何宗教的學生，學校則義務為他們提供倫理、哲學、價值規范等教育。英國除了通過宗教實施道德教育外，自20世紀70年代以來，學校普遍使用《生命線》系列教科書，將氣質修養、行為舉止的培養與發展學生的道德判斷力相結合，努力創造一個關心他人的課堂環境、學校環境和社會環境。英國高校主要是通過增加人文學科在高等院校公共課程中的比重來實現道德教育，特別是進行愛國精神和守法精神的教育。這種道德教育，使正直、誠實、公正、守法、誠信、名譽等價值觀深入人心，使人們養成了良好的自律習慣。

對成人廣泛進行社會道德教育。英國專門設立“公共生活標準委員會”。其在1995年發表的報告中，提出了“公共生活七原則”，即無私、正直、客觀、負責任、公開、誠實和發揮典范作用。這七項原則已經得到了社會公眾的廣泛承認，并予以遵守。法國由于原來缺乏全民范圍的、普及性的反腐敗教育，公眾的道德判斷能力較北歐國家要低，對腐敗行為不夠敏感，熟視無睹。為了給公民補上這一課，透明國際法國分部決定，在民間開展大規模的教育活動，以加強法國公眾對腐敗行為危害性的認識，培養對腐敗現象的敏感性。教育的主要對象為年輕人、大學生、企業管理人員和行政管理人員。教育的主要方式是，在大學和職業培訓中心開設專門課程，一本題為《面對腐敗》的反腐敗教材已于2003年11月出版。除大學生外，中、小學生也被納入教育對象范圍。

培養公務員的職業道德和操守，突出對執法人員進行廉潔自律教育。瑞典、芬蘭錄用公務員須考法律知識，上崗須進行守法宣誓。早在1923年，瑞典就成立了反賄賂研究所，專門宣傳有關法規，并開展咨詢活動。丹麥對警察進行職業道德教育，包括內部的紀律教育、價值觀教育和職業道德教育，對警察的紀律狀況進行經常性的統計和分析，防范各種潛在的違紀和腐化，并通過警察工會活動建立健全警察文化，培養警察的高度榮譽感和責任感。

歐洲國家以及世界其他一些國家的道德教育，對于完善反腐敗體制至關重要，有利于從根本上防止出現法不責眾的社會局面。

三 世界一些國家反腐敗體制的效能

被國際社會認為反腐敗效能顯著的國家，標志有三：

第一，已經建立起一支相對廉潔的公務員隊伍，并形成了良好風氣和抵制腐敗的社會基礎與良好環境。

第二，由于大環境的制約，反腐敗步入良性循環階段，以往大范圍群體腐敗行為已不多見，即使發生個別利用職務之便的違法者，一旦發現必究無疑。

第三，反腐敗體制的形成和不斷完善，加之輿論推波助瀾，樹立了良好的國際形象，從而在國際政治與經濟競爭中贏得了巨大的無形資產。

這里值得提及的是北歐國小而民寡的芬蘭。近兩年，芬蘭連續被列入有關國際評估機構的最具國際競爭力國家榜首，并因此成為信息時代的信息強國，一時令世人刮目相看。歐美國家建立起的一整套反腐敗體制及其有效實施，其成效亦反映在國際政治、經濟及社會文化競爭之中。這正是世界各國對反腐敗體制建設高度重視的原因所在。

亞非拉國家反腐敗體制的差異很大，正在做出積極努力，有些國家很可能擺脫困境而后來居上。亞非拉各國的反腐敗體制建設狀況可分作兩類：

第一類是反腐敗體制比較完善、執法嚴格的國家和地區，反腐敗成效卓著。例如，新加坡、韓國、以色列、南非等。現在這些國家已基本改變了大面積群體腐敗的局面而走上良性循環的軌道。

第二類是基本確定了相對完善的反腐敗體制但執法不夠有力的國家，反腐敗效果不十分明顯，例如，巴西、智利、阿根廷、墨西哥、秘魯、哥倫比亞、埃及、摩洛哥等。現今這些國家已經意識到，只有不斷完善反腐敗體制，且與執法嚴格并行，才有可能真正遏制腐敗仍然猖獗的勢頭。

四 從世界一些國家反腐敗體制建設中得到的啟迪

第一，戰略構想方面，在完善反腐敗體制的基礎上，為根治腐敗確立階段性目標，積極采取具體而行之有效的措施。我國反腐敗體制機制的改革創新需要較長時間，在這一過程中，構建有效的反腐敗體制并使之不斷走向完善，應當與遏制腐敗的戰略構想同步，并互為條件。我國反腐敗戰略的實施可分為近中期和長遠兩個階段。未來五年，我國應當初步建立起一套集立法、行政、司法、公眾參與等為一體的比較完整的反腐敗體制，增強其相對獨立性，借助這一體制的制約，并采取成功的反腐敗行動，力爭達到有效地遏制腐敗猖獗的勢頭。未來五到十年，在完善反腐敗體制的同時，運用體制的力量及其制約作用，確保實現公職人員不再出現群體腐敗的戰略目標。

第二，法制方面，應進一步加強法制建設，體現依法反腐的大思路。在現有《行政監察法》《公務員法》的基礎上，適當考慮制定一些新的法律法規，逐步健全我國反腐敗的法律體系。當前亟須抓緊推出的法律是：（1）《公民舉報法》;（2）《國家公務員工資福利待遇法》;（3）《國家公務員財產收入申報法》;（4）《反貪污賄賂法》;（5）《國家權力機關廉政監督法》;（6）《政務公開法》。與此同時，還須對《憲法》《黨章》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《國務院組織法》進行相應的修改。

第三，在組織與行動上，積極穩妥地推進我國監督組織體制改革與建設，實行監督機構的垂直領導，并把反腐敗的重點放在關鍵的部門和領域。在中央紀委和監察部加強對派駐中央國家機關紀檢組和監察組領導和管理的同時，將省和省以下紀檢監察部門、審計部門由目前雙重管理改為直屬中央紀委、監察部、審計署領導，實行系統垂直管理，領導干部由直管機關直接任命，工作按系統直接對黨中央負責。在人、財、物、事上，與地方其他黨政部門分離，保障其獨立性。與此同時，精簡機構，裁減冗員，節約財政支出、提高工作效率。

第四，在有法可依的情況下，要求各級司法干部對人民負責、對國家負責，不徇私情，嚴格執法；對于玩忽職守者要根據情節嚴肅處理，對于情節嚴重者，或開除公職，或給予應有的法律懲處。在比較中看到，歐洲一些國家以及新加坡反腐敗成效卓著，其中一個十分重要的原因就是，它們在長期斗爭中培育了一支法制素養高且執法一絲不茍的隊伍。而造就這樣一支隊伍，除了要進行嚴格教育與培養外，還須有嚴明的紀律。相反，在一些發展中國家，腐敗久治無效，原因之一就在于官官相護、損公肥私，而執法人員卻有法不依，結果是有法與無法一個樣，嚴重破壞了國家的法治建設。從這方面看，現今，我國尤其須有一支懂法、守法、嚴格執法的執法隊伍。

第五，對紀檢監察干部的選用要高標準，并建立健全干部信息管理系統。選擇紀檢監察干部要經過嚴格程序，任命、獎勵、提拔干部之前要全面考察其綜合素質，包括廉潔情況。選用后至少要接受一年的業務培訓，以適應工作的需要。建立紀檢監察干部個人檔案信息系統，中央紀委、監察部要建立全國計算機信息中心，儲存全國所有紀檢監察干部的信息，記載他們的個人業績、歷史功過、廉潔狀況、家庭成員等信息。

第六，加速公務員工資制度改革，適當增加公職人員工資。從某種角度來講，腐敗與分配制度有關。雖然高薪不必然養廉，但公務人員工資過低，分配不合理，則可能難以保廉。財政管理制度的改革也要進一步深入，以促進制約機制的完善。

第七，加強對干部的廉潔從政教育和對廣大群眾的守法教育。在反腐倡廉教育上，首先要教育廣大公務員樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和權力觀、地位觀、利益觀，真正做到常想立身之本、常修從政之德、常懷律己之心、常思貪欲之害、常棄非分之想、常敲慎獨之鐘，筑牢拒腐防變的思想道德防線。同時，要著重抓好重點部門、關鍵崗位干部的教育，尤其對黨政“一把手”更要加大教育力度，要求他們把自律、執法、守法上升到關系到黨的前途和國家命運的高度，使廣大干部養成自律、守法、廉潔奉公的良好道德操守。對民眾的教育意在推動廣大人民養成自我立德的意識，使廣大群眾在自身守法的同時，增強對腐敗行為自覺進行監督的意識與責任心，以形成遏制腐敗的良好社會環境。