亞洲和大洋洲

東南亞國家反腐敗：理論與實踐分析

郭繼光

[內容提要]腐敗在一些東南亞國家仍然非常嚴重。除了少數國家如新加坡之外，東南亞大部分國家腐敗依然嚴重，行政效率低下。東南亞各國通過設置專門的反腐機構、頒布和修改反腐法令與法規、查辦大案要案等舉措防治腐敗，雖然取得了一定的成績，但是有的國家反腐成效不明顯。

 

腐敗對人類社會來說自古有之。現在，腐敗在全世界發展中國家和發達國家都不同程度地存在。不過，腐敗在發展中國家尤其嚴重，特別是在一些亞洲、非洲和拉丁美洲國家。然而，很不幸的是，對一些發展中國家的民眾來說，腐敗似乎成了一種生活習慣和文化態度。事實上，在這些國家里面，腐敗作為官員生活方式的一個方面和迅速變遷的民眾日常經歷的一種意識，破壞了傳統的生活價值和政府政策的可信度。腐敗被廣泛認為阻礙投資，破壞政府治理，扭曲政府政策。事實上，根據理論和經驗證據，經濟學家和政治學家之間達成越來越多的共識：腐敗不利于經濟發展。

最近這些年來，東南亞地區的大多數國家在“透明國際”（Transparency International）的排名一直較低，如印度尼西亞和越南，然而，另外的國家如新加坡等則排名較高。對這些國家腐敗嚴重的感受并不局限于外部觀察者。早在十幾年前，根據印度尼西亞的一項全國調查，大約75%的受訪者認為公共領域的腐敗是司空見慣的。受訪者還認為腐敗是繼失業和糟糕的經濟之后最嚴重的第三大社會問題。大約65%的受訪者承認自己經歷過官員的腐敗。這些國家的領導人也意識到了腐敗的嚴重性。例如，印度尼西亞歷屆政府的領導人都把消除腐敗作為政府的主要綱領。印度尼西亞前女總統梅加瓦蒂曾經指出：“我們經歷經濟危機的一個主要原因是幾十年來一直存在的嚴重的腐敗、官商勾結和裙帶關系（KKN）。情況已經惡化到如此嚴重：我們中間的一些人已經認為這些是我們文化的一部分。我們不得不打破KKN怪圈。最簡單來說，KKN就是盜竊，而且那些沉湎于此的人就是竊賊，不論他們的官位或者職位高低。我們必須阻止對國家財產的掠奪，不論發生在哪里，不論發生在誰身上。腐敗者必須得到懲罰。”

面對著如此狀況，東南亞大部分國家已經制定和實施反腐法案和條例以及各種各樣的反腐組織來遏制腐敗。與此同時，政府還發起了一系列的反腐運動。例如在菲律賓，政府在20世紀50年代就開始了反腐運動，制定了7部反腐法，并且建立了14個反腐機構。盡管東南亞國家的政府采取了一系列反腐措施，但是并沒有取得預期的成果，腐敗在一些東南亞國家仍然非常嚴重。因此，為什么腐敗在這些東南亞國家仍然非常嚴重？反腐措施為什么沒有取得成功？這些國家的腐敗存在類似的原因嗎？是否就如詹姆斯·斯科特（James C. Scott）所聲稱的一樣，“在不同的政治背景之下，腐敗總是擁有類似的原因、模式和后果”?

一 關于腐敗的定義和理論研究

（一）關于腐敗的定義

對不同國家的腐敗進行比較研究的一個主要困難是：在不同的國家對“腐敗”這個術語的定義千差萬別。事實上，不僅不同的文化和種族集團對“腐敗”的定義和解釋不同，即使在同一種文化內部，不同集團對“腐敗”的理解也是不同的。詹姆斯·斯科特對此問題作了清晰的解釋：“我們總是認為腐敗是某種標準行為的偏離。這種定義產生的第一個問題是，我們用來衡量那些標準行為的標準又是什么呢？”因此，我們不可能提供一個能夠被普遍接受或者適用的腐敗定義。

目前學術界有三種對腐敗的定義：以公共利益為中心，以市場為中心，以公共職務為中心。使用公共利益定義的一些學者認為，“腐敗可以被定義為：當掌權者（例如：一個負責任的職務或者職位擁有者）被給予非法的金錢或者其他形式的酬金，從而受到誘導采取有利于酬金提供者的行動，因此造成了對公眾及其利益的傷害”。但是基于公共利益基礎的腐敗概念是主觀的，因為它不能夠回答如下問題：誰來定義公共利益？

以“市場為中心”的定義則強調“利益最大化”的動機，認為腐敗只是積極尋求經濟資源的另一種形式。例如，Van Klaveren認為：“腐敗意味著一個公職人員為了從公眾獲得額外的收入而濫用自己的權力。因此，我們將腐敗定義為一個公職人員將他的職務看作是一門生意，他將尋求其收入的最大化。于是公職將成為一個‘最大化單位’。”

在學術界得到廣泛接受的腐敗的定義是約瑟夫·奈（Joseph Nye）以公職為中心的定義。他認為腐敗是“偏離公共角色正式職責的行為，由于私人（個人，家庭，私人小團體）金錢或者地位收益；或者違反關于某些類型的私人利益行為行使規則。這包括賄賂（使用酬金去誤導一個處于信托位置的人的判斷）；裙帶關系（以先賦性關系而不是績優來獲得庇護）；濫用（非法挪用公共資源來獲取私人使用）”。這個對腐敗的定義強調為了個人利益故意行動的行為因素，指出了腐敗在個人層次上的根本原因。此定義包含了以市場為中心定義的大多數內容，并且可以延伸到包括以公共利益為中心的定義。因此，在本研究中腐敗被廣泛定義為使用公共職務來獲取私人利益。

 

（二）關于腐敗的理論研究

腐敗是一種復雜的動態現象，許多因素促成了腐敗的產生。對于腐敗的研究方法可以劃分為宏觀的方法和微觀的方法。在理論學界有三種關于腐敗的宏觀理論：結構—功能方法，政治—制度方法，文化方法。

政治—制度方法把腐敗的發生歸因于政治制度及其運作過程。亨廷頓（1968）曾經指出，作為從專制向更民主的政府轉變的政治現代化過程，通常伴隨著腐敗率的升高。他將這個問題的產生歸因于新成立政府不發達的政治制度。亨廷頓還提及了其他的幾個原因。首先，在政治現代化過程中，一些傳統的陋習如官官相護、裙帶關系等仍然存在，這些陋習在許多前現代社會里依然是可以接受的，并且是合法的行為模式。其次，在現代化的轉型期間，許多人對公共領域和私人領域的界限問題變得模糊，這實際上進一步增加了腐敗的機會。最后，現代化過程總是伴隨著國家機構在社會領域和經濟領域的擴張，這必定會增加官僚對經濟活動的控制，從而增加了腐敗的機會。所有這些因素造成了腐敗的嚴重。

結構—功能方法認為在一些社會里，為了維護體制的運作，作為一種非正式和非法制度的腐敗能夠發揮一些功能，這是因為一些政治制度無法發揮其基本的功能。使用該方法的一種觀點認為腐敗能夠促進外來投資，這是因為通過賄賂政府能夠提供一種穩定的政治環境。另一種觀點則認為腐敗能夠有助于增強資本的形成。

文化方法則重點強調不同社會擁有不同的價值、信條和“腐敗文化”。該方法認為某些文化有利于腐敗的行為。例如，繆爾達爾（Gunnar Myrdal）認為：“當我們觀察到，腐敗在東南亞國家比在發達的西方國家更多的時候，我們是在暗示在道德習俗上存在差異。這種道德習俗涉及獲取個人利益的時間、地點和方式。”文化差異也許能夠解釋不同國家之間的腐敗程度，但是，對腐敗的文化解釋總是被批評為靜態的，無法解釋變化。

總之，這些宏觀方法解釋了制度、結構和文化的因素是如何促成腐敗行為發生的。不過，每一種方法都無法解釋宏觀因素如何影響個人行為者從事腐敗。也就是說，在宏觀因素和微觀因素之間缺乏聯系。例如，在相對腐敗的國家，并不是所有的政府官員都腐敗。在相對清廉的國家，并不是所有的政府官員都清廉。因此，微觀因素仍然是有意義的。

對腐敗研究最重要的微觀方法是“委托—代理”模型。對腐敗最重要的一些經濟學研究就是建立在這個模型的基礎之上。根據這個模型，學者Klitgaard強調一些制度結構尤其能夠催生腐敗機會：官員壟斷權力；官員被允許履行裁決權的程度；在一種制度中，體制問責和透明的程度。

“委托—代理”模型主要研究委托人（如政府的高層）與代理人（如從有興趣獲取某些政府公共產品的個人收取賄賂的官員）之間的關系。由于委托人和代理人之間不同的動機和信息的不對稱，希望監管代理人行為的委托人將會發現監管將變得更加困難，因為收集代理人的信息成本將非常高昂。與此同時，有兩種因素將決定代理人是否決定從事腐敗行為。第一種因素是是否存在腐敗的機會。機會越多，代理人從事腐敗行為的可能性將越高。另一種因素是內部和外部控制。委托人對代理人最重要的外部控制是收集代理人的行為信息。委托人收集的信息越多，就越能夠有效地實施外部控制。盡管“委托—代理”模型有助于我們理解腐敗，但是它還是有其缺點。這個模型解釋了微觀因素促成了代理人的腐敗行為，但是它總是忽視了腐敗發生的更大、更有意義的社會政治環境。

二 東南亞國家的腐敗狀況

東南亞地區目前共有11個國家：印度尼西亞、馬來西亞、泰國、菲律賓、新加坡、文萊、越南、老撾、緬甸、柬埔寨和東帝汶。東南亞各國的政治體制是多種多樣的，主要包括如下幾種類型：（1）實行人民代表制的社會主義國家：越南和老撾；（2）議會共和制國家：新加坡和東帝汶；（3）總統共和制國家：印尼和菲律賓；（4）君主制國家：泰國、柬埔寨和馬來西亞（君主立憲制）以及文萊（絕對君主制）;（5）正處于軍政府向民主政府過渡階段的國家：緬甸。

除了少數國家如新加坡之外，東南亞大部分國家腐敗依然嚴重，行政效率低下。“透明國際”公布的2013年全球貪污腐敗感知指數（Corruption Perceptions Index）顯示，東南亞大多數國家在全球170多個國家或地區中排名靠后（見下表）。盡管人們對“透明國際”排名存在不同的看法，但是在對東南亞國家的腐敗狀況進行研究的時候可以作為參考。

一些學者從文化的角度對東南亞國家的腐敗問題進行了研究。這種關注部分是由于官僚體系內部存在大面積的腐敗。另外一些學者在構成政治社會結構的恩庇侍從關系背景之下解釋了政治腐敗。作為造成腐敗的根本原因之一，恩庇侍從關系仍然在東南亞發揮作用，主要是因為聯系民眾和政府之間的制度仍然是弱的。除了從文化角度解釋腐敗的來源，另外幾個學者研究了造成腐敗叢生的其他制度因素，如不斷上升的腐敗機會以及腐敗控制的制度能力的局限性。總之，他們認為在這些發展中國家的背景之下，政府制度結構以及政治過程是決定腐敗嚴重與否的重要因素。尤其值得注意的是，那些缺乏能力監管其職員的政府將會經歷嚴重的腐敗。除了從文化和制度根源考察腐敗問題，其他的一些學者也提出了治理腐敗的政策建議。因此，我們有理由相信上述每一種觀點都為我們理解東南亞國家為什么存在腐敗提供了洞見。

三 東南亞國家的反腐舉措

通過上面的分析，我們可以得知，制度和結構因素（例如：弱的國家能力）以及文化和社會因素（如公眾壓力）等都造成了東南亞國家腐敗機會的增多，監管能力的下降。因此，東南亞國家也從這些方面采取措施，設立相關機構，降低腐敗機會，增強監管能力。

 

（一）設置專門的反腐機構

東南亞各國一般都設置了專門的反腐機構來應對貪污反腐問題。

新加坡1952年設立的反貪污調查局，是其反腐取得成功的最關鍵因素之一。作為一個獨立且強有力的治貪機構，反貪污調查局由新加坡總理直接領導，不受任何機構和個人的干涉。貪污調查局享有很多獨立的特權，如逮捕權、調查權、調查保障權、武力搜查權等。

1976年，泰國成立了“反腐委員會”（CCC），專門負責反腐敗工作。1999年，泰國政府將CCC提升為“國家反腐敗委員會”（NCCC），其組成人員（包括委員會主任及其他8名委員）由獨立的臨時遴選委員會提名、參議院確定、國王任命，對參議院負責，任期9年，擁有廣泛的調查權和獨立的公訴權，還有權獨立提起公訴。除了國家反腐委員會之外，泰國還有其他與反腐相關的獨立監察機構，如：選舉委員會、憲法法庭、國家審計委員會和國會調查員等。

越南除了在黨的機構和政府機構分別設立了反腐機構（中央監察委員會和地方各級監察機構，國家監察總署和地方各級監察機構）之外，于2006年成立了中央反貪污指導委員會。為了加強對反腐工作的領導，越南國家總理親自擔任委員會主任，副主任由最高人民檢察院檢察長擔任。2012年5月15日閉幕的越南共產黨中央第十一屆五中全會根據5月15日閉幕的越共中央十一屆五中全會的一項決定，組成了由中央總書記任主任并由中央政治局直接領導的中央防治腐敗指導委員會。這是越南共產黨新一屆中央上任以來反腐敗的一項重大舉措。

印尼專門的反腐機構是印度尼西亞反腐敗委員會（Komisi Pemberantasan Korupsi, KPK），成立于2003年。KPK成立之前，在印尼只有警察和檢察官有權執行反腐敗工作。作為獨立的反腐敗機構，KPK直接對總統和國會負責，其他任何政治機構無權干涉。KPK的職能及權力包括：監督及協調政府其他部門有反腐敗職能的機構；處理重大的腐敗案件；對腐敗行為進行預查、調查及檢控工作；推行預防工作和監察政府的管理。在預防腐敗工作方面，KPK負責的范圍包括：核查國家官員的財產；審查腐敗舉報；在各級學校推行反腐敗教育計劃；設計及推廣社會性消除腐敗計劃；為民眾舉辦反腐敗活動；研究所有國家和政府機關的管理制度，旨在改善有關制度以降低潛在的腐敗風險。

 

（二）頒布和修改反腐法令和法規

東南亞各國基本都頒布專門的反腐敗法令，除了頒布反腐法令之外，東南亞各國還針對本國的情況制定了關于公務員的各種規章制度。

新加坡是一個法治國家，在反腐方面的法律和法規的制定與完善方面也是東南亞國家的典范和學習的榜樣。懲治貪污腐敗的法令在新加坡《憲法》中有所呈現，其中包括禁止公務員經商，嚴禁高層領導人擔任營利性職位和從事商業活動。新加坡還專門制定了用于懲治貪污賄賂犯罪的《防止貪污賄賂法》和《沒收貪污賄賂利益法》。

新加坡還制定了《公務員守則和制度條例》《公務員懲戒性程序規則》，對公務員的各種行為作了嚴格的規定。在這些條例和規則中，最重要的一條是，新加坡所有公務員每年必須定期申報家庭財產和收入情況。

1975年，泰國政府正式頒布《反腐敗法》，開始監管政府官員的腐敗行為；1992年，泰國政府修訂《公務員法案》，開始對公務員的行為進行專門規范；1996年，泰國頒行《兩院議員財產申報法案》，初步建立了以財產申報為主要手段的反腐監察機制。緊接著，泰國政府又相繼頒布了《反腐敗組織法》《政府采購法》《部長持股法》等一系列法律法規。

2005年11月28日，越南國會正式通過了首部《預防和反對腐敗法》（簡稱《反腐敗法》），并且于2006年6月1日正式生效。該法的頒布和施行，標志著越南反腐敗工作的正式法制化。越南實行干部、公務員財產申報制度，頒布黨員“19條不準”的規定，對領導干部實行腐敗案件和行政事故問責制。2012年，越南國會以94.98%的贊成票通過了《反腐敗法（修正案）》，該法律要求公開化越南高級官員個人財產申報表。根據該法，越南的領導干部需在每年1月1日至3月31日期間，將個人財產申報清單在本人所在機關、組織或單位公布。

與其他東南亞國家一樣，印度尼西亞也制定了一系列的反腐敗法案。例如，《根除腐敗委員會法》《根除貪污犯罪法》《公共檢舉機關法案》《根除洗錢法》和《總體選舉法》等。

 

（三）具體的反腐措施

最近幾年，東南亞各國明顯加強了反腐的力度，推出了一些強有力的新舉措，其中最重要的一項舉措就是查辦大案要案，越南和印尼的舉措尤為顯著。東南亞各國通過反腐風暴，查辦大案要案，展示政府的反腐決心，以此樹立政府威信和挽回民眾信心。

越南近年來從查處大案要案入手，已嚴厲懲治了一大批涉案的高級黨政干部，多名中央政治局委員和中央委員受處分或被開除，一批政府部門和地方省市的高官或被革職或被依法追究。例如，2006年越南公安部前副部長裴國輝在內的3名中央政府官員涉黑案。同年，交通部直屬的高速公路發展公司總經理裴進勇巨額資金賭球案，賭資累計高達800萬美元，受此牽涉的交通部常務副部長阮越進被捕入獄，交通部長陶庭平涉嫌腐敗丑聞被免職。

根據不完全統計，越南“2007年，貿易部前副部長梅文桑因受賄6000美元被判14年監禁，他的一個兒子也因同一案件被判5年監禁。在此之前，貿易部前副部長梅文儒及其兒子已經落馬。2010年，越南船舶工業集團管理層涉嫌違規經營招致重大損失案曝光，同時，集團原黨委書記范青平違規任命兒子擔任要職的丑聞也被曝出。此外，越南這些年落馬的高官還有，農業暨農村發展部前副部長阮光河、阮天麟和阮善倫，政府監察總署前副總監察長陳國仗，警察總局前副局長高玉瑩，最高人民檢察院前副院長范土戰，越南之聲廣播電臺前臺長陳梅杏等”。

印度尼西亞總統蘇西洛自從2004年當選以來，一直致力于印度尼西亞的反腐。在其擔任總統期間，有165名高級官員受到檢控，另有數千名低級官員受到檢控。近年來，印度尼西亞反腐敗委員會查處了一個又一個重大腐敗案件，如國會議員因受賄當場被捉、高級檢察官為錢鋃鐺入獄等。2013年1月31日，印度尼西亞反腐敗委員會拘留了涉嫌政府采購進口肉類賄賂案的原繁榮公正黨總主席魯特非·伊薩。反腐敗委員指控，魯特非及其助手收受10億印度尼西亞盾（約10萬美元）賄金。繁榮公正黨是印度尼西亞國會第四大黨，也是國內最大的伊斯蘭教政黨。

四 結論

雖然東南亞各國在反對腐敗上取得了一定的成績，但是不得不承認，東南亞各國（新加坡除外）面臨的腐敗形勢還是非常嚴峻，還有很長的一段路要走。新加坡能夠成功反腐很關鍵的一點是最高層領導人的榜樣、反腐的決心和意志。新加坡建國之父李光耀曾經說過：“政府最高層領導人必須樹立好的榜樣。沒有人可以超越法律，不然人們就會對法律的意義和公正感到懷疑，并加以嘲諷，整個社會也因此而混亂。”“高層領導人如果能以身作則，樹立榜樣，貪腐之風就有望鏟除。”總之，最高領導人的榜樣和決心是反腐成功的關鍵。