第一節(jié) 深圳城市化的發(fā)展歷程

回顧30多年來深圳的城市化歷程以及在此過程中取得的巨大成就，大體上可以以十年左右作為分界線，將該過程大致分為三個階段：第一階段，工業(yè)化帶動的漸進式城市化發(fā)展階段（1980—1991年）。這一階段始于深圳經(jīng)濟特區(qū)成立之初，隨著工業(yè)化的迅速崛起，深圳市逐漸吸引了大規(guī)模的外來資本和勞動力，緊跟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐，深圳的城市建設也隨之催動。一方面，建成區(qū)面積不斷擴大；另一方面，城市人口也逐漸增加。在這一階段中，深圳的城市建設以工業(yè)化需求為導向，服務并依賴于工業(yè)化發(fā)展，實現(xiàn)了從無到有的實質性飛躍，為之后深圳城市建設的發(fā)展和完善奠定了堅實的基礎。第二階段，農(nóng)村城市化推動下的跳躍式城市化發(fā)展階段（1992—2003年）。這一階段是深圳城市化過程實現(xiàn)跨越式發(fā)展的時期，在政策的引領下，深圳市通過兩次整體城市化過程，將原特區(qū)內外的所有農(nóng)村居民全部轉為城市居民，并將農(nóng)村剩余未開發(fā)土地征為國有，自此，深圳市成為全國第一個沒有農(nóng)村、沒有戶籍農(nóng)民的城市。然而，這種快速的城市化過程也導致了居民在居住形態(tài)、經(jīng)濟生活、社會生活、文化生活、思想觀念和生活習慣等方面的“半城市化”現(xiàn)象，產(chǎn)生了一系列遺留問題。第三階段，規(guī)劃引領下的深度城市化發(fā)展階段（2004年至今）。這一階段主要旨在解決第二階段的“半城市化”過程遺留的問題，進一步完善城市建設，在“效益深圳”、“和諧深圳”等政策規(guī)劃的指引下，深圳的城市建設逐漸擺脫了以經(jīng)濟增速為中心的發(fā)展模式，開始重視人的城市化，重視社會各方面的協(xié)調發(fā)展，向著建設空間形態(tài)更加合理、產(chǎn)業(yè)結構更加優(yōu)化、社區(qū)管理更加高效、文化生活更加豐富、生態(tài)環(huán)境更加美好的深圳城區(qū)的目標不斷前進。

一 工業(yè)化帶動的漸進式城市化發(fā)展階段（1980—1991年）

快速城市化經(jīng)常發(fā)生在經(jīng)濟高速增長的發(fā)展中國家，而不是發(fā)達國家。當歐美國家的城市化已經(jīng)走向與漸進的創(chuàng)新體制和經(jīng)濟社會發(fā)展相互依賴時，甚至部分發(fā)達城市已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“空心化”情況，發(fā)展中國家還在繼續(xù)著發(fā)達國家早期工業(yè)化帶動城市化的道路，深圳也不例外。

（一）經(jīng)濟增速和城市化速度舉世聞名

在城市化起步階段，由于深圳城市設立時間較短，城市建設基礎薄弱，深圳的城市建設面臨著資金缺乏和規(guī)劃管理經(jīng)驗不足的困境。最初的建設資金主要來自中央政府的少量輸血、國內銀行貸款和內地省市支持，自我造血能力嚴重匱乏。走工業(yè)化帶動城市化道路不僅可以有效解決建設資金問題，而且后續(xù)的稅收和溢出效應可以充分滿足城市發(fā)展需要。

深圳市建市初十年間，主要以“三來一補”的形式承接香港的加工貿(mào)易，經(jīng)濟快速增長，GDP年均增長率在40%以上（見圖1—1），創(chuàng)造了舉世聞名的“深圳速度”。與之同時，第一產(chǎn)業(yè)所占比重急劇下降，從1980年的28.9%下降到1991年的3.4%；第二產(chǎn)業(yè)急劇攀升，從1980年的26%上升到47.6%，基本確立了工業(yè)化的主導地位。而工業(yè)化與城市化相互促進，推動了城市化水平的迅速攀升。一方面，工業(yè)化使資本、勞動力、技術等生產(chǎn)要素向城市集中，加速了城市化；另一方面，城市化又推動了工業(yè)化。從圖1—2可以看出，深圳市城市化與工業(yè)化的關系變動呈現(xiàn)明顯的正相關性，相關系數(shù)超過90%。可以說，是工業(yè)化帶動了深圳建市初期城市化進程的高速發(fā)展，使得城市化率從1980年的21%上升到1991年的64%，短短十年提升了2倍，完成了西方國家?guī)资晟踔辽习倌甑某鞘谢瘹v程。

（二）城市空間布局隨工業(yè)區(qū)轉移呈點軸狀快速拓展

深圳的城市空間布局伴隨著工業(yè)區(qū)的轉移而不斷拓展。深圳經(jīng)濟特區(qū)成立初期，建成區(qū)面積只有3平方公里，而同期香港的土地價格和勞動力成本較高，經(jīng)濟資源的利用效率已經(jīng)達到極限，港資同深圳的土地、勞動力等生產(chǎn)要素的結合，推動城市化進程成為必然趨勢。與香港相鄰的上步、沙頭角、蛇口是深圳市最早的工業(yè)區(qū)，而城市空間布局也以此為基礎形成沙頭角—鹽田、羅湖—上步、南頭—蛇口三個組團，采用帶形多中心組團式結構布局。隨著產(chǎn)業(yè)沿著107國道、廣深高速等交通干線從特區(qū)內向特區(qū)外轉移，城市建設也隨之布局，帶來了城市景觀在空間上的拓展。城市空間布局隨著工業(yè)區(qū)的轉移呈現(xiàn)出點軸狀快速拓展的趨勢。

（三）城市人口隨工業(yè)化擴張而迅速增長

基于特殊的區(qū)位優(yōu)勢、廉價的生產(chǎn)成本以及政府政策的支持，深圳成為香港勞動密集型產(chǎn)業(yè)外遷的集中地，加工貿(mào)易企業(yè)在深圳范圍內遍地開花，帶來了城市化的迅速擴張，由于本地人口不足以支撐快速城市化的發(fā)展需求，大量外來人口涌入，人口急劇膨脹。高度密集的人口需要城市基礎設施建設和配套服務，深圳大規(guī)模的城市建設由此而發(fā)。

在這一階段中，深圳的城市人口增長與工業(yè)擴張的速度基本保持一致。根據(jù)深圳市統(tǒng)計局歷年統(tǒng)計資料，可以發(fā)現(xiàn)深圳人口的增長速度與工業(yè)擴張基本保持正向關系。1980—1991年，深圳市的工業(yè)產(chǎn)值年均增長速度在40%以上。與此同時，人口始終保持兩位數(shù)的增長速度（見表1—1、圖1—3）。也就是這一時期，深圳創(chuàng)造了舉世聞名的以奇跡般的經(jīng)濟增速和城市化速率著稱的“深圳速度”。

二 農(nóng)村城市化推動下的跳躍式城市化發(fā)展階段（1992—2003年）

經(jīng)過十年工業(yè)化帶動城市化的高速發(fā)展，政府直接掌握的可開發(fā)土地已經(jīng)所剩無幾，傳統(tǒng)上征地—拆遷—招拍掛—建設的城市建設節(jié)奏已經(jīng)不能滿足發(fā)展需求。另外，1992年鄧小平南方談話打破了國家改革開放一度停滯的僵局，為深圳城市發(fā)展提供了強有力的思想理念指導，深圳開始積極探索制度創(chuàng)新，為構建高速、高效的城市化過程提供全方位的政策引導。自此，深圳掀起了新一輪城市建設的熱潮。

十八屆三中全會指出：“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。”因而，在城鄉(xiāng)二元體制的背景下，深圳市所倡導并推行的城市化過程不僅僅是農(nóng)民到居民、村委會到居委會的改變，還包括空間形態(tài)（土地、規(guī)劃建筑）、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、人口形態(tài)、行政管理形態(tài)等各方面的系統(tǒng)變遷。為了推進城市化，在城市化的每一個歷史節(jié)點，深圳市針對當時的經(jīng)濟社會發(fā)展、人口變動以及建筑形態(tài)狀況，及時制定和調整政策，形成了一系列能夠全面高效推進城市化的做法。

深圳市通過1992年和2003年兩次政策推動下的城市化過程基本實現(xiàn)了從農(nóng)民到居民的農(nóng)村人口戶籍身份的轉變，以及從村委會到居委會的社區(qū)管理制度的變遷，與此同時，這兩次政策推動下的城市化過程也在空間形態(tài)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結構升級、社會保障體系的構建以及公共服務的完善等各個方面取得了重大進展。深圳市兩次推進社區(qū)城市化的模式，可以總結為“整體性城市化”模式，主要特征包括：其一，地域上的整體性。即在地理范圍上，實行城市化轉制的不僅僅是一兩個街道或社區(qū)的零散的城市化，而是若干個城區(qū)整體的城市化。深圳全市僅經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的城市化轉制，一次是原特區(qū)內，一次是原特區(qū)外，分別將涉及的所有城區(qū)轉制為城市。其二，時間上的一次性。即在時間上基本不分批次，一次性地將涉及區(qū)域的所有鎮(zhèn)、村和人口實行城市化轉制。其三，政策上的全面性。即城市化不是限于管理體制或戶籍制度某個方面，而是涉及土地、戶籍、社會保障、行政管理體制和公共服務等各個方面。通過制定有關城市化的一系列政策，推動農(nóng)村城市化的全方位系統(tǒng)轉變。

（一）深圳兩次農(nóng)村城市化的過程

1．第一次城市化

第一次城市化推進開始于1992年。20世紀90年代初，深圳特區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展、村鎮(zhèn)建設、生活環(huán)境都發(fā)生了重大變化，出現(xiàn)了職業(yè)非農(nóng)化、經(jīng)濟工業(yè)化、管理企業(yè)化、收入多元化、生活環(huán)境及生活方式居民化等明顯的城市化特征，原特區(qū)內農(nóng)村向城市轉化的基本條件已然成熟。基于以上條件，為了進一步加速深圳城市化進程，也為了適應工業(yè)化發(fā)展的需求，深圳市于1992年出臺了《關于深圳經(jīng)濟特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》，拉開了特區(qū)內農(nóng)村管理體制城市化改革的序幕。1992年7月，深圳開始實施第一次農(nóng)村城市化，特區(qū)內68個行政村、173個自然村和沙河華僑農(nóng)場改建為100個居委會、66家城市集體股份公司和12家企業(yè)公司，4.6萬多農(nóng)民一次性轉化為城市居民。與此同時，特區(qū)內在行政、經(jīng)濟、社會等各方面也系統(tǒng)地建立起符合現(xiàn)代城市要求的管理體制，深圳市的工業(yè)化和城市化速度大幅度加快。

2．第二次城市化

深圳第二階段的城市化始于2003年。隨著工業(yè)企業(yè)由原特區(qū)內向原特區(qū)外轉移，寶安、龍崗兩區(qū)發(fā)生了歷史性改變，工業(yè)化水平大大提高，經(jīng)濟結構基本實現(xiàn)由以第一產(chǎn)業(yè)為主轉變?yōu)橐缘诙⒌谌a(chǎn)業(yè)為主；兩區(qū)內的絕大部分戶籍居民的經(jīng)濟來源也發(fā)生了很大的變化，收入主要集中在商業(yè)經(jīng)營、出租房屋以及農(nóng)村集體企業(yè)的股份分紅，單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很少。兩區(qū)在城市基礎設施、戶籍人口的管理、城市功能等方面都已經(jīng)具備了城市化的經(jīng)濟基礎，原特區(qū)外城市化的條件基本成熟。另外，原特區(qū)內的土地也已經(jīng)不能滿足城市發(fā)展需求。在這樣的基礎和背景下，深圳市于2003年開始推動原特區(qū)外城市化進程，出臺《深圳市委深圳市人民政府關于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進程的意見》。至2004年底，寶安、龍崗兩區(qū)18個鎮(zhèn)118個自然村的27萬村民全部轉為城市居民，其社區(qū)管理方式也開始向城市管理體制過渡。經(jīng)過第二次城市化推進以后，深圳已在全市范圍內完成了全面城市化，成為國內第一個全面城市化的城市。

（二）城市建設沿交通干線呈軸帶式急劇擴張

在城市化第一階段，深圳市的城市化主要是由工業(yè)帶動階段，城市規(guī)劃建設基本集中在原特區(qū)內，呈現(xiàn)點軸式分布。兩次城市化之后，特別是《深圳市城市總體規(guī)劃（1996—2010年）》提出了以特區(qū)為中心，覆蓋行政區(qū)全境的軸帶組團式空間結構，隨著廣深高速的落成以及一系列交通干線的投入使用，深圳市的城市建設呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。西部方面，沿廣深高速和廣深公路構成西部發(fā)展軸，沿線新安、西鄉(xiāng)、福永、沙井、松崗等城鎮(zhèn)迅速擴張，交通沿線各鎮(zhèn)建設用地邊緣趨于模糊，開始呈現(xiàn)建設用地相互連接的連綿分布特征。東部方面，深惠公路帶動了東部各鎮(zhèn)的發(fā)展，并自西南向東北依次串聯(lián)了布吉、橫崗、龍崗、坪山、坪地、坑梓和葵沖等鎮(zhèn)，形成了東部發(fā)展軸。與此同時，沿廣九鐵路和深惠公路南段的南北發(fā)展軸也逐步擴張，梅觀高速沿線連綿城鎮(zhèn)形成了中部發(fā)展軸。到21世紀初期，東、中、西部發(fā)展軸的建設用地已經(jīng)實現(xiàn)了基本相連，在空間分布上呈現(xiàn)“環(huán)狀”和“帶狀”分布特征。這一時期，深圳的建成區(qū)面積也從1991年的72平方公里增長到2003年的516平方公里（見圖1—4）。深圳的實踐表明，主要交通干線的規(guī)劃建設對城市化和城市建設的擴張有決定性作用。

（三）第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)調帶動城市化的發(fā)展格局逐漸形成

深圳市第一階段城市化的動力主要是工業(yè)化，帶來的是城市規(guī)模的擴張和城鎮(zhèn)數(shù)量的增長，是城市化在“量”上的擴張。20世紀90年代以后，第三產(chǎn)業(yè)所占比重逐步上升，并在2002年超過第二產(chǎn)業(yè)，與此同時，第二產(chǎn)業(yè)內部結構升級，“三來一補”企業(yè)逐步被深加工替代。與第二產(chǎn)業(yè)不同的是，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求城市提供良好完備的生產(chǎn)配套性服務，包括金融、保險、科技、通信、倉儲、運輸、會計、法律等，以及完善的生活消費性服務，如住房、文化教育、體育娛樂、醫(yī)療保健、旅游、社會福利、消費等，這就推動深圳市在這一階段，城市建設的重點不僅在于規(guī)模的“量”的擴張，更多體現(xiàn)在城市軟硬件設施的完善、人民生活水平的提高、生活方式的轉變，表現(xiàn)在“質”的提高上。深圳的基礎設施不斷完善，1995年修訂的城市總體規(guī)劃提出將深圳建成高新技術產(chǎn)業(yè)基地和區(qū)域性金融中心、信息中心、商貿(mào)中心、運輸中心、旅游勝地的目標，描繪了一個現(xiàn)代化國際性城市的藍圖，深圳已經(jīng)完成從經(jīng)濟特區(qū)到發(fā)揮綜合功能的特大城市的轉變。

（四）基層治理體制與公共服務體系經(jīng)歷城市化變革

深圳原農(nóng)村地區(qū)的城市化不僅包括戶籍城市化、空間城市化等內容，更囊括基層管理體制改革、集體經(jīng)濟發(fā)展、基礎設施建設、社會福利和社會保障等方方面面，具有質量兼?zhèn)洹⑷嫱七M的特點。

在兩次農(nóng)村城市化過程中，原農(nóng)村地區(qū)的基層行政管理體制也經(jīng)歷了重大的變革。在組織機構上全面實施撤鎮(zhèn)設街、撤村改居，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉制為街道辦事處后，街道辦事處作為區(qū)級政府派出機構受委托行使管理經(jīng)濟社會的職能，把主要精力放在加強社區(qū)建設和城市管理方面，切實加大社區(qū)管理和公共服務的力度。村委會向居委會轉制后，居委會主要行使居民自治的職能，與原村委會集體經(jīng)濟組織脫鉤，獨立運作；集體經(jīng)濟組織和政府對居委會工作開展給予一定的人力、物力和財力支持。

在集體經(jīng)濟發(fā)展方面，將農(nóng)村集體經(jīng)濟獨立出來，并進行市場化改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。在市場化和股份合作制改造過程中，原村集體將集體經(jīng)濟組織的所有財產(chǎn)等額折成股份組建股份合作公司，股權按集體股和個人股兩種方式配置。為了推進集體經(jīng)濟的市場化改革，在第二次城市化過程中，規(guī)定股份合作公司可以依法向全體股東或社會以增發(fā)新股配股等方式募集發(fā)展資金。與此同時，集體經(jīng)濟組織還被賦予部分社會職能。按照兩輪城市化的相關政策，除發(fā)展經(jīng)濟外，股份合作公司還承擔著扶助弱勢社群、促進社區(qū)發(fā)展等社會職能。1992年城市化相關政策規(guī)定，集體企業(yè)應優(yōu)先安排原本村勞動力就業(yè)，對就業(yè)困難者盡可能給予照顧。此外，集體企業(yè)還應從集體的收入中提取一定的比例作為社會保險和福利基金。第二次城市化轉制中，則明確規(guī)定集體股權的收益主要用于為原村民購買養(yǎng)老和醫(yī)療保險、改善和維護社區(qū)公共服務設施，以及原村民的福利等方面。

此外，在這一城市化階段當中，深圳市市政基礎設施和公共服務事業(yè)統(tǒng)一移交政府管理，公共服務體系的構建和完善逐漸走向規(guī)范化、一體化和高效化。在第一輪城市化中，對于原各村投資建設的敬老院、幼兒園和各地文化教育、娛樂等設施，規(guī)定由集體企業(yè)繼續(xù)投資建設和管理，居委會予以配合。在第二輪城市化中規(guī)定，對于由各村委會建設和管理的市政公共設施，股份合作公司在三年過渡期內繼續(xù)負責其維護和管理，三年后則由區(qū)政府負責維護和管理，并負擔相關費用；村委會經(jīng)批準的非農(nóng)建設用地范圍內和村民居住區(qū)內的公共設施，城市化后仍由原投資或業(yè)主使用、建設和管理，并負擔相關費用；各村委會投資建設的小學清產(chǎn)核資后，無償移交給區(qū)政府管理。

經(jīng)過兩次農(nóng)村城市化過程之后，深圳不僅實現(xiàn)了農(nóng)民戶籍身份的城市化轉變，成為國內第一個沒有農(nóng)村、沒有農(nóng)村戶籍人口的城市，在與城市化相關的各個方面都做出了政策上的調整和改變，以適應和推動農(nóng)村城市化進程，使深圳的城市建設得到了全方位的發(fā)展。在基層管理體制方面，村委會向居委會轉制，居委會的居民自治職能得到發(fā)揮，社區(qū)管理以及公共服務水平不斷提高。在集體經(jīng)濟方面，經(jīng)過兩輪城市化后，深圳市范圍內的所有土地的權屬全部納為國家所有，工業(yè)化過程中對于土地的需求得到滿足，并推動了農(nóng)村集體土地的國有化；同時，將農(nóng)村集體經(jīng)濟獨立出來，構建現(xiàn)代企業(yè)管理模式的舉措也推進集體經(jīng)濟的市場化改革。在基礎設施建設方面，市政基礎設施和公共服務事業(yè)全部被納入政府管理體系之中，推動了基礎設施建設的規(guī)范化、統(tǒng)一化，也促進了公共服務事業(yè)的均等化、完善化發(fā)展。在城市空間形態(tài)方面，深圳市積極開展“城中村”綜合整治和建設，將村改居地區(qū)納入城市統(tǒng)一規(guī)劃建設范圍，對其城市布局、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會事業(yè)、環(huán)境保護和生態(tài)建設等方面都進行了全方位的重新完善和提高。在這一階段中，深圳市在農(nóng)村戶籍人口的城市化轉變以及城市社區(qū)的基本建制等方面都取得了突破性進展，圍繞城市化之后村改居地區(qū)人民生活質量的提高而展開的社會福利和社會保障體系的建構、基礎設施和公共服務事業(yè)的建設、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構的調整以及城市空間結構的綜合治理等均取得了重要成就。

然而，同為工業(yè)化帶動城市化發(fā)展模式，與長三角地區(qū)主要依靠內生型城市化（農(nóng)民主動參與工業(yè)化、主動融入城市化）不同的是，深圳的快速城市化主要依靠外部力量，本地農(nóng)民主要通過修建廠房和配套設施參與城市化過程，本身并沒有經(jīng)過工業(yè)化和市場經(jīng)濟的洗禮，雖然身份上已經(jīng)是城市戶口，但是居住形態(tài)、經(jīng)濟生活、社會生活、文化生活、思想觀念和生活習慣并沒有城市化。因而，深圳這一階段的城市化過程仍然是不完整的城市化，有待進一步地完善和發(fā)展。

三 規(guī)劃引領下的深度城市化發(fā)展階段（2004年至今）

經(jīng)過一系列政策設計和制度安排，深圳早在2004年已經(jīng)完成了農(nóng)村城市化改制，成為我國第一個沒有農(nóng)村、沒有農(nóng)民的城市。然而，在快速城市化的進程中，由于制度設計、政策執(zhí)行及經(jīng)濟文化等各方面的原因，第二階段的城市化還存在著種種問題，突出體現(xiàn)在“半城市化”的城市形態(tài)上。總體而言，深圳村改居社區(qū)在物理空間形態(tài)、經(jīng)濟形態(tài)、人口形態(tài)、社會形態(tài)、管理形態(tài)等方面均不同程度地存在著半城市化的問題，影響著深圳的城市景觀、城市功能，也影響著深圳現(xiàn)代化國際化先進城市戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。因而，在2004年完成原特區(qū)內外土地轉制以及農(nóng)民身份轉制后，深圳的城市化進入了一個新的發(fā)展階段，由戶戶點火、村村冒煙的粗放型城市化開始向深度城市化轉變。

（一）城市建設由軸帶式向網(wǎng)絡式擴張

早期深圳市的城市建設是點軸和線軸式發(fā)展道路，現(xiàn)在在重點區(qū)域和交通沿線形成軸線，進而吸引人口、產(chǎn)業(yè)向軸線兩側集聚，形成點軸系統(tǒng)。21世紀以來，深圳市多個點軸的交織逐步形成了網(wǎng)絡，極化作用減弱，擴散作用增強，點軸開發(fā)向網(wǎng)絡開發(fā)轉變。《深圳市總體規(guī)劃（2007—2020年）》已經(jīng)明確了以中心城區(qū)為核心，西、中、東三條發(fā)展軸和南、北兩條發(fā)展帶的基本骨架，形成“三軸兩帶多中心”的軸帶組團結構，其中，東、中、西三條發(fā)展軸全面對接了穗、莞、深、港這條重要的珠三角發(fā)展脊梁，北部發(fā)展帶成為深圳溝通珠江西岸和惠州、粵東地區(qū)拓展腹地的重要功能帶；南部發(fā)展帶向西建立與珠江西岸地區(qū)的聯(lián)系，并與香港全面對接。城市建設的網(wǎng)絡拓展有效突破空間限制，向更大范圍拓展了深圳城市化的空間需求。

（二）以城市功能的提升帶動城市化的發(fā)展規(guī)劃逐漸完善

在前兩個階段當中，深圳創(chuàng)造了市場經(jīng)濟和“深圳速度”，以工業(yè)經(jīng)濟帶動城市建設，造就中國城市建設的奇跡。在規(guī)劃引導下的深度城市化階段，深圳正通過轉變發(fā)展方式，通過深度城市化和再城市化，力圖進一步完善城市功能，解決“半城市化”存在的各種問題，以城市功能的提升帶動城市發(fā)展。

在深度城市化階段，深圳城市建設的規(guī)劃和方針遍及城市空間形態(tài)重塑、產(chǎn)業(yè)結構升級、社區(qū)管理體系建構、基礎設施和公共服務建設等諸多方面，深圳市頒布和下發(fā)的有關深度城市化的指導方針和規(guī)劃政策為深圳城市建設的深化和完善提供了強有力的政策支持和思想指引，也使得深圳的深度城市化進程更加規(guī)范化、有序化、高效化地進行。

原村民除了修建深圳市近一半的住房外，還建設大量經(jīng)營性廠房，在為改革開放、招商引資、促進經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻的同時，也留下一系列社會問題。舊城、舊工業(yè)區(qū)改造涉及面廣，既有規(guī)劃上的限制，也面臨權利人積極性不大、政策不允許等問題，改造一度陷入困境。2009年10月22日，深圳市頒布了《深圳市城市更新辦法》，掀起深度城市化新的高潮。《深圳市城市更新辦法》把全市范圍內的城市更新分為綜合整治類、功能改變類和拆除重建類，并規(guī)定，改造項目并不需要一定由開發(fā)商實施，鼓勵原權利人在符合城市規(guī)劃、環(huán)境保護、建筑設計、消防安全等前提下自行改造。在政策的指引下，新一輪的城市建設浪潮興起，通過盤活現(xiàn)有土地存量，向現(xiàn)有土地要效益，深圳的城市發(fā)展將由以增量土地為主向存量土地“再開發(fā)”為主轉變，特區(qū)外偏遠地區(qū)的城市面貌和基礎配套設施得到有效的改善，城市功能不斷完善，城市發(fā)展空間得到充分的拓展。

在城市空間的重塑方面，深圳市在加快城市更新速度的同時，更嚴格控制新增土地供應，探索減量增長的土地利用戰(zhàn)略，堅決走向存量土地“再開發(fā)”要效益的發(fā)展路線。

由于建設用地增長過快，深圳已經(jīng)嚴重透支未來的可建設用地，未來基本生態(tài)控制線外新增建設用地潛力不足150平方公里。《深圳市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）》中首次提出“建設用地規(guī)模減量增長”的理念，規(guī)劃期內，建設用地凈增長率控制在3.9%，規(guī)劃期末實現(xiàn)建設用地微增長，最終實現(xiàn)“零增長”或“負增長”。新增土地重點保障城市，特別是特區(qū)外市政基礎設施和公共配套設施的用地需求，以帶動特區(qū)外城市功能全面提升。減量增長的土地利用策略，立足于通過集約化利用，向現(xiàn)存土地要效益，強化生態(tài)建設，既有利于生態(tài)安全，建設優(yōu)質生活圈，也可以保障深圳未來發(fā)展所需建設空間，走可持續(xù)發(fā)展道路。

除了城市空間的重塑之外，寓于城市空間之內的城市功能的變遷更是決定城市興衰的關鍵性因素。特區(qū)內的基礎設施建設主要是政府與企業(yè)參與投資興建，硬件上基本達到國際先進城市發(fā)展水平。然而城市化之前，特區(qū)外村鎮(zhèn)的基礎設施多是原村民和集體經(jīng)濟組織所建，存在著標準低、水平參差不齊等問題，與特區(qū)內的差距較大。早在1990年，深圳市就制定了《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》（以下簡稱《深標》），在中國內地開創(chuàng)了地方規(guī)劃標準先河。1997年根據(jù)中國有關規(guī)劃進行修訂。但這兩個版本的《深標》，無論在公共教育、公共醫(yī)療、公共道路，還是人均建設用地方面，特區(qū)外的標準都遠低于特區(qū)內。2004年4月1日，深圳市在全市范圍內完成城市化之后，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，歷時一年再次修訂了《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》，不僅提出深圳市在土地利用、道路規(guī)劃以及公共配套設施上向國際化邁進，而且首次提出特區(qū)內外統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、相同標準的思想，特區(qū)內外一體化進程全面展開，并以此作為深圳規(guī)劃管理和建設的標準和準則。2008年，深圳還在城市規(guī)劃中推行了“橙線”、“紫線”、“黃線”、“藍線”、“綠線”的“五線”管理法，把涉及1948平方公里的深圳地理空間中的所有生態(tài)保護區(qū)、文化保護區(qū)、水資源保護區(qū)、危險設施區(qū)、城市基礎設施區(qū)等進行全面規(guī)劃和標注。2008年3月，深圳市出臺《綜合配套改革三年實施方案》，“將經(jīng)濟特區(qū)范圍延伸至深圳全市”被提上日程，給深圳城市功能提升插上新的引擎。

（三）從“物”的城市化向更加重視人的深度城市化轉變

深圳市經(jīng)過兩輪城市化之后，雖然從戶籍狀況上完成了城市化，但是仍然停留在城市化的初級階段：一方面，本地農(nóng)轉居居民仍然保持過去的生產(chǎn)生活方式和生活習慣，并沒有完成城市化洗禮；另一方面，大量的外來務工人員因為難以和戶籍居民享受同等社會待遇，對于深圳的歸屬感和家園感意識不強，處于高度的流動中。如果說前兩次城市化主要關注經(jīng)濟建設、城市建設，以及本地農(nóng)民的戶籍轉變，那么2004年以后的城市化更關注人的城市化，而且關注的對象從戶籍人口逐步擴大到常住人口。

其一，推動了農(nóng)轉居居民的深度城市化。城市化后，農(nóng)轉居社區(qū)仍然存在物理生態(tài)落后、社會經(jīng)濟管理體制不暢以及綜合素質提升等問題。因而，在深度城市化發(fā)展階段，在村改居將農(nóng)民身份變更為居民身份的同時，參照城市居民的標準，區(qū)別不同年齡的人群采取不同的養(yǎng)老方式和繳費方式，解決原村民的社會保障問題，使村改居的原村民完全享受與城市居民同等的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險等社會保障待遇。如寶安、龍崗兩區(qū)城市化中從國土基金總收入中直接劃撥3%—5%進入基本養(yǎng)老保險基金，用于彌補城市化人員養(yǎng)老保險基金不足。與此同時，自2000年以來，深圳市重點對600多個“城中村”進行集中整治，對“城中村”建筑物、內部環(huán)境及公共設施改造，提升“城中村”的物理形態(tài)和規(guī)劃建筑標準，而且每年花費超過10億元，逐步剝離社區(qū)集體經(jīng)濟組織社會負擔，解決社企不分的困境。同時花大力氣支持原村民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，多途徑推動農(nóng)轉居居民的深度城市化，推動其更好地融入城市生活中去。

其二，推動了外來務工人員的深度城市化。城市化以來，深圳市不僅關注農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化，同時逐步給予外來人口市民待遇。2005年，深圳市出臺《深圳市關于加強和完善人口管理工作的若干意見》及有關戶籍、居住、就業(yè)、計生、教育管理等五個配套文件（以下簡稱“1+5”文件），首次把暫住人口子女義務教育納入規(guī)劃。2008年，深圳率先在全國推行居住證制度，持有效居住證的人在深圳可以享受就業(yè)、培訓、子女教育等八個方面的權益，進一步淡化戶籍概念，從制度上逐步賦予外來人口市民待遇。2011年的積分入戶政策更是給予外來務工人員入戶深圳的暢通的通道。

（四）著力破解城市建設二元結構，推動特區(qū)一體化發(fā)展進程

20世紀90年代后，原特區(qū)內外發(fā)展差距的問題日益凸顯。由于資源有限，深圳市城市規(guī)劃建設的重點在于原特區(qū)內，以及原特區(qū)外部分重點區(qū)域，造成原特區(qū)內外基礎設施、公共服務、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、人口結構等方面存在較大差異，呈現(xiàn)原特區(qū)內像歐洲、原特區(qū)外像非洲的特殊景象。2010年以來，深圳經(jīng)濟特區(qū)擴展到全市范圍，在原特區(qū)內實施的法規(guī)條例范圍擴大至原特區(qū)外，清除了特區(qū)一體化的制度障礙。同時，加大原特區(qū)地區(qū)重點基礎設施建設和公共設施建設力度，規(guī)定從2010年起將全市用于一般民生服務特別是基礎設施建設和教育、文化、衛(wèi)生等方面支出的70%投放于原特區(qū)外，以快速拉平其與原特區(qū)內公共服務水平的差距，由此拉開了城市化區(qū)域均衡發(fā)展的進程。深圳市實施了兩輪特區(qū)一體化建設三年計劃，將七成以上的城市建設資金向原特區(qū)外傾斜，原特區(qū)外的面貌煥然一新，如原特區(qū)外次干道以上路網(wǎng)密度，由2010年的2.4公里/平方公里提高到2015年的3.2公里/平方公里，與原特區(qū)內的差距僅為0.2公里/平方公里；燃氣管網(wǎng)覆蓋率由2010年的28%提升到55%，提升幅度接近一倍；千人總體學位數(shù)由2010年的89個提升到110個；千人病床數(shù)由1.7張?zhí)嵘?.4張。此外，深圳還面向市內欠發(fā)達地區(qū)，特別是原特區(qū)外城市化地區(qū)實施同富裕工程，解決集體經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)居民生活難、發(fā)展難、上學難、看病難、社保繳納難等問題，切實提高原村民的生活水平和質量。

（五）規(guī)范有效的城市更新長效機制逐步確立

其一，市場主導、政府引導推進城市更新。為徹底改善“城中村”社區(qū)環(huán)境臟亂、治安混亂、基礎設施不配套等境況，深圳大力推進城市更新工作，特別是2009年出臺了《城市更新辦法》及后續(xù)配套文件，建立規(guī)范有效的城市更新長效機制。深圳允許由權利主體（村集體組織）自行實施、市場主體（受權利主體委托的開發(fā)企業(yè)）單獨實施以及（村集體組織與開發(fā)企業(yè)）合作實施城市更新，政府不再作為改造更新的唯一組織主體。同時，深圳突破了“唯有國有化，才能市場化”慣性模式，突破了改造土地必須“招、拍、掛”出讓的政策限制，規(guī)定權利人自行改造的項目可協(xié)議出讓土地。具體而言，政府主要負責規(guī)劃和搭建平臺，集體組織內部成員的土地確權、補償范圍、收益分配等可均由集體組織負責解決，再由集體組織這一單一市場主體單獨實施更新或由開發(fā)企業(yè)合作實施，由此可避免政府的直接介入，提高集體組織和開發(fā)企業(yè)參與城市更新的積極性。

其二，積極開展“城中村”綜合整治和建設。城市化后，深圳市首先將村改居地區(qū)納入城市統(tǒng)一規(guī)劃建設范圍，對其城市布局、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會事業(yè)、環(huán)境保護和生態(tài)建設等方面進行重新完善和提高。同時，還啟動了固本強基社區(qū)建設項目。2004年以來，市區(qū)兩級政府投入大量財政資金完善社區(qū)辦公和服務設施。目前，全市絕大部分社區(qū)辦公用房達到200平方米以上，各社區(qū)紛紛建立了黨員活動室、社區(qū)警務室、社區(qū)綜治辦、人民調解室、社區(qū)健康服務中心、星光老年之家及社區(qū)圖書室等社區(qū)管理和服務陣地。2009年起，深圳開展“城中村”消防安全綜合整治，整治分為全面改造（一類項目）、綜合整治（二類項目）和一般整治（三類項目）三個級別，有針對性地改善了村改居社區(qū)面貌。