第一章 導論

第一節 問題的提出

改革開放30多年來，中國經濟持續、高速發展，取得了令全世界矚目的驕人成就，為改革開放政策的合理性與正當性提供了堅實的基礎。據統計，從1978年至2007年的30年間，中國的國內生產總值（GDP）年平均增長率為9.8%，從全球的第10位躍升到第3位。人均國內生產總值年平均增長率為8.6%，城鎮居民人均可支配收入年平均增長率為7.2%，農村居民人均純收入年平均增長率為7.1%。外貿總額年平均增長率為17.4%，從1978年的第29位躍升到全球第3位，僅次于美國和德國。外匯儲備從1978年的1.67億美元增長到2008年的2萬億美元，居世界第一位。

但是，按照西方正統的經濟增長理論來看，改革開放以來的中國內地其實并不具備經濟高速發展的常規條件。比如，在資源稟賦方面，眾所周知，中國的人均自然資源非常少，居于世界后列。人力資源雖然充足，但整體的文化、技藝素質不高，而且與越南、印度、巴西等國家相比，在價格上的優勢也并不那么明顯。在市場制度方面，無論是法律環境、土地制度、企業管理制度還是金融制度，都是處在轉型過程中，可以說是極其不完善甚至是落后，以至于至今仍有很多國家不承認中國是市場經濟國家。在社會文化方面，美籍日本學者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）的研究表明，與美國、日本、德國相比，中國是一個低度信任的社會，它在一定程度上會阻礙經濟的繁榮。不僅如此，中國漸進式的改革道路，與西方主流經濟學家為蘇聯、東歐社會主義國家轉型設計的“休克療法”（shock therapy）相比，也顯得有些“另類”。但結果卻頗具諷刺意味，“休克”后的蘇東遭遇的是經濟大蕭條和長期的低迷不振，而走漸進式改革道路的中國經濟卻是穩步、高速發展，這在世界經濟發展史上都是罕見的。

這樣的反差不得不讓人浮想聯翩。由于中國改革開放以來的經濟增長看起來“很反?！?、“很另類”，所以被許多西方經濟學家稱為“中國之謎”，讓他們捉摸不透。一直關注中國市場化改革的美國經濟學家米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman）先生也不無幽默地說：誰要能夠給中國的經濟改革提供一個可行性的方案，他就有能力、并且應該獲得諾貝爾經濟學獎。于是乎，一大批國內外各個領域、各個學科的學者們紛紛加入到破解“中國之謎”的智力競賽之中。

學者們從經濟、政治、社會、文化等各個角度對“中國之謎”提出了各式各樣的解釋邏輯。目前來看，國內學術界比較認同的解釋邏輯還是經濟分權下的地方政府競爭模型。該模型認為，改革開放以來，中國經濟發展的成功主要得益于各級地方政府為了獲得政治晉升而展開的以追求GDP增長為中心的經濟競賽。在政治集權和經濟分權并存的獨特體制之下，中國各級地方政府官員為了在仕途上獲得更多的晉升機會，以不同的方式積極干預轄區內的市場經營活動，扮演起了“發展型政府”的角色。

但是，隨著國內外社會環境的迅速變遷，中國地方政府發展經濟的具體方式也在不斷地發生變化。從時間上看，先后了經歷了從經營企業到經營地區的行為演進歷程。戴慕珍（Jean Oi）將改革開放初期地方政府大力發展鄉鎮集體企業的現象稱之為“地方法團主義”，即一個基層地方政府就如一個追求經濟利益最大化的公司，認為它是中國農村工業起飛的最關鍵動因，使得中國實現了所謂的“無私有化的進步”。

自20世紀90年代中期以來，隨著產權改革的大力推進，地方政府直接經營集體企業的行為受到了強有力的制度制約，但是其發展經濟的激勵仍然很強，這促使地方政府退出企業的微觀經營活動，推進集體企業的所有制改革，轉而為轄區內企業提供各項公共服務，將整個地區當成一個經營的對象，實施大規模的土地開發和基礎設施建設。于是，地方政府的角色開始從“地方法團主義”進入“后地方法團主義”時代。

不管是經營企業也好，還是經營地區也好，這種地方政府主導的以GDP增長為中心的經濟競賽，在相當長一段時間內表現出了無可比擬的高效率，甚至創造了中國的經濟奇跡。但是，地方政府行為的“公司化”趨勢，也為各級地方政府官員的尋租行為提供了溫床，成為中國各類社會問題不斷滋生的制度性根源。特別是進入21世紀以來，人們越來越發現，人民的生活水平與經濟增長之間的關聯度越來越微弱，工資增速與GDP的增速差距在擴大。國愈富民愈弱，整個社會的GDP增長了，國家的財政收入增多了，但是民眾的工資水平卻并沒有隨著GDP的增長而成比例地增長。這種經濟發展與社會發展的背離，表明整個國家的發展戰略和思路一定是出現了很大問題。

正是在這樣的歷史背景下，以胡錦濤為總書記的第三代領導集體自執政以來一直都在致力于推動發展方式的轉變，標志性事件就是2003年黨中央提出的科學發展觀。其后，中央在科學發展觀的基礎上又提出了建設社會主義和諧社會的宏偉目標。在和諧社會理念的指引下，中央政府的政策范式開始了從偏重經濟政策向重視社會政策的轉變，并相繼在醫療、教育、“三農”、社會保障、勞資關系、環境治理等民生領域采取了一系列具有歷史意義的重大舉措。這種政策范式的轉變，是中國在經歷了20世紀90年代“市場社會”的夢魘之后發生的反向的社會保護運動，它正在催生一個“社會市場”，把市場重新“嵌入”在社會的倫理關系之中。

在中央政府政策范式發生較大轉型的新的制度環境下，我們也發現地方政府的角色也在發生悄悄的轉變。特別是在珠三角經濟先發展地區的東莞市，2008年的國際金融危機導致一大批沒有競爭力的國際代工廠紛紛倒閉，外來務工者也隨之大幅減少，當地居民租地、租房的收入銳減，這種連鎖式的反應，使得社會問題立刻凸顯起來，社會秩序面臨失控的風險。為了應對這些突如其來的嚴峻社會問題，東莞市政府及其下屬的各鎮級政府一改往日的“唯經濟至上”的發展理念，短期內密集推出了一系列的社會保護方案，它們積極地推進社會工作在東莞的發展，對外來務工人員推出了“新莞人”工程，加大了對企業環境污染的監控、懲罰力度，更加積極地實施國家的新《勞動法》。東莞地方政府的這些新舉措，也許在現在看來已經不是什么新事物，但是放在十年前，可能就會覺得是不可思議的事情。這生動地說明了從縱向的歷史維度來看，地方政府的行為正在發生新的變化，已經與以前的經營企業和經營地區的角色表現有了很明顯的差異，應該引起國內外學術界的高度關注和廣泛討論。

那么，地方政府行為的轉變主要表現在哪些方面？地方政府行為演進的原因或動力機制是什么？地方政府行為轉變會產生什么樣的社會、經濟后果？為了回答上述問題，筆者將從歷史制度主義的視角出發，通過對東莞市L鎮政府行為自20世紀70年代末以來的變遷軌跡的深度描述，探析中國地方政府行為演進的一般化機理。