◇◇ 一 問題的提出

“依績(jī)效提拔”的干部選拔任用機(jī)制是解釋中國(guó)縱向政府間關(guān)系，乃至地方政府行為和地方治理績(jī)效的一種重要理論。黎安友指出，1978年以后中國(guó)的干部選拔任用開始具備功績(jī)制特征，意味著黨更多依據(jù)績(jī)效而不只是派系關(guān)系來選拔任用干部。依績(jī)效提拔的干部選拔任用方式不僅保證了國(guó)家統(tǒng)一和政權(quán)穩(wěn)固，更形塑了“分權(quán)化威權(quán)主義”的縱向治理模式，是高層級(jí)政府在行政分權(quán)、財(cái)政分權(quán)背景下調(diào)控和引導(dǎo)地方政府行為的重要政策工具。周黎安認(rèn)為，高層級(jí)政府可以構(gòu)建面向下級(jí)政府部門的晉升競(jìng)賽并設(shè)定競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用政治錦標(biāo)賽激勵(lì)地方干部落實(shí)政令。由于地方干部需要以績(jī)效換取晉升，高層級(jí)政府可以通過把政策目標(biāo)納入競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)來保證其落實(shí)。在實(shí)踐中，這些競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)既可以是政治忠誠(chéng)、經(jīng)濟(jì)績(jī)效，也可以是轄區(qū)民意等。李宏彬、周黎安的研究驗(yàn)證了經(jīng)濟(jì)績(jī)效與干部晉升的相關(guān)性。歐博文、李連江關(guān)于地方政府選擇性職能履行的研究發(fā)現(xiàn)，自上而下的干部考核是地方干部“盡職盡責(zé)履行不受村民歡迎政策”的原因之一。陳漢宣、高潔也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)高層級(jí)政府將死亡人數(shù)指標(biāo)納入考核指標(biāo)體系后，安全生產(chǎn)就得到了較好的保障。

然而，“依績(jī)效提拔”這一解釋概念也受到了諸多質(zhì)疑。首先，關(guān)于干部晉升的實(shí)證研究得到的并非都是支持性的結(jié)論。陶然、蘇福兵等從邏輯和實(shí)證兩個(gè)層面否認(rèn)了政治錦標(biāo)賽的適用性，指出并不存在顯著證據(jù)支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來干部晉升這一論斷。陳婷和龔啟圣則注意到，區(qū)域間土地資源的稟賦差異將消解“依績(jī)效提拔”機(jī)制的有效性。其次，我們關(guān)于政策自上而下落實(shí)的案例研究也表明，當(dāng)高層級(jí)政府提出服務(wù)型政府建設(shè)的施政綱領(lǐng)，并建立符合科學(xué)發(fā)展觀的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)體系時(shí)，地方政府并未真正實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，而是形成了“讓社會(huì)政策為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)”的地方發(fā)展型政府新形態(tài)。各級(jí)政府對(duì)GDP增長(zhǎng)率層層加碼的行為，更有可能是在分權(quán)財(cái)政體制下地方政府追求利潤(rùn)最大化的表現(xiàn)，而非上級(jí)政府下達(dá)考核指標(biāo)下的產(chǎn)物。

如何解釋“依績(jī)效提拔”的干部選拔任用機(jī)制在影響地方政府行為時(shí)的矛盾現(xiàn)象？回答這一問題，需要跳出現(xiàn)有干部選拔任用機(jī)制有效與否的二元對(duì)立思路。的確，績(jī)效以及與之相伴隨的考核、獎(jiǎng)勵(lì)與晉升是地方干部決策時(shí)的重要考量。關(guān)鍵的問題在于，“依績(jī)效提拔”中的績(jī)效影響地方干部行為的程度和邊界如何？事實(shí)上，“績(jī)效”可區(qū)分為約束型績(jī)效（對(duì)應(yīng)任務(wù)型指標(biāo)，如重點(diǎn)工作、“一票否決”）、激勵(lì)型績(jī)效（對(duì)應(yīng)預(yù)測(cè)型指標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)績(jī)效）等不同類型。任務(wù)型指標(biāo)是干部責(zé)任制的重要組成部分，主要指上級(jí)政府向下級(jí)下達(dá)的具體目標(biāo)或任務(wù)。預(yù)測(cè)型指標(biāo)源自市場(chǎng)化改革后發(fā)生的新變化，它意味著高層級(jí)政府在某些領(lǐng)域不再給地方政府分配具體的目標(biāo)或任務(wù)，而是允許地方政府自行選定目標(biāo)和實(shí)施手段。但現(xiàn)有研究既沒有確認(rèn)績(jī)效與晉升之間的相關(guān)性，也尚未比較不同類型績(jī)效的影響效果。考慮到地方干部的時(shí)間和資源均有限，且不同類型績(jī)效之間還可能存在潛在沖突，地方干部就必然要在其中權(quán)衡選擇。因此，以理解縱向政府間關(guān)系和地方政府行為邏輯為目標(biāo)，我們需要了解：地方干部在多大程度上認(rèn)同績(jī)效會(huì)帶來晉升，又認(rèn)為何種績(jī)效更能換取晉升呢？

本文旨在指出干部選拔任用機(jī)制在我國(guó)縱向地方政府間關(guān)系中的有效性與有限性。以往關(guān)于中國(guó)縱向政府間關(guān)系的研究側(cè)重央地關(guān)系（或中央與省的關(guān)系），而較不重視省與地級(jí)市、縣之間的關(guān)系。但這一以中央為起點(diǎn)的分析方式并不能完整刻畫中國(guó)整體的分權(quán)狀況。一方面，市、縣兩級(jí)政府是直接面向民眾且職能最為完備的政府層級(jí)，是影響我國(guó)政府治理績(jī)效的最重要政府層級(jí)；另一方面，1984年干部人事制度“下管一級(jí)”改革后，干部選拔任用機(jī)制的作用集中體現(xiàn)在上下級(jí)的政府間關(guān)系之中。基于這樣的認(rèn)識(shí)，我們選取了長(zhǎng)期實(shí)行干部省管縣體制的浙江省為研究對(duì)象，在區(qū)分了綜合性考核、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、重點(diǎn)工作、創(chuàng)新、“一票否決”等不同類型績(jī)效的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)并實(shí)施了面向市、縣黨政負(fù)責(zé)人的問卷調(diào)查。問卷調(diào)查結(jié)果顯示：第一，績(jī)效的激勵(lì)范圍有限，表現(xiàn)為市、縣黨政負(fù)責(zé)人并未就干部考核評(píng)價(jià)結(jié)果與晉升的關(guān)系形成一致意見，且有較穩(wěn)定晉升預(yù)期的干部更不認(rèn)同“依績(jī)效提拔”的判斷。第二，績(jī)效的激勵(lì)效果有限。一方面，“一票否決”指標(biāo)約束力不強(qiáng)，只有少數(shù)干部認(rèn)為觸犯它會(huì)終止晉升之路。另一方面，其他類型績(jī)效的激勵(lì)效果差異顯著，受訪者認(rèn)為，實(shí)施創(chuàng)新、完成重點(diǎn)工作比改善綜合性考核排名更有利于干部晉升，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的影響則相對(duì)較小。第三，我們討論了上述發(fā)現(xiàn)對(duì)理解中國(guó)縱向地方政府間關(guān)系以及地方政府行為的貢獻(xiàn)，以及對(duì)于改善上下級(jí)政府間互動(dòng)模式的啟示。