◇◇ 一 問題的提出

“依績效提拔”的干部選拔任用機制是解釋中國縱向政府間關系，乃至地方政府行為和地方治理績效的一種重要理論。黎安友指出，1978年以后中國的干部選拔任用開始具備功績制特征，意味著黨更多依據績效而不只是派系關系來選拔任用干部。依績效提拔的干部選拔任用方式不僅保證了國家統一和政權穩固，更形塑了“分權化威權主義”的縱向治理模式，是高層級政府在行政分權、財政分權背景下調控和引導地方政府行為的重要政策工具。周黎安認為，高層級政府可以構建面向下級政府部門的晉升競賽并設定競賽標準，運用政治錦標賽激勵地方干部落實政令。由于地方干部需要以績效換取晉升，高層級政府可以通過把政策目標納入競賽標準來保證其落實。在實踐中，這些競賽標準既可以是政治忠誠、經濟績效，也可以是轄區民意等。李宏彬、周黎安的研究驗證了經濟績效與干部晉升的相關性。歐博文、李連江關于地方政府選擇性職能履行的研究發現，自上而下的干部考核是地方干部“盡職盡責履行不受村民歡迎政策”的原因之一。陳漢宣、高潔也發現，當高層級政府將死亡人數指標納入考核指標體系后，安全生產就得到了較好的保障。

然而，“依績效提拔”這一解釋概念也受到了諸多質疑。首先，關于干部晉升的實證研究得到的并非都是支持性的結論。陶然、蘇福兵等從邏輯和實證兩個層面否認了政治錦標賽的適用性，指出并不存在顯著證據支持經濟增長帶來干部晉升這一論斷。陳婷和龔啟圣則注意到，區域間土地資源的稟賦差異將消解“依績效提拔”機制的有效性。其次，我們關于政策自上而下落實的案例研究也表明，當高層級政府提出服務型政府建設的施政綱領，并建立符合科學發展觀的黨政領導干部考核指標體系時，地方政府并未真正實現向服務型政府的轉變，而是形成了“讓社會政策為經濟發展服務”的地方發展型政府新形態。各級政府對GDP增長率層層加碼的行為，更有可能是在分權財政體制下地方政府追求利潤最大化的表現，而非上級政府下達考核指標下的產物。

如何解釋“依績效提拔”的干部選拔任用機制在影響地方政府行為時的矛盾現象？回答這一問題，需要跳出現有干部選拔任用機制有效與否的二元對立思路。的確，績效以及與之相伴隨的考核、獎勵與晉升是地方干部決策時的重要考量。關鍵的問題在于，“依績效提拔”中的績效影響地方干部行為的程度和邊界如何？事實上，“績效”可區分為約束型績效（對應任務型指標，如重點工作、“一票否決”）、激勵型績效（對應預測型指標，如經濟績效）等不同類型。任務型指標是干部責任制的重要組成部分，主要指上級政府向下級下達的具體目標或任務。預測型指標源自市場化改革后發生的新變化，它意味著高層級政府在某些領域不再給地方政府分配具體的目標或任務，而是允許地方政府自行選定目標和實施手段。但現有研究既沒有確認績效與晉升之間的相關性，也尚未比較不同類型績效的影響效果。考慮到地方干部的時間和資源均有限，且不同類型績效之間還可能存在潛在沖突，地方干部就必然要在其中權衡選擇。因此，以理解縱向政府間關系和地方政府行為邏輯為目標，我們需要了解：地方干部在多大程度上認同績效會帶來晉升，又認為何種績效更能換取晉升呢？

本文旨在指出干部選拔任用機制在我國縱向地方政府間關系中的有效性與有限性。以往關于中國縱向政府間關系的研究側重央地關系（或中央與省的關系），而較不重視省與地級市、縣之間的關系。但這一以中央為起點的分析方式并不能完整刻畫中國整體的分權狀況。一方面，市、縣兩級政府是直接面向民眾且職能最為完備的政府層級，是影響我國政府治理績效的最重要政府層級；另一方面，1984年干部人事制度“下管一級”改革后，干部選拔任用機制的作用集中體現在上下級的政府間關系之中。基于這樣的認識，我們選取了長期實行干部省管縣體制的浙江省為研究對象，在區分了綜合性考核、經濟發展、重點工作、創新、“一票否決”等不同類型績效的基礎上，設計并實施了面向市、縣黨政負責人的問卷調查。問卷調查結果顯示：第一，績效的激勵范圍有限，表現為市、縣黨政負責人并未就干部考核評價結果與晉升的關系形成一致意見，且有較穩定晉升預期的干部更不認同“依績效提拔”的判斷。第二，績效的激勵效果有限。一方面，“一票否決”指標約束力不強，只有少數干部認為觸犯它會終止晉升之路。另一方面，其他類型績效的激勵效果差異顯著，受訪者認為，實施創新、完成重點工作比改善綜合性考核排名更有利于干部晉升，而經濟發展指標的影響則相對較小。第三，我們討論了上述發現對理解中國縱向地方政府間關系以及地方政府行為的貢獻，以及對于改善上下級政府間互動模式的啟示。