二 政治分會制度——易幟后奉系地方政權的制度來源

在國民革命期間，國民黨在由革命黨向執政黨轉變過程中，曾于地方實行政治分會制度。該制度實行的初衷是輔助和指導地方革命的進行，但隨著北伐的進展、國民黨內部的分裂以及寧漢雙方對馮玉祥和閻錫山的爭奪，政治分會制度演變成為地方實力派控制地方政權的工具。面對國民黨內各派系的紛爭，如何實現國家政權的統一，在國民黨內也產生了分歧。以李石曾為代表的贊成“分治合作”政治思想的一部分人，支持政治分會制度，主張地方分權，維持各實力派勢力范圍的現狀，以此達到國民黨的形式統一。盡管該思想遭到了包括胡漢民、蔣介石在內的眾多國民黨人的反對，并且國民黨中央最終以胡漢民提出的訓政綱領為指導思想，實行以黨治國的黨國體制，但分治合作思想和政治分會制度卻為張學良時期的奉系所認可和堅持。雖然最終政治分會遭到裁撤，但奉系成功地以政務委員會的形式加以保留和延續，達到了張學良所說的要與國民黨“分治合作”的目的。

（一）政治分會的制度來源和設立概況

1924年國民黨“一大”后，國民革命興起，同時國民黨、奉系、皖系三角聯盟也正在醞釀反直。為了應對復雜的政治形勢，孫中山認為“軍政黨務須分工辦理，故政治委員會先成立，而軍事委員會繼之成立”。同年7月1日，該政治委員會成立，舉行第一次會議，并由孫中山指定胡漢民、汪精衛、廖仲愷、伍朝樞、邵元沖、戴傳賢、譚平山、瞿秋白、譚延闿、許崇智、孫科、蔣介石等12人為委員，協助他處理重大黨政問題。14日，國民黨中央執行委員會第43次會議決議通過由胡漢民提出的政治委員會對中央執行委員會之權限案，規定：“（1）關于黨事，對中央執行委員會負責，按照性質由事前報告或事后請求追認；（2）關于政治及外交問題，由總理及大元帥決定辦理。”由此可見，當時的政治委員會權力有限，基本上是孫中山的一個政策咨詢機構。

孫中山逝世后，在1925年6月14日召開的第14次政治委員會會議上，決定建立國民政府，同時對政治委員會也通過了兩條決議：“一切大事皆準是以行：（1）在中國國民黨中央執行委員會內設政治委員會，以指導國民革命之進行；（2）關于政治之方針，由政治委員會決定，以政府名義執行之。”“這既指出了政治委員會與中央執行委員會的關系，同時也給了它指導國民革命、決定國民政府施政方針的權力，使它由一個咨詢機構一變而成為一個政治指導機關。”

1926年1月，國民黨“二大”中央黨務總報告決議案中規定，將以前各地設立之執行部裁撤，由國民黨中央直接管理各省區市黨部，同時還規定：“除國民政府所在地設置政治委員會外，各重要地點必要時，經中央執行委員會常務委員會之核準，得分設政治指導機關。”1月23日，國民黨二屆一中全會通過政治委員會組織條例七條，其最重要者：“（1）政治委員會認為必要時，得推任同志在某地方組織分會，其權限由政治委員會定之；（2）政治委員會設委員若干人、候補委員若干人，政治委員有缺席時，由出席之候補委員依次抵補，有臨時表決權，余只有發言權；（3）中央執行委員會得聘任政治委員會顧問，在政治委員會只有發言權。”由此可見，國民黨最初設立政治分會也是為了指導各地革命的進行，是各地區的政治指導機關。

此后國民黨先后在各地設立了近十個政治分會。政治分會的設立基本可以劃分為三個階段：

第一階段，從1926年1月國民黨“二大”到1927年初國民黨中央黨部和國民政府北遷武漢，為初設期。這一時期設立了北京、廣州兩個分會，是在國民黨尚未發生分裂的情況下，按照國民黨“二大”的定性進行設置的。“最早之政治分會為北京分會，在十五年一月第二次全國代表大會中通過設立，三月一日成立”，“十五年十月后，武漢克復，中央黨部、國民政府自廣州北遷，政治會議決議在廣州設分會”。北京政治分會由于地處北洋軍閥控制的中心，所以基本沒有什么作為。而廣州政治分會則在北伐后的戰略后方——兩廣地區發揮了重要的作用，承擔了指導政治的重任。

第二階段，從1927年3月到1928年2月國民黨二屆四中全會，為混亂期。由于國民黨分裂寧漢對立以及雙方為了爭取晉馮兩派，使政治分會數量大增，并淪為國民黨內各實力派控制地盤的工具。“十五年九月十八日，第22次政治會議議決于武漢組織分會，既而政府遷鄂，是會并未成立。中央特別委員會時代，唐生智、顧孟余等仍另組政治會議武漢分會，至唐生智逃走時解散。”武漢政治委員會于1927年6月13日，“曾議決組織開封分會，指導陜西、甘肅、河南等省事務，并將北京及西安分會裁撤”，“所謂西安分會者，乃十六年三月武漢政治委員會議決組織，會議未詳。政府、黨部暫駐南昌時，于第66次 [政治]會議議決設立上海臨時政治委員會，四月初成立，定都南京后改名政治會議上海分會，旋因上海清黨，此會迄未成立。定都南京后政治會議第74次會議，議決組織浙江分會，至中央特別委員會時結束”。“十六年六月八日，南京政治會議第103次會議議決因北京政治分會此時不能行使職權，故決定暫在山西設政治會議太原臨時分會”，“但該會并未組織成立”。此為這一時期政治分會設立之情況，寧漢對立傾軋，使得政治分會成為雙方拉攏收買地方實力派的籌碼，也成為地方實力派控制地盤的合法性來源。

第三階段，從1928年2月國民黨二屆四中全會到1929年3月政治分會裁撤，為裁撤期。由于政治分會已淪為軍閥控制地盤的工具，所以蔣介石復出后不得不承認各方實力派的既得利益，粵、桂、晉、馮四大派系均設置一個政治分會，以利北伐進行。國民黨二屆四中全會議決“中央政治會議及各地方分會，可仍存在，候第三次全國代表大會決定。各分會應專理政治，不兼管黨務。現在經本會通盤籌劃，于廣州、武漢、開封、太原四處設立分會。關于政治指導之區域，廣東、廣西屬廣州分會，湖南、湖北屬武漢分會，河南、陜西、甘肅屬開封分會，山西、綏遠、察哈爾屬太原分會。其不屬于以上四區分會者，概由中央政治會議處理之”。

各地政治分會均實行委員制（參見表1—2），雖然名義上規定“委員額數與選任，由中央政治會議決定”，但實際上都是國民黨中央與各實力派討價還價妥協的結果。“委員之兼職，限于該特定地域內之最高級機關長官，且此種委員人數不得超過分會委員全額之半。凡中政會委員皆得出席。分會中又由政治會議任命主席一人。分會設秘書處，置秘書長一人，秘書若干人，掌理記錄、文書、會計、庶務等事。”“分會之執行職務，初依職務所為之決定，咨該特定地域內之最高級地方政府執行，以后其一切議決案交該地方最高政府執行。”各地政治分會之職權，主要有以下五項：“其一，指導監督最高級地方政府，但須依政治會議之決定。其二，因地制宜處分，但其處分不得抵觸政治會議之決定，且其事項以未經政治會議詳細決定者為限。其三，緊急處分：政治分會遇有非常事變，得依委員出席人數三分之二以上之決議，為緊急處分。第二、三兩項處分，應于最短期間呈請中政會議追認。其四，地方黨政爭議之裁決：最高級地方黨部與最高級地方政府之間有爭議時，由政治分會裁決。其五，黨務：政治分會以掌政治為主，向不兼管黨務。16年6月條例規定，原則上不掌黨務，但中央執行委員會認為有必要時，可委托政治分會處理其特定地區內之黨務。至17年2月3日，政治會議及分會恢復之議決，同時即規定專理政治，不兼管黨務。以故3月1日之條例，即明定不兼管黨務。”

由此我們可以看出，隨著政治分會的蛻變，明顯呈現出“中央權力與地方權力的對峙”，“各地政治分會各依附在一個集團軍之下，行使其最高職權。所謂中央政府，也只能在依附的集團軍勢力圈內發號施令，形成一個變相的政治分會。所以在字面上雖有‘中央’與‘地方’的不同，在實質上則無所區別”。蔣介石只不過“獲得外交代表的資格”“表現為統一的形式”而已。面對這樣的現狀，國民黨如何結束軍政走向訓政，確立怎樣的指導思想便成為黨內爭論的焦點。而在此時，國民黨內出現了以李石曾為代表的部分人主張分治合作，繼續沿用政治分會制度，并引起了一年余的爭論。

（二）分治合作思想及其爭論

1．分治合作思想的提出

1927年國民黨分共，寧漢分立對峙，之后汪精衛又密謀驅逐桂系勢力奪取廣東，從而引發廣州事變，“桂系與汪派激烈互控，黨內元老多不直汪。時黨國失卻重心”，李石曾因此“提‘分治合作’口號”。11月，李石曾提出分治合作的政治思想，并連續發表數文進行闡釋。

第一，分治合作思想的主要內容。李石曾提出該政治思想是以反對“專政集權”為目標的，他認為“專政集權”正是“不分”乃“強權專制”，“不治”乃“官僚壟斷”，“不合”乃“壓迫離異”，“不作”乃“破壞怠惰”。而“分治合作”則正與“專政集權”相對立：“分”乃“分立分工之自由”，“治”乃“修明地方之民治”，“合”乃“合成群體之互助”，“作”乃“致力民生之工作”。并因反對專政集權，而主張保存政治分會制度，李石曾說：“余深信欲導中國于和平建設統一，舍此則無別途。中國承數千年專制之余毒，皇帝思想尤未能盡量鏟除，握政權者，每存挾天子以令諸侯之妄想，憑藉一種名義排斥一切，以實現其武力統一之迷夢。北洋軍閥與共產黨，均抱有此種迷夢，然一再試驗已失敗，今本黨既已底定全國，則北洋軍閥等之覆轍決不可再蹈。自今以往，惟有依據總理遺訓，采用均權制度。蓋國民黨采用均權制度，在建國大綱第十六、十七說得甚為明白，因分權則散漫，集權則專制，政治分會正為調劑省與地方之樞紐，今后必須本親愛精誠之精神，分治合作，努力和平建設，使人民安居樂業，如此三民主義乃得實現。……此種制度則認為絕對優良。”

第二，分治合作思想的來源。李石曾分治合作思想源于蒲魯東的無政府主義思想，對此李直言不諱：“吾之言分治合作之意……皆感受蒲魯東分治合作之思想。”而分治合作名稱亦是由李從法語中轉譯而來：“分治合作乃由吾轉譯，略經鍛煉而成，吾意即鍛煉Régionalisme與Fédéralisme兩字而譯之‘分治合作’。茍用直譯法，前字當譯作地方制度，后字當譯作聯合制度。若云‘地方制度與聯合制度’為名過于冗長，故略經鍛煉遂成為‘分治合作’之名稱。”李同時認為地方分權是世界政治思想中的兩大潮流之一，亦是現今世界政治發展的趨勢，故主張國民黨以分治合作途徑實現和平統一。李認為“極端反對”其分治合作主張“而最有意義者……則為共產黨之領袖陳獨秀。陳為馬克思主義之信徒，固以專政集權為能事，以變相君主為思想，宜乎其反對分治合作之主張。世界上政治思想有兩大顯明之派別，馬克思主張專政集權，蒲魯東主張分治合作。于此言之，分治合作問題，非僅關于國內之思潮，抑亦關于世界之趨勢也。西方之欲以強力統一歐洲與世界者，有俄之彼得，法之拿破侖，德之威廉第二，與蘇俄之列寧。東方之欲以強力統一中國者，有北洋軍閥與共產黨。至國民黨則以和平統一為目的，故舍分治合作，恐無途徑”。

第三，分治合作思想與孫中山及其均權思想的關系。首先，李石曾認為反對專政集權乃國民黨一貫的主張，而欲達此目的實現和平統一，唯有分治合作，并且孫中山死后如家庭失去父母，也唯有分家實行分治合作不可。“民元國民黨主張聯邦制，即此思想之表現，其時被壓迫于袁世凱而中止。后張溥泉同志倡聯省自治，本反對專政集權之意，但其名為軍閥政客所利用，以致引起極大之誤解。國民黨固主張均權，并以分縣自治為方法，乃反對專政集權極顯明之態度。不幸國民黨有一時為共產黨假借利用，盡行改變其精神，適成絕對相反之思想。”“自辛亥之后以至今日，國內屢經變化，日趨于分。無論白色之軍閥如袁、段、吳、張與赤色之共黨專政，皆無能遂其武力統一之幻想，此吾人可得斷言者也。國民黨之言統一，非武力之統一，乃和平之統一，今后之光明途徑，其在乎此。然欲達到和平統一，亦必有其方術，而非僅理論所能成。于是‘分治合作’之研究，似不可緩，而實行分治合作之時，亦或即和平統一之時矣。”“分治合作之關系至大，于今日之中國，乃存亡問題，非僅富強問題而已。……國民黨本以分縣自治為主張，是其分治合作之程度，尤遠過于聯邦。……且中山先生為創造國民黨之自然領袖，如父母之于家庭，絕非人為之領袖所可比。故吾恒謂中山先生之于黨，之于民國，是父母而非皇帝，亦非教主，故先生死后不能有第二最高之領袖成立。即假定先生在日，專政式之統一制為可能，如一家賴父母存在維持其統一者。然逮先生既歿，是只有兄弟姊妹叔侄，而無唯一之父母，則除分治合作，亦別無他途。若欲于先生之外要求有其他至尊之領袖，是不以父母待先生，而以皇帝與教主待先生。若先生死而有知，亦絕非其所欲聞。”其次，李石曾認為分治合作不但與孫中山均權制度性質相同，而且還可以與其演進互補。“所謂‘分治合作’與孫先生之所謂‘均權制度’，其性質相類，惟名稱不同而已。政治制度之異有三：曰集，曰分，曰均。‘均權制度’與‘分治合作’皆在集分兩制之間者，故謂其性質相等。……‘分治合作’為‘均權’之注釋，亦甚適當。孫先生之‘均權制度’，加以申說則謂：‘不取集權制度，亦不取分權制度，應取均權制度。均權制度以縣為單位，以省聯絡縣與中央之間。’吾之‘分治合作’加以申說亦謂：‘不取集權制度，亦不取分權制度，取分治合作制度。以分治為單位，以合作聯絡地方與合體之間。中央即合體之代表。’是二者之性質固相類也。……吾猶有欲申明者，則兩者之程度皆與時間有密切之關系。時間云者，亦即進化之程序。如軍政、訓政、憲政三時期相承繼，即其一例。在訓政時期開始縣自治，逮其完成，乃入于憲政時期，而實行均權制度。至此則分治合作之程度，以縣為小單位，以省為大單位，大小二者與中央聯為一貫。”這“見于孫先生成文之規定，而為建國大綱之條文。至于軍政時期或訓政未終之時期——換言之，即縣自治未開始或未完成時期——暫以省為小單位，以政治分會為大單位，以政治分會聯絡于省與中央之間，亦見于孫先生半成文之規定。北京政治分會實成于孫先生在北京將入醫院之先，后乃推行于各處。且政治會議及其分設機關之意，亦見之于二次代表大會。彼時雖名稱不完全相同，然謂為半成文之規定，必不為過”。

第四，分治合作思想與黨務的關系。李石曾認為在國民黨黨務方面亦應分治合作。“吾以為黨務同于政治，統一固有必要，而分治亦同為必要，若只有統一而無分治，則有專制專政之弊矣。若僅有分治或分而不治，則有分裂散亂之弊矣。故吾恒不欲單單以言統一或分治，而必言‘分治的統一’或‘分治合作’。”李還以吳稚暉和胡漢民兩人言語進行佐證：“吳同志有云：‘分治合作有必要，關于分治宜注重治字，若分而不治則不好。關于合作，總理墓在寧，最好以寧之中央政府形成一廟之性質。’換言之，即使中央成一莊重之代表，而非以操專政之特權也。胡同志亦云：‘分治合作即自由互助，自由與互助二者不可離。若分治而不合作則為分裂，分治而合作，則有意無弊。’又云：‘人常好言政府之威權，實則今后之政府只要有威信，不要有威權’，是與吳同志以政府比廟之意略同。”同時在黨務方面主張以下三點：“1．黨之統一。宜為‘分治的統一’或‘分治合作’，不宜為專政式的統一。2．提高黨權。黨權中宜于分治合作兩性同時提高，不宜為集權專政式偏枯式的提高。3．黨權裁制一切。宜加以吳胡兩同志意見之精神，為之補充。”

2．分治合作論者的其他闡述

李石曾提出分治合作思想后，在國民黨內和輿論界均產生了巨大的反響。在國民黨上層贊成分治合作論者主要有吳稚暉、張靜江、蔡元培等黨內元老。綜合而言，分治合作論者對該思想的補充闡述主要有以下幾個方面。

第一，分治合作即分工合作。褚民誼認為：“分治合作就是分工合作，如嫌治字與作字，不相連屬，則改為分治合理亦無不可”，而且“由科學上的觀察，無論哪一種科學，也無往而不有分治合作的原理在內”。“民國以來，袁世凱只知假的合作而不知真的分治，最近若干年，又只知假的分治而不知真的合作。惟孫先生建國方略，既不偏重中央集權，又不偏重地方分權，而主張均權，此即洞見數千年治亂之源，亦即分治合作精義之所在。有人以分治合作，為割裂中央，為違背總理遺教，此實于未明分治合作之意義，若知分治合作，即分工合作，那中央地方，各不偏重，換言之即分治合理，則此種誤會，自可渙然冰釋了。”

第二，分治合作即分縣自治。張靜江認為“分治合作，即孫先生之分縣自治”，并指出“若中國皆能依照孫先生分縣自治之計劃，切實做去，不但國內一切糾紛頹敗之現象，可以根本廓清，且足使貧弱之中國，一躍而躋于富強”。對此，張從人才、財政、生產和國防等幾個方面進行了詳細論述。

在人才方面，張認為“若實行分縣自治，則每縣最少總可覓得十個一二等人才，九十個三四等人才，有此百人，一縣之公共事業，即不難勝任愉快”，同時還可避免“在勵行中央集權之國家，各縣人才群集中于中央，而各縣之地方事業無人過問”的弊端。此外，張還強調“倘以本縣之人，服務本縣”，“其責任心必較重，其興趣比較濃厚”，而且“十目所視，十手所指，父老昆弟，皆為監察”，能夠有效遏制貪贓枉法。

就財政而言，張認為“籌集款項，若能使其款之用途，與納款者切身利害有關，則其輸納必較踴躍”，“故實行分縣自治之后，如欲舉辦公共事業，若道路、水利、改良農產、開發工商以及育幼、養老、濟貧、救災種種，其就地籌款，必較縣知事奉政府命令，募集公債”更為容易。“以吳興一縣為例，若令其每年為中央籌款若干，事必不易，若令其籌款以舉辦本縣之公益事業，則每年二百萬，要無難色。此在國人常情，大抵如此。夫一縣而有二百萬入款，為建設事業之用，其必有非常之成效，自不待言。”

就生產而言，“如實行分縣自治，于農業方面，特別注意，若種子、農具、肥料等等，均能以最新之方法，使其改良，則一縣農業之生產，較未改良以前，即不難增至一倍，或竟在一倍以上。農業生產既增，工商業自亦能隨之發達。蓋農民既皆殷庶，其金錢自不能不流用于工業品，及職司貿易之商人也”。

就國防而言，“若照以前辦法，軍隊由中央一手訓練，則至多練二百萬兵，已有不勝負擔之苦。況此項軍隊，一旦為武人操縱，其流弊即不堪設想。若實行分縣自治，就每縣農民依照征兵方法，更番訓練，平時寓兵于農，戰時則人人皆可執干戈以衛社稷，自最低限度言每縣在戰時，平均出兵二萬人，要非難事，以中國二十二行省一千余縣計，實可得二千萬以上之精兵，試問世界強國尚有能與我抗衡者耶？至此，不平等條約，我不必求廢，而彼自廢矣”。

第三，分治合作有利于和平統一。魏道明認為分治合作主張“不僅為解決現在黨的問題之良策，亦解決全國政治及經濟問題之唯一方法也”。僅就政治方面言之，“中國今日之分裂現象，為極顯明之事實。因分裂之故，以武力企圖統一者，不知犧牲幾許生命財產，終未能達到統一之目的”，“其故無他，帝制思想之遺毒耳”。“殊不知在今日民治思想之下，與夫對外處境，武力統一，已為不可能之事實。茍其人以十余年用于求統一之力量，而于分治合作原則之下，用以謀建設之事業，則今日之政治，亦何至如是之復雜與混亂，民生亦何至如是之窮困而不安。”“中國之地大人多，甲于天下，以一省之面積，足當英、法、德任何之一國”，“吾國二十二行省，若有一二省能達到”“與英、法、德任何一國相伯仲”“之程度，或數省而至較遜之程度，則外可以抗帝國主義者之侵略，內足以為他省之模范。以分治之意思，為各省本身之建設，以合作之精神，謀各省相互之利益。由一省以推及全國，于分治合作之下，而和平統一，可以告成。較之武力統一，徒犧牲而無可成功者，其相去當不啻千萬里”。

第四，分治合作的益處與實行方法。漢南認為要消滅專制“這種惡果，須先去惡因”，也就是消滅帝王思想，并認為“有人以巡閱使制度詆毀政治分會”是錯誤的，“巡閱使制度與政治分會其性質絕不相同：一以人為主，一以機關為主；一以軍事為主，一以政治為主”。“我們可以得一結論，就是應用分治合作原則的政治分會制度，與歷史上的聯合制度性質相同，而且（一）合于權力的地方分散之原則，（二）作用同而名稱異，（三）與割據不相干。”同時，“政治分會之存在有數種利益如下：1．在訓政時期有藉作將來實行均權之準備；2．中國的版圖遼闊，藉政治分會制度，中央可收鞭長莫及之效；3．革命之后，百廢待興，藉各武裝同志現成之威望，整理一切，同心協力，分工合作，輕而易舉”。“由此觀之，分治合作制度之精神、性質及功用，與均權制度既無不合之處，而分治合作論者主張保存之政治分會制度又可以濟均權之窮。”

同時，漢南還提出了實行分治合作的方法。“依我個人意見，有兩種辦法：一是把地方可辦的事列舉出來，一是把中央應有的權限列舉出來，使地方于此等權限以外的事都得自由設施。但是前者因為各地方的情形過于復雜，而且瑣碎異常，不單不能列舉，即使列舉起來，也要掛一漏萬的。所以為實行便利起見，還是采取第二個辦法，把中央的權限列舉出來，規定明白，此外都歸地方自由處理。”其認為中央應有的權限為：一是外交，“因為國際問題至為復雜，對于外交應有一定的步驟，步驟一亂，不惟喪失國權，而且惹起國際糾紛。故凡關于外交的事情，各省應當絕對的推到中央辦理，以免對外的行動不一致”。二是軍事，“軍事應該嚴格的統一起來，否則不單裁兵計劃不能實行，而且建設大計終成畫餅。為中國前途計，軍事以及一切軍事設備都應完全劃歸中央”。三是財政，“要想中國的財政統一，恐怕要在軍事統一以后，財政有了統一，然后一切預算決算才能確立，然后才能談到建設事業。還有關于財政的貨幣問題，各省濫鑄銅元，濫發紙幣，弄得金融紊亂已極”，“要想改良幣制，也非把這種權限完全歸之于中央不可”。四是交通，“如建筑鐵路……干線，因為干線需款太大，且牽連的省份也很多，不得不由中央來籌劃。至于支線盡可讓各省自由敷設，中央常加以監督可也”。五是大工業，“如鋼鐵廠、造船廠、電氣事業、酸類制造等，各省雖然也可以舉辦，也得要中央設法比較容易一點”。

3．反對分治合作論者的質疑與批評

“自李石曾先生提出分治合作之主張以來，遂成了論爭之焦點，贊成者固多，而反對者亦頗不乏人，其反對最先而最有力者，則為共產黨首領陳獨秀。陳氏為馬克思主義之信徒，人人皆知，專政集權之帝王思想，為其祖傳密寶，其反對分治合作之自由思想，乃勢所當然不足為怪的。其次就是‘紅半截’的于右任先生，于氏的思想雖不得而詳，但是我們把他創辦的南中國共產黨制造場的上海大學，及在陜西的所作所為，種種成績一看，就可以推知其為人了，所以于氏之反對分治合作，也是毫不足為怪的。再次就是陳公博主辦的《革命評論》及其領導下的十余種刊物，一犬吠形，百犬吠聲的向分治合作論者大罵而特罵。于是主張分治合作就是主張繼續分據，主張繼續分據就是亡黨的怪論，遂洋洋自得的從陳公博的口中而刊布于《革命評論》，復由《革命評論》而留聲機般的傳達到其他十余種刊物。雖然陳公博自認是國民黨的‘忠實同志’，然而共產黨罵他是反革命，第三黨罵他是官僚買辦化的留美學生代表，西山會議派罵他是共產黨準共產黨，陳秘書罵他是準第三黨，繆斌先生罵他是國民黨的共產主義者，本報的景明先生又證明他是灰色共產黨；況且陳公博及其領導的刊物上明明白白，毫無隱諱的主張專政集權，所以陳公博之反對分治合作與陳獨秀就不約而同了。陳公博說分治足以亡黨，可是就現在的時局看起來，國民黨不單是不會亡，反而黨的基礎一天一天的如日月經天，江河行地，不因黑暗勢力之起伏而起伏也。”

反對者的言論大多是“村婦罵街式的東西”，“對主張此說的人，大加詆毀，什么惡臭的名稱都用得出來”，所以“反對者的理由可值得一駁的實在是少數，大多皆謂分治合作是繼續割據的托詞，是軍閥的護身符，與聯省自治有同樣的動機與背景”，等等。概括而言，反對分治合作者的觀點主要有以下幾種。

第一，分治合作“短于無具體方法”，持此觀點的以國民黨元老之一的胡漢民為代表。胡“對于‘分治合作’口號深感不妥，因 [此]促李氏注意 [以]不妨礙國家統一為前提”。并認為“與其說分治合作，不如說分工合作，因為分治合作太偏于政治方面”。他“解釋李石曾之分治合作主張，謂宜以互讓精神求互助效果”。尤其在北伐上，現在“所患者唯恐主力各軍，或因小嫌小怨，而自起糾紛”。“故凡我武裝同志，此時急宜效法總理生平偉大之人格，以互讓之精神，求互助之效果。唯互讓始能免除互爭之習氣，唯互讓始能恢復革命的政治道德，唯互讓始能樹立國民黨整個之威信，唯革命之威信，始能產生革命之權力。”“然此一點，其重要意義，復與政治問題相關連。蓋革命事業，其始必以軍事為政治之一核心。今革命主力各軍，既已奄有全國三分之二，以互讓互助之精神，移之于政治方面，則分工合作，斯為建設開始時期之必要原則。”“然石曾先生之說，短于無具體方法，吾人若能但師其意，而于與民休養生息之中，各因地方之需要與努力，而著手于交通輸運，實業教育之建設，則其具體方法，亦無俟遠求。”

對于分治合作思想，胡漢民雖認為不妥，但還是認為“其意”尚可取，而對于分治合作論者所主張保留的政治分會制度，胡則明確表示無存留之必要。“建設新中國，徹底實施五權憲法，而全體同志尤須一致團結。……至撤廢政治分會一事，余尚有一言，蓋政治分會，乃因軍事時期應運而生者，所謂過渡辦法也。現在既入訓政時期，當無再存留之必要。”

第二，主張中央集權，反對分權與均權，持此觀點的在反分治合作論者中占多數。周憲民認為：“中國將來應實行均權制是不成問題，可是現在的中國，教育還不普及，人民程度非常幼稚，一般人對于政治還沒有相當認識，割據思想還未完全鏟除。”“所以現在還是應當‘暫時’采用中央集權制。等到訓政時期告終，教育普及以后，人民于政治有相當認識，割據思想消滅，憲政開始的時候，再來采用均權制，才是按部就班的辦法。”馬浚認為：“‘權’只有集中才有‘力’量，有力量，才能行使，權能行使，才能有效而使政治入于正軌，開始建設。況我們所謂‘集權’，絕不是‘集中’于個人，而是‘集中’于本黨所指揮的合法的中央政府。”“我所謂‘集權’于政府——換一句話說，即是集權于黨，因為政府是受黨的指揮的，而黨又是革命民眾意力的結晶體，自然革命民眾為黨的‘權力’的根本，而黨的‘權力’，又為政府‘權力’的靈魂，這與‘個人專制’，是不是絕不相伴呢？”

第三，均權制度非分治合作，更無主張政治分會。李則綱認為：“考總理對于政權、治權，中央與地方權限種種”，“未聞有所謂‘政治分會’”。而建國大綱與“本黨政綱對內政策”各條，“解釋‘均權制度’亦頗詳明。其所謂‘均權’，‘凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央，有因地制宜之性質者，劃歸地方，不偏于中央集權，或地方分權’。其所以實現此種‘均權’之制度‘以縣為自治單位，省立于中央與縣之間，以收聯絡之效’。未見……所謂若今日大者五六省，小者二三省之‘政治分會’”。馬浚認為：“主張‘均權’者，事實上第一個要義，就是保存現有之政治分會。……每個政治分會都是以每個軍事派系勢力所支配的區域為范圍，財政、外交以及一切行政，都可自由決定，甚至法令亦可自由頒布，黨部亦自由干涉，這與封建集團對峙的局面何異？……這樣至多只能‘分’而不‘治’，更哪里談得到‘合’而且‘作’？所以我相信現在主張‘分治合作’與不取消政治分會，只是‘分權’而不是‘均權’——因‘均’是不久要‘并’的——是把‘國家的權’分到沒有，而助長‘個人的權’，結果是使一般‘欲憑借一種名義，排斥一切者’作為實現割據一方的工具而已！因此所謂‘均權’的合作，事實上就是破壞‘和平’‘統一’‘建設’的障礙，絕無其他路可走。”周憲民質疑，“采用均權制是否應設政治分會？”并稱總理說“中央與省之權限采均權制”，可見“所謂均權，是中央與省權限的‘均權’，并不是要設一個贅瘤似的政治分會，才能使權限趨于‘均’，中央與省的‘均權’，簡直與政治分會沒有絲毫關系”。又稱：“再看世界上采用均權制的國家，并未有政治分會或類似政治分會這種機關，它們的組織大概是由鄉村而縣，而省或州，由省或州而中央政府，在省與中央之間，并未設其他機關，‘均權制’仍然是毫不困難的實現了，中國要采用均權制，為什么要設政治分會呢？”

第四，主張實行孫中山均權制度，并認為該制度優于蒲魯東主義的分治合作，根本無須另覓途徑，持此觀點的主要是國民黨元老之一的于右任。于認為世界上政治思想除了馬克思、蒲魯東兩大派別外，“尚有吾黨總理孫中山先生可與馬蒲鼎足而三也”，而且“總理之三民主義富于革命性而不失其和平中正，富于實際性而不流于空闊玄虛，較之馬克思列寧蒲魯東等之主義，均遠勝之。故現代世界最優良之主義，實非蒲魯東主義，而為孫文主義。吾黨固不必……曲從蒲氏以安那其主義為出發點之分治合作說”。“總理手定國民政府建國大綱，分建設之程序為軍政、訓政、憲政三個時期，全國經過軍政、訓政兩個時期后，即為憲政開始時期，斯時三民主義、五權憲法達于實現，而政權則還之全民眾，不過在憲政開始前，必須經過軍政、訓政兩個時期，萬不能躍等而進，或改取別種步調，另覓途徑。……在憲政時期未達到前，遽欲行分治合作，則必毀壞本黨建設程序，別取途徑矣。”此外于還對李石曾將孫中山比作民國之父母而主張分治合作進行了質疑：“石曾先生以為父母既死，則兄弟姊妹叔侄只有實行分家，各自組織小家庭，方可相安于無事，此例也可適用于家庭，而不可適用于負建國治國重任的國民黨。即以國民黨比家庭，則兄弟姊妹叔侄如此之多，黨權政權疆土有限，試問如何分法？且總理所留下之遺產，明明為整個而不可分之主義政綱，實屬無法割裂，總理遺囑，又明明教訓吾黨同志繼承其遺志，求其實現，未嘗有所謂分治合作也。”“總理已為吾人安排一條光明大路，無用旁騖外求，總理固主張分縣自治，卻始終反對聯治派，二者之間無調合之余地。……國民黨既不要專政集權亦不要分治合作，國民黨自有國民黨之主義政綱，總理既非馬克思列寧，亦非蒲魯東，總理自有總理特立獨立的偉大。”

章乃器稱“中山先生原定的步驟和方略都已經是夠好的了”，“還有什么政治分會的必要嗎”？張敬安質疑稱，既然“李先生……說分治合作制度，與均權制度性質相等，惟名詞不同罷了。……那么均權制度載在建國大綱，既有了均權制度，又何必另創一分治合作的名詞，以致惹起種種誤會，招敵人的口實，況且李先生為中國人而且是忠實的國民黨老前輩，并不是不知道有均權之說。以李先生之學問思想，正宜將總理固有之遺教，發揚而光大之，似不必另立門戶，徒招他人口實”。李則綱也稱：“‘政治分會’既未具于建國方略、建國大綱，而本黨對于建設統一和平，自有總理昭示明白之途徑。今先生忽謂舍‘政治分會’殆無別途，若更無強有力之理由，此總理之所闡發者更為精審。”

第五，分工合作非分治合作。章乃器認為，“分治合作論者曾經擎出經濟學內分工制度做論據，說他們的分治合作就是分工的意思，因為分工制是一種新的而且進步的制度，所以分治合作也是進步的。他們這種議論，可說是錯極謬極，他們只見了‘分工’二字便就字面加以任意的解釋，卻沒有窺見分工的內容。經濟學上的分工有三種：一種是照工作的精粗次序而分的——譬如紡紗由摻花、譚花、粗紡而至精紡；一種是照不同的組合分子而分的——譬如制造汽車，便要分為發動機、車身、車輪……部分。但是有一種共通性，就是：分工的各部分各做不同的工作。所以分在兩處而做同一的工作的便不能算分工”。“分治合作論者所提議的政治分會，是做同樣的工作呢？還是做不同的工作呢？我們可以毫不思索而回答一個‘不’字，因為這完全是照著各人自己家里該著織布機而各自織布的方式。雖然各處情形不同，所管的事或許有繁簡的區別，但是目的則同是要治理那區域內的人民。”

4．反對分治合作論的原因

反對分治合作論者，之所以反對，其原因主要有兩點。

首先，他們認為分治合作就是變相的聯邦制、聯省自治，易導致分裂割據。國民黨元老之一的于右任質疑：“石曾先生之所謂分治合作究為何物？具體方案究為何若？未見明白說出，此中玄妙，煞費猜度，但觀其夙昔之主張與此次論文中所歌詠留戀者，似近乎聯邦或變相之聯省制。”張敬安則“從字源上研究的結果，總覺得分治合作犯了‘聯邦’的嫌疑”：“據李先生說，分治合作的思想，出自法國社會主義者蒲魯東氏，分治即Régionalisme（地方主義）之意譯，合作即Fédéralisme（合作主義）之意譯，括弧內之譯名本自李先生。我以為前者譯為地方主義可謂恰合，后者譯為合作主義，似覺不當，因為法文的Régionalisme等于英文的Federalism，意即聯邦主義、聯治主義、聯合主義。此為名詞，形容詞為Federal，故聯邦制度的‘聯邦’兩字譯作Federal state。如果我的解釋不錯的話，那么分治合作的思想，簡直就是變相的聯邦制度的思想了。同理，分治合作制度也就是變相的聯邦制度了。”

馬浚認為：“提高黨權為集中政權之根本，而以統一財政、外交、交通、及取消各政治分會、裁兵以及改良軍事系統為集中政權之第一步工作，以后方能語于建設。這種統一集中政權的方針……在我們以及一般民眾盼望集中黨權政權的當見，‘分治合作’論又由李石曾先生由海外帶回了。”并質疑自從1927年秋冬之間國民黨剛要統一中國的時候而出現的分治合作論“事實上，如同盛倡‘聯省自治’那時那種情形，仿佛近似”。后又指出：“現在談建設，則不能不先求統一國家，欲求統一國家則不能不集中權力，而打破封建集團式的割據之可能與實現，所以倡‘均權’與所謂‘分治合作’者，無論言詞若何巧妙，如律以春秋之筆，是‘罪與幾年前倡聯省自治者等而過之’。”李則綱明確質疑分治合作“與‘聯省自治’不同之點安在”？章乃器則進一步指出分治合作的動機和背景與聯省自治的動機和背景完全一樣，他認為：“聯省自治說的動機，是因為有一部分革命軍人——陳炯明和趙恒惕是他們的代表——因別人的犧牲得著一個可以偏安的局面，他們為自己的權利計，就想把持這個局面作為自己和他們私人的私有地盤，就想因此離開了革命的戰線，放棄了革命的策略，一面勾結北方的軍閥——吳佩孚，一面聯絡一些寄生的政客和意志薄弱的革命同志，擎出一個國民黨曾經提議過的聯邦制做招牌，來倡聯省自治。偏偏分治合作發動的時候，也正當著一部分——或者可說是大部分——的革命軍人，漸漸地有離開了黨的主義和革命的途徑的傾向而帶上濃厚的軍閥的色彩，分治合作案的分區方式，分為兩湖、兩廣……區域，又偏偏不依照天然的地勢和歷史的沿革，而照著形成為各派軍人的地盤的區域！怎能不使人信為是和聯省自治有同樣的動機。”“聯省自治的動機若此，所以聯省自治的背景是軍閥的地盤主義和政客的封建思想的實現。分治合作何獨不然？……對于這種軍人的謬誤思想，我們就應該提出黨義去糾正他。糾正而沒有效果，我們便應該進一步討伐他們。分治合作論者以為只有對北方軍閥是應該討伐，對于投了機掛了革命軍人的招牌而仍存在濃厚的地盤思想的新軍閥卻主張和他妥洽，他們以為掛著青天白日旗的軍人是不能容許別人對他革命的，他們卻沒有想到陳炯明也是個革命軍人。”分裂割據。張敬安質疑：“現在的政治分會，就等于從前的巡閱使，從前的軍閥假巡閱使之名，行割據之實，現在的武裝同志假政治分會之名，行割據之實，這是時下主張取消政治分會及反對分治合作論者唯一的藉口。我個人的意見，覺得這種論調未免太誣蔑了武裝同志，然而又不能否認它毫無半點理由。……如果將來這種制度發生了和從前巡閱使一樣的罪惡到底有什么辦法？照現在的情形看起來，確實不能令人十分樂觀，我們有沒有方法先事預防呢？”馬浚認為“本來應事實的需要，政治分會的成立，并非大病，但唯一根本條件，是不因政治分會而分中央的權——換言之，國家之權”。但“現在政治分會，是要包辦一切”，“那就‘形同割據’永遠使中國四分五裂”。國民黨“在現在形式上雖統一了若干地方，然實際上，各以特殊勢力形成各個政治單位，各支配其特殊勢力范圍，上有各政治分會之對立，中有各省政府之對立，甚至下有若干縣政府之對立，財政計劃、行政設施、外交方針、交通管理……無不各行其是，目無中央，是吾黨吾民眾所望的統一國家，已變部落式的對峙之局”。李則綱言：“政治分會，為軍事時期不得已之組織，此殆稍明黨國情勢者所深知。今海內方告統一，訓政開始，本黨同志，全國同胞，無不渴望政治速納正軌，深恐政治分會為梗，馴成割據之勢，隱伏未來巨患，故有取消政治分會之呼吁。”周憲民則從理論與事實兩方面闡述理由反對分治合作，認為：“集權制、均權制各有優劣，中國在訓政時期不必采用均權制，總理并未主張在訓政時期采用均權制，即使采用均權制無須設政治分會，調劑中央和省同地方的權限，也無須設政治分會。設政治分會有失黨治精神，不當以分職分勞為設政治分會的理由。……政治分會所轄地是變相的勢力范圍，易為政客把持，使行政不能統一，黨權不能提高。”

5．分治合作論者的回應

對于質疑與反對的聲音，分治合作論者同時也進行了積極的回應，其觀點主要有以下幾種。

第一，分治合作順應世界政治思想發展潮流，符合中國實際情況。漢南認為“李氏分治合作之主張，不是一種制度，也不是一種組織，乃是一種政治上的理論”，“只要對世界思想史稍有研究的人，都要承認政治思想之二大派別，即中央集權與地方分權，政府萬能與個人自由，亦即專政集權與分治合作之二大派別”。“退一萬步來說，就現在的情形一看，長江一帶，陜、甘、豫、晉、綏以及川、湘、滇、粵、桂等省何處而非‘分治’？又何處而非‘合作’？此種事實實屬無可諱言。”

第二，拿共產黨當替罪羊，堅持分治合作可以對抗專政集權。修勺稱：“國民黨抄襲了共黨的組織，采用了共黨的方法，把國民黨的原有精神喪失殆盡”，“而且國民黨曾經因此而弄到四分五裂，一切皆呈破碎現象了，這不得不佩服共黨的神通廣大。做共黨應聲蟲的那些主張中央集權的所謂忠實的國民黨員，現在還戀戀于共黨的理論與方法也有自覺之日嗎？我想，以后的國民黨中的最重要的問題，恐怕是集權與分權之爭了，或可謂準共黨與進步的國民黨之爭了。我希望國民黨走上天下為公、世界大同的這樣分治合作的路，而不希望他倒退到專政集權的古董鋪里去”。“石曾先生主張分治合作不過應此時中國之需要，完全站在國民黨立點上，替國民黨謀出路，不知國民黨員也能領受他的好意而置諸實行否？”

第三，強調分治合作與聯邦制、聯省自治不同，與孫中山均權制度相同。漢南認為：“李先生提出分治合作之主張，一方打到專政集權之謬誤思想，同時發揚光大三民主義之均權制度的精神，實為需要之舉，不能算做另立門戶節外生枝了。”“分治合作之原文……Fédéralisme既有聯合主義之意，那么由聯合而譯為合作，不可謂不當了。……至于分治合作論者所主張之分治合作制度，并無所謂什么省憲，換言之，就是沒有與聯邦制度的各邦邦憲性質相同的省憲。此為分治合作與聯省自治及聯邦制度根本不同之一點，是分治合作另為一制度而非聯省自治及聯邦制度不待言了。復次，孫先生是反對聯省自治最有力之一人，并且建國大綱十七與十八兩條明白規定中央與省之權限采均權制度，縣為自治之單位，省立中央與縣之間，以收聯絡之效。是分治合作與均權制度完全相同，不證自明了。”同時漢南還對分治合作的動機與背景做了分析，以證明其與聯省自治的動機與背景完全不同。他認為分治合作符合“現今的政治潮流”乃“求進化、求自由”，反對“馬克思、列寧式之偽共產革命”的“專政集權”和“帝王思想”，“此自思想上說明分治合作發生的動機及背景也”。又認為分治合作提出之時，國民黨內只是“一時的亂象，是由于共產黨的搗亂”，“混跡其中，挑撥離間”，致使“革命的力量一時失了重心所致”。“當時的局面雖說紛亂如是其極，然武裝同志中，卻并沒有發現如陳炯明、趙恒惕者流，公然割據叛黨的事實。”政治分會為人利用以圖割據地盤者“除開權利熏心的汪精衛與灰色共產黨陳公博輩，曾經在武漢及廣州假政治分會之名行過燒殺之事實外，而現在一般所謂革命的軍人卻并沒一個假借什么名義作出大不了的事來”。分治合作“又為切合均權補救時局之唯一良法”，此“從制度上來說明分治合作發生的動機與背景”。

除了上述回應外，分治合作論者還對缺少實行方法的質疑進行了回答，此可參見前文相關論述。

綜上所述，反對分治合作論者主要有三派：其一為集權派，他們主張專政集權，一切權力均應操之中央政府，有強有力之中央政府，然后有統一之國家，否則就會形成割據的局面；其二為均權派，他們認為分治合作并非孫中山均權制度，而且均權制度更為優越，無須舍此而另覓他途；其三為視分治合作為聯邦制、聯省自治者，因反對聯邦制、聯省自治而反對分治合作。分治合作論者則始終堅持稱分治合作思想順應世界政治思想發展潮流，以反對專政集權為目標，與聯邦制、聯省自治根本不同，而與孫中山均權制度則相同。雙方思想顯然難以調和。僅從雙方的觀點來看，各有道理與狡辯混雜其間，半斤八兩不分勝負，但由于政治分會的存在而致使國民黨處于分裂割據的現實情況，是無論如何也無法忽視的，所以分治合作論者的一切答辯都顯得蒼白無力。誠如章乃器在答漢南質疑的一文中反質疑的一段話，使分治合作論者啞口無言。漢南稱：“無論什么制度，都由當時之需要而生，有環境做它的背景，不是隨便提出來的，也不是空言可以反對得了的。均權制度如此，分治合作制如此，即分治合作論者主張保存之政治分會制亦如此。”章乃器則對此續言道：“袁世凱之帝制如此，張勛之復辟如此，曹錕、吳佩孚的竊據如此，張作霖的大元帥制亦如此，聯省自治又何嘗不如此？”最終政治分會制度于1929年3月被徹底裁撤，關于分治合作問題的爭論也告一段落，但分治合作論者并不甘心認輸，而是拋開制度本身從中國人的“精神方面”去尋求慰藉，如漢南說：“無論什么制度，在歐洲總算比較的差強人意，但是一弄到中國來就是一塌糊涂。議會政治制度就是一個好例。可知制度之為物，究系死的，全在用之之人如何。如果中國人的精神方面——道德、智識、學問，長此下去，無有長進，就是世上少有的制度，天下無雙的主張，都是沒有成功之希望的。謂予不信，我們且看裁撤政治分會以后！”