一 張作霖時期奉系地方政權的演變及對北京政府的控制

張作霖草莽出身，靠辦保險隊起家。1902年接受清政府招安，被任命為新民府巡警前營馬隊幫帶，由政府通緝之匪轉變為政府承認的地方武裝首領。“這是本質上的轉變，是他政治生涯中最關鍵的一步。”1911年辛亥革命爆發，東三省革命黨人也在醞釀起義事宜。為了鎮壓革命，東三省總督趙爾巽密調張作霖率軍進入省垣拱衛。由此“當張作霖36歲的時候，就進入了東北政治舞臺的中心”。隨后民國成立，張作霖的奉天前路巡防營被改編為陸軍第27師，張任師長。該師是奉軍的主要班底，也成為張作霖擴張權勢的主要力量。此后，張作霖的勢力逐漸擴大，于1915年排擠了奉天將軍張錫鑾，1916年又排擠了繼任者段芝貴，遂成為奉天將軍兼奉天巡按使。袁世凱死后北京政府更改官制，張作霖改任奉天督軍兼奉天省長，至此奉系形成。1917年奉系奪取了黑龍江省，1918年張作霖被任命為東三省巡閱使，節制東三省軍政，1919年又奪取了吉林省。奉系就此統一了東三省，成為在北洋各派系中可以與直、皖兩派系鼎足而立，并具有全國影響力的重要地方實力派。之后奉系厲兵秣馬，屢次進關，參與軍閥戰爭，企圖控制北京政府，并最終在1927年如愿組織安國軍政府，張作霖也成為北京政府的最后一任國家元首。

（一）保安司令制度——奉系地方政權走向“自治”

奉系形成后，雖然控制了東三省，但其政權組織形式依然是遵用北京政府的官制。如1916年奉系剛形成時，張作霖身兼奉天督軍和省長，該軍民兩署便是奉系地方政權的組織形式。1919年奉系統一東三省后，張作霖兼任東三省巡閱使節制三省軍政，該巡閱使署便成為奉系地方政權的組織形式。但這種情況在1922年第一次直奉戰爭奉軍戰敗退回東北宣告東三省獨立后發生了變化，奉系開始建構新的政權組織形式——保安司令制度。

1．打起“聯省自治”的旗號

1922年5月初，奉軍在第一次直奉戰爭中戰敗，直系控制的北京政府乘機于10日褫奪張作霖本兼各職。對此奉系立即作出應對，張作霖于12日在灤州宣布獨立，改稱奉軍總司令，并發表宣言：“對于友邦人民生命財產力加保護，所有前清及民國時期所訂各項條約一概承認。此后如有交涉事件，請徑行照會灤州本總司令行轅。自本月一日起，所有北京政府訂立關于東三省、內外蒙、熱河、察哈爾之條約，未得本總司令允許者，概不承認。”面對奉軍大敗，直軍乘勝進擊之勢，奉系是大廈將傾，還是臥薪嘗膽徐圖東山再起，東北今后又將何去何從，如何發展，對此，東北社會各界產生了激烈的爭執與分歧。

在下層民眾中，有主張脫離北京政府東三省獨立而后與國民黨聯合者，如旅滬同鄉會趙鋤飛認為“吳佩孚之投機恢復舊國會制憲，乃操縱中國政柄之權術也”，并建議：“要脫離北京政府宣布獨立，免去今日一偽令，明日一亂命，挑剔三省軍民自相殘害。須早日與西南政府切實結合，謀主義上之互助，否則徒脫北而不結南，人將目之為殃民誤國。”趙所謂的“西南政府”也就是此時國民黨在南方所建立的軍政府。

亦有主張息兵與直系謀和推進地方自治者，如旅江奉天公民代表廣鐵生認為“貫徹巡帥初衷，謀統一進步，要標本兼顧”，建議：“勸吳使覺悟，息兵謀和，莫背三省民心，致送國土”，“廢都裁兵”，“雙方贊助開國民公會，政府武人不得干預，定真正……純良憲法”，“如彼方背叛東三省真正民意，只有自治地方”。民眾的呼聲，是民意的直接體現。以尊重民意標榜的張作霖不得不加以重視，而此時民意也成為奉系推行政治體制改革的社會基礎。

在上層領導集團內，以王永江為代表的“文治派”文官群體則主張實行“聯省自治”制度，以少數軍隊駐守山海關，其余各軍則調回原防，力行縮減軍備，發展東北。并于5月19日由奉天省議會召開會議，宣布東三省實行“聯省自治”，同時仍公認張作霖為東三省巡閱使兼奉天督軍、省長，并推舉其為東三省保安總司令。雖然以張作霖為代表的“武人”對內對外也均宣稱東三省自治，自5月1日起東三省政務由東三省人民自作主張，并以后滿蒙交涉，由奉做主，但張作霖始終意欲再戰，以圖雪恥。然而隨著奉軍于6月中旬在山海關附近與直軍的再戰仍以失敗告終，張作霖不得不接受議和，并與直系簽訂停戰和約。對東北的政治改革，在眾人仍擁護張作霖為東北首領的前提下，張也不得不遵從眾議，接受“聯省自治”的主張。

2．《東三省聯省保安規約》——奉系自治政權的合法性

東三省要脫離北京政府而實行聯省自治，自然要由東三省各省議會均決議通過才具有合法性。為了便于三省采取統一行動，6月1日，奉、吉、黑三省省議會在奉天組成了東三省省議會聯合會，成為名義上的東北最高立法機關。6月8日，東三省省議會聯合會“推舉”張作霖為東三省保安總司令，孫烈臣、吳俊升為副司令，正式宣告“聯省自治”。7月15日，張作霖正式成立東三省保安總司令部，“所有部內應設職員即由巡、軍兩署及鎮威軍總司令部人員改組擇充委任”，并下設七處：參謀處、副官處、軍務處、軍需處、軍法處、軍醫處、秘書處。與此同時，各省議會又陸續“推選”王永江為奉天省長，魁升為吉林省長，于駟興為黑龍江省長。這些選舉并非出自議員本意，而是受到奉系的強迫而不得不為。原本吉林省議會選舉其議長于源浦為吉林省長，黑龍江省議會選舉其議長梁聲德為黑龍江省長，二人皆為本省人，本合“聯省自治”與“軍民分治”之原則，但張作霖卻指定魁升為吉林省長候選人，于駟興為黑龍江省長候選人，要求各省議會改選。魁升，雖然是吉林永吉人，但從1919年8月起便一直任奉天省政務廳廳長。于駟興，雖長期在黑龍江任職，歷任綏蘭道尹、政務廳長，時任教育廳長，但卻是安徽壽縣人。可見即便是實行自治，奉系仍要把吉、黑地方政權掌控在自己手中。“對文官們說來，軍政與民政分離，并由議會選舉省長的權力是自治聯盟計劃的基礎。因此，張作霖對吉林和黑龍江兩省選舉的干涉和否決，是對他們的期望的明顯打擊。”

東三省實行“聯省自治”，除了設立立法機關，確立軍民兩政分治的原則外，更重要的是要制定東三省聯省保安規約，希望以此來約束“武人”，確保自治的實行。但其結果不盡如人意，張作霖的權威不但未受任何影響，還因為該規約的制定被賦予了奉系繼續統治東三省的合法性。

8月12日，東三省保安總司令部為制定聯省保安規約發出通告，規定東三省聯省保安規約由東三省省議會聯合會負責起草，保安聯合會組織則“由三省軍民兩署及五會聯合會，奉吉江軍民兩署各1人，三省議會各5人，三省農、工、商、教各會各1人”組成，同時要求“各機關各團體查照議定辦法，各速進行，并將推定人員務于8月21日齊集奉天省議會”。

但遲至24日，東三省保安聯合會才召開成立大會。當天下午1時舉行開會式，三省會員一共有31人（參見表1—1）。其中三省議會方面有會員15人，所占比例約48%；三省法團方面有會員10人，所占比例約32%；三省軍民兩署方面有會員6人，所占比例約19%，即議會、法團、軍民兩署會員比例為5∶3∶2，可見議會在該聯合會中之地位。在開會式上，首先由張作霖的代表楊宇霆向各會員及來賓報告開會宗旨：“總司令因事務總忙，特遣宇霆代表到會，將開會宗旨向大家報告。總司令蒙各界推戴，又有桑梓關系不得不勉為其難。惟在督軍、巡閱使時代，莫不各有官制。保安總司令既經各界推戴，其職權若何，尚應規定明確，故有東三省規約若干條之提議，諸君對于三省利弊……凡所規約有無弊竇，務請知無不言，以資盡善。”奉系將該規約定義為保安總司令的官制，這與文官群體和社會各界法團期望約束軍權伸張民權的主張相差甚遠。所以在隨后的來賓演說中，針對規約性質首先便產生了爭執與分歧。由于文官群體與議會早在前一輪省長選舉中敗下陣來，并屈服于奉系的強權，故此時他們的代表僅站在中立的立場發言。官地清丈局會辦林成秀說：“政權施行之際，約分官權、民權兩種，官權盛則民權衰，民權盛則黨派起，循環不已，政治實無良善之日。該規約所載，于政權運用之際，務須審思評慮，盡善盡美，以期有利無弊。蓋規約者，實三省治亂關頭未可忽略者也。”黑龍江省議員于北忠說：“此會之開，原為推戴張使，所以推戴張使者，為張使能保護三省治安也。然欲為三省治安，對內則宜團結人心，對外亦須團結堅固，使外人無隙可乘，然后于保安二字方有把握。”其態度顯然是不偏不倚，軍方與法團兩不得罪。而最后發表演說的醒時報社長張兆麟則說：“本報鼓吹自治已非一日，保安責任雖屬張帥，其實仍賴各界互助……敝人以為凡在三省謀產業者，對于保安、對于民治均與有責，故今日之會關系極為重要，萬不可兒戲視之。”張的發言雖然沒有明確反對規約的官制性質，但顯然其對奉系將規約僅定為官制而排斥民權參與表示了不滿。

同日，在審查由東三省省議會聯合會草擬的帶有憲法性質的保安規約草案后，東三省工、農、商、教育等法團代表對規約的性質提出了質疑。各法團代表認為，該“規約原根據保安二字，即當以保安二字為前提”，因此該規約之性質“并非變相憲法”，而是“東三省聯合保安一種章程而已”，“軍政機關、實體法團參加其間，而共同組織一種參政規則而已”。進而提出施政原則：“當先組織東三省保安聯合會”，“藉此為維持政局之助，由本會推舉正副會長并組織各部，推舉參議干事。凡東三省保安事件，由東三省保安聯合會審議之，由各省政務官執行之”。

奉系將規約認定為官制，自然是要借三省民意賦予保安總司令的合法性，并取得如同督軍、巡閱使一樣繼續專制東三省的權力。三省法團雖然不贊成東三省省議會聯合會將規約定為憲法性質，但也不贊同官制性質，而是堅持規約為聯合保安章程性質，重點是“聯合”，是各法團也要參政，要與議會、軍、政機關一起共同組織保安聯合會，并以該會為東三省最高行政機關，三省保安事件均由該會審議，而后交由各省行政機關執行。顯然保安聯合會要凌駕于保安總司令之上，是對奉系統治權的挑戰。

針對規約的性質，草擬者東三省省議會聯合會認為應是憲法，即實行議會政治，自然更利于議會一方；東三省法團認為應是聯合保安章程，各法團也要參政議政；而掌握實力的奉系則認為規約即官制，是保安司令統治東三省的合法性體現。三方爭執與分歧的結果，自然是以軍隊為后盾的奉系獲得勝利而告終，但為了獲得合法性，各法團參政的要求也得到了奉系的同意，保安聯合會名義上被賦予了最高行政機關的地位，并得以保留。

8月25日，保安聯合會開談話會，目的就是要協調各方意見以取得一致。楊宇霆在會前被眾會員推舉為會議主席，主持會議，并首先發言，再次強調了規約的官制性質：“規約性質與憲法不同，諸君莫誤認為規約為憲法。蓋規約者，系總司令一種官制官規。在巡閱使時則有巡閱使之官制官規，在督軍時代則有督軍之官制官規，俱有明令可以遵循。……今諸君所擬之規約未免與憲法夾雜，實與總司令召集提議之旨不合。”而在隨后的討論中，主要是修改規約草案，將具有憲法色彩的條文逐一刪去，而保留具有官制性質的條文，并將個別字句加以修改。而其中意見分歧最大的保安聯合會職權及其是否繼續留存，吉林商務總會代表關啟瑞認為：“此條關系保安極為重要，絕不可刪”，結果“眾謂暫且擱置，以待開大會時再行討論”。

26日，保安聯合會召開大會，對修改后的規約草案加以詳細研究并定稿。其方法是逐條宣讀，逐條修改。由于前一日討論會已基本形成統一意見，故爭議仍是保安聯合會問題。楊宇霆說：“此條擬改為東三省共同保安事宜由總司令主持之，遇有重大事項，由總司令召集東三省省議會聯合會及各法團聯合會議決行之，大家以為何如。”而眾會員意見不一：“時有謂仍由保安聯合會議決行之者；有謂保安聯合會未必永久存在者，仍以省議會及各法團議決行之為是者。”對于爭執，楊宇霆提議：“先將條文前章通過，其后章僅屬文字關系，無甚重要，俟條文全體通過后研究保安聯合會是否永久存在，再行改正”，眾會員贊成該辦法。在規約十三條全部通過后對東三省保安聯合會是否存在問題的討論中，吉林商務總會代表關啟瑞“主張永久存在”，吉林省議會代表程萬里“主張存其名義，必要時有重要事項時再行召集”，吉林農務總會代表苗全主張“保安聯合會當然存在，無研究之必要”。最后由楊宇霆提議“贊成東三省保安聯合會存在者請起立”，由于“起立者多數”，故決定保留該會。

8月28日，東三省保安聯合會舉行閉會式。此次會議通過的東三省聯省保安規約共計13條，其主要內容：一方面是賦予東三省保安總司令繼續統治東北的職權，即“東三省軍務由保安總司令統轄”，“東三省保安總司令由省議會聯合會選舉，副司令由總司令任免”，“東三省共同保安事宜，由保安總司令主持之，遇有重大事項須由保安總司令召集，由東三省保安聯合會決議行之”。另一方面則是給予各法團和議會一定的參政議政權力，如規定東三省省議會聯合會有選舉東三省保安總司令的權力，東三省保安聯合會得以保留，并擁有議決“重大事項”的權力，東三省各省“有與外人締結條約合同，關系本省利害之事……未實施或新發生者須得省議會及各法團之同意”。可見，對法團而言，其參政議政的權力訴求得以實現。盡管這只是紙面上的權限，但起碼說明各法團已成為東北政權中一支重要的參與力量。對議會而言，雖然制憲的要求被拒，但議會同樣也獲得參政議政的權力，同時東三省省議會聯合會成為形式上的東北最高立法機關，加之在東三省保安聯合會中議會所占比例最大（參見表1—1），使得長期不受重視的議會一躍成為關乎張作霖奉系政權的合法性的主要角色，也可使議會從中得到滿足。

但縱觀規約各條內容又可知，該規約最終還是被定性為保安總司令的官制，使得因被北京政府免職而失去全部合法性的張作霖重新獲得了繼續統治東北的合乎民意的合法性。東三省聯省自治本以軍民兩政分治為基礎，東三省省議會聯合會為最高立法機關，東三省保安總司令部為最高軍事機關，東三省保安聯合會為最高行政機關。雖然該規約沒有明確規定東北地方政權的組織形式，但對東三省保安總司令與東三省省議會聯合會、東三省保安聯合會的關系做了“明文”規定，由此亦可推知奉系地方政權表面上的組織形式（參見圖1.1）。

而在奉系軍事力量面前，無論是地位提升的議會還是參與政權的法團，均是奉系取得合法性的工具，其對保安總司令權限的限制也僅能停留在紙面上，因為條文規定本身就是含糊其辭的，并沒有規定“重大事項”的標準，如果張作霖認為任何情況均構不成“重大事項”，那就無須召集保安聯合會，由其“主持之”便可。并且猶如二者地位上升一樣，奉系亦可以在必要時隨時將其貶低并一腳踢開，比如自治兩年后的1924年奉系發動了第二次直奉戰爭，并宣布重新以北京政府為正朔，之后又與北伐軍對抗等，奉系均毋庸理會議會與法團的意見便是證明。此時奉系地方政權的實際組織形式是以東三省保安總司令為核心的保安司令制度，在東三省省議會聯合會推舉張作霖為總司令，東三省保安聯合會制定完聯省保安規約后，二者的任務與使命便基本宣告結束，而各省政府依然控制在奉系手中（參見圖1.2）。

3．保安會的緣起

奉系地方政權采取保安司令制度的組織形式，并非此時首創，早在8月24日東三省保安聯合會成立大會上，奉天省議會代表在發言中就曾對保安司令制度的起源做過介紹：“原保安會在晚清季年曾以敝會地點開會一次，所得成績異常優良，今率三省之力又開保安聯合會，其成績定于當年而上可明言也。”所謂“原保安會”即1911年辛亥革命時為鎮壓革命黨人起義而成立的奉天國民保安公會。辛亥革命爆發后，東北革命黨人試圖以和平方式驅逐東三省總督趙爾巽，但由于趙已密令張作霖回省保護，故受挫。此后在如何應對革命局勢及東三省應持何態度的討論中，趙爾巽提出“保境安民”的政治方針，并在張作霖的支持下，迫使革命黨人接受了該主張。隨后革命黨人又試圖在11月12日保安公會成立會議上宣布東三省獨立，但同樣因為張作霖的武力介入而功敗垂成，趙爾巽當選為保安公會會長，張作霖當選為軍政部副部長，新政權仍舊掌握在舊派人物手中。

當時，奉天省城設保安公會，各府、廳、州、縣則設保安分會，均以保境安民為宗旨。《奉天國民保安分會章程》一共11條，主要內容是規定分會組織與職權：本分會“在地方官衙署設立”，“以保安為職務，有輔助行政之權責”，“設分會長一人，由府廳州縣官兼任之”，“總理本地方保安一切事宜”。

因為普通民眾只求安定的生存環境，所以從此以后“保境安民”就成為東北社會各界共同追求的政治目標，也成為奉系尋求合法性來源的主要執政理念，并屢試不爽。無論是1922年第一次直奉戰爭后，還是1925年郭松齡反奉后，抑或是1928年奉軍退回東北后，只要在東北的統治受到外部力量的威脅，奉系就會祭起“保境安民”實行自治的大旗，均可順利渡過難關。

4．截留國稅與東北利權奉系化

在第一次直奉戰爭后，直系控制了北京政府，為了防止東北國稅落入直系手中，奉系開始截留各項國稅。與此同時，為了防止直系控制的北京政府利用東北各種利權獲得外國貸款，奉系還宣布不承認此后北京政府與外國簽訂的一切涉及東北的條約。

1922年5月13日，張作霖令吉林省將所有吉省鐵路收入款項截留，此后不得解歸中央，并派人前往路局強制執行。同日張又致函滿鐵：“所有吉長、四洮鐵路及東三省境內已未辦各路，均由本省人民長官自為處理。于5月1日以后，無論何人，有對于外人指定東省路權借款情事，本省概不承認。”19日，奉系決定扣留東北各地關稅、鹽稅及郵政等收入款項，不解交北京政府，以防落入吳佩孚手中。而為了防止在實施扣留過程中發生意外，奉系還準備了兩套預案：一是營口、安東、璦琿、琿春、哈爾濱各關“扣留關稅之事”，各關洋員“如不肯扣留，即告明設關之埠港，我將布告商民作為自由港，概不收稅等語”。二是“但使各關洋員能確實擔保此后關余均由洋員手扣留，絕不辦交北京，設法要求洋員予以憑據，則我三省即不扣留，亦未為不可”。

盡管如此，奉系截留國稅的做法還是引起了西方各國的質疑和反對。如英、法、日三國公使提出抗議：“聞知張總司令近日發表命令，有5月1日起將東三省鹽稅以及其他各稅一并扣留等語。查此項命令如果屬實，勢必破壞中國政府訂立之條約及經濟，終致引起與各該國極大之復雜問題。今該三國代表急欲明白聲明者，即此項收入完全為擔保外債之品，并在該各國處理支配之下，凡對于此項收入之一部分如有干預者，將認為非法的或曖昧的惹及中國政府之外交也。職是之故，該代表等提出抗議，極力抵抗，該代表等為今之計深盼望張總司令速即設法取消此種辦法，以免自取失敗為要。”

美國駐奉領事對東三省獨立與扣留國稅等事也進行了質詢。對東三省自治問題，奉系“告以北京政府在吳氏強權之下，不能行使職權，所發命令不能認為有效。……東省人民對于張使免職命令當然不能承認，至以后如果政府再有此等不公正之舉動，對于東省發強迫之命令，人民為自衛計，亦必有相當之對付”。對于扣留國稅問題，奉系認為“現在東省應借重外交大事者，自不能不稍示和緩”。并告知該領事“已飭各鹽關對于扣款事，穩健進行”，同時表示“奉天現在財政充足，本不愿以鹽關各稅扣留備用。惟東如不扣，則鹽關各稅必解至北京，歸入吳氏勢力范圍，不啻接濟敵人武力。如有人能保證于東三省事未解決以前不將鹽關各款解京，東三省亦可從緩提扣”。

各國的質疑與抗議，無非是擔心奉系不承認前清政府和北京政府與之所簽訂的各種條約，所以只要奉系對此類條約一概承認有效，那么東北截留國稅一事自然也就沒有阻礙了。因此奉系于6月3日作出如下決議：“現在東三省地方一切政治已經宣布東省人民自為主張，所有一切對外條約及協議各款，除本年5月1日以前訂定者繼續有效外，其在5月1日以后倘北京政府或將三省路礦林地及稅收各項抵押借款者，三省概不承認。凡此期間對外締結各約必須經交省議會議決，由東省長官簽訂方為有效。俟合法政府成立后再行歸復舊制。”奉系就此正式承認了前清政府和北京政府過去所簽訂的一切對外條約，接下來截留國稅的工作進入實質階段。

就在作出上述決議的前幾天即5月31日，奉系便已決定將奉省郵務收入撥至奉天省庫；7月13日，張作霖令營口鹽務局今后將鹽稅直接上交東三省保安總司令部；25日，張作霖又致書鹽務稽核處，聲明從本月13日起，東三省鹽稅收入全部用于東三省政費；30日，張作霖又決定取消東三省鹽務所，限外國職員交卸職務。與此同時，各海關關稅也都按月撥入東三省保安總司令部。

奉系如此截留并驅逐北京政府任命的各國洋員遭到了不少抗議與質詢，如7月18日，英國領事對營口鹽務局將鹽稅直接撥入東三省保安總司令部提出抗議；24日，德國駐奉總領事根據7月22日天津《華北明星英文日報》關于“張作霖宣告東三省自治”的一則報道向奉天交涉員進行了質詢：對于東三省扣留國稅各行動，“張巡帥確否分電奉吉黑三省各廳署實不詳悉，想貴交涉員當知之，即請明告，以免懸揣”。

西方列強在向奉系提出抗議的同時，還通過駐北京的外交使團向北京政府施加壓力。如7月24日，駐華外交使團責問北京政府，聲稱東三省和江西各省截留鹽稅一事“如政府無法解決，將與各省直接交涉”；8月22日，又向北京政府發出通告：“張作霖之截留鹽稅及東三省之外交狀態，外交團認為違反條約，要求中國政府確實答復。”而北京政府雖然聲稱張作霖對外一切行為，均不發生效力，并表示已令張作霖即日將截留鹽稅交還，嗣后不得再有此“軌外行動”。但實際上，奉系此時根本不理會受直系控制的北京政府的所謂命令。

由于奉系此前已經承認了舊有條約體系，所以這些抗議聲只不過是例行公事而已，東北從此切斷了與直系控制的北京政府的聯系，成為張作霖及其奉系的獨立王國。

（二）安國軍軍政府的成立——奉系地方政權走向中央

東北宣布自治后，奉系在政治改革的同時還對經濟和軍事進行了改革，而隨著奉系實力的逐漸增強，張作霖再次進關復仇雪恥的意愿也越來越強。經過兩年的整軍經武，1924年張作霖認為時機已經成熟，重新編組鎮威軍，于9月8日組成鎮威軍總司令部，15日正式向直系開戰。10月24日馮玉祥發動的北京政變成為這場戰爭的轉折點，11月3日吳佩孚最終敗北，在大沽口登船南逃。11月中下旬，為了研究應對局勢的辦法，張作霖、馮玉祥、段祺瑞三方連續在天津召開會議。在20日的會議上，由于張作霖的支持，會議決定請段祺瑞先行入京，主持一切。段則于同日通電定于24日就任臨時執政，組織臨時政府，并稱不愿稱作總統，也不設國務總理。同時由直系恢復的第一屆國會亦隨著其垮臺而解散。

段祺瑞就任臨時執政后于12月4日頒布《中華民國臨時政府制》，對臨時執政的職權進行了規定，“臨時執政對于外國為中華民國之代表”，對內則“總攬軍民政務，統率海陸軍”，同時“設置國務員，贊襄臨時執政處理國務”。顯然臨時執政的職權相當于國家元首兼國務總理，段祺瑞欲攬總統和總理大權于一身、實行獨裁的企圖已躍然紙上。“然而因南方國民黨人勢力日大，北方奉系、國民軍系等軍閥傾軋混戰，段祺瑞的皖系軍事實力已喪失殆盡，故盡管段祺瑞仍自視為政治強人，但實際境況已與當年的黎元洪、徐世昌相差無幾。”以皖奉合作為基礎的臨時政府本屬過渡性質，以建立正式政府為目標，但終至北京政府結束，正式政府也未建立起來。

從法統的角度來說，1912年至1924年，除了袁世凱從1914年5月到1916年6月的兩年間廢除《中華民國臨時約法》以外，其他歷屆政府都是屬于臨時約法的系統，其間雖不免有爭執與反復，但府院制政體并未更動。雖然1925年12月26日，北京臨時政府修正《中華民國臨時政府制》，恢復設立國務總理，并任命許世英任之。然而臨時執政的產生卻沒有任何法理依據，它只是出于以奉系為首的各派軍閥的共同“推戴”，甚至一切組織和職權，均可通過各“巨頭”會議協商來決定。自此以后，法統廢止，而由軍閥強權便可導致政體異化。因此說臨時執政的出現無疑開了民國以來政治運作的惡例，同時也為后來張作霖無視法統而成立軍政府開了先例。

由奉系支持的北京臨時政府成立后，東北聯省自治已失去意義，因此隨后奉系宣布服從中央，取消自治。1924年12月5日，張作霖電段祺瑞稱，巡閱使之職為軍閥之禍本，應請裁撤，并愿從自身做起，首先解除東三省巡閱使。6日又通電宣布將鎮威軍名義及戰斗組織一并取消，沿線駐軍準備分期撤回防地，嗣后東三省軍事進止悉聽中央命令。10日，段祺瑞下令裁撤各省巡閱使，改督軍為督辦，并令張作霖仍節制指揮東三省軍政。同日段特任張作霖督辦奉天軍務善后事宜，特任張作相督辦吉林軍務善后事宜，特任吳俊升督辦黑龍江軍務善后事宜。1925年1月7日，段特任張作霖督辦東北邊防屯墾事宜。18日，張作霖召集在省各要人開會，討論廢止東三省保安總副司令后，改組邊防外交軍務之辦法。20日，張作霖就任督辦奉天軍務善后事宜節制東三省軍政及督辦東北邊防屯墾事宜。取消東三省保安總副司令，接受北京政府的任命，即表明實行兩年多的東北聯省自治宣告結束。

雖然巡閱使裁撤，東三省保安總司令廢止，東三省在名義上失去了最高軍政統御機關，但由于段執政已以命令形式令張作霖繼續節制東三省軍政，所以實際上奉天督辦即為東三省督辦。而且張作霖又多了一項權力，即東北邊防屯墾事宜，邊防屯墾雖然涉及軍事，但主要還是涉及民政，因而東北“各該地方官吏均歸節制”。如此，東北軍民兩政仍然為張作霖所掌握，實行自治以來的東北權力格局并未發生變化，段執政的任命無非是對張作霖既得權力的重新肯定，并賦予北京政府任命的合法性而已。

第二次直奉戰爭奉軍獲勝后，奉系企圖乘勝進軍，擴大其在關內的地盤。但這與新興的同樣企圖擴張勢力的國民軍系產生了矛盾。在段祺瑞的斡旋之下，兩派暫時劃定勢力范圍，奉系以津浦線為發展方向，馮系則以京漢線為發展方向。但由于奉軍在戰爭中損失最多，而馮系國民軍則是靠此次戰爭才發展起來的，所以奉系自然不甘心將大片地盤拱手讓與馮系，而且此時以皖奉聯合為基礎的段祺瑞臨時政府處在國民軍的實際軍事控制之下，這對于志在奪取北京政權的張作霖來說，自然也是無法容忍的。為了對付奉系，馮玉祥與早已對張作霖不滿的奉軍將領郭松齡、李景林結成“三角同盟”，共同反張。1925年11月下旬，郭松齡宣布舉兵討伐張作霖，由于李景林和馮玉祥均未能按計劃行事，郭軍最終功虧一簣。此事件的發生使得張、馮之間本已緊張的關系更加惡化。

1926年1月初，為了討伐馮系國民軍，奉直兩系達成諒解，并商定：（1）雙方共同以馮玉祥為敵，合力消滅馮系國民軍；（2）事成后奉軍出關，關外地盤由張作霖主持，吳不過問；（3）以直魯歸吳，以三特別區歸張宗昌和李景林；（4）以后中央政府和陜甘豫地盤聽吳主持，奉張絕不過問。在決定了奉直聯合討馮方針后，對于曾由其支持卻實際處在國民軍控制下的北京政府，奉系也不予承認，1月11日張作霖通電全國，聲明段祺瑞既然喪失行政上之實權，今后“東三省與北京政府各部停止行政交通關系，廢去東北邊防屯墾督辦之職名，專用鎮威上將軍之名稱”。在奉直兩軍的討伐下，國民軍實力不濟，頻頻后撤。4月2日，國民軍派出代表與直系接洽和議，提出國民軍謀和條件：（1）釋放曹錕；（2）恢復法統；（3）將京漢全線交歸吳佩孚；（4）國民軍駐屯京兆；（5）協同吳軍要求奉軍退回關外。8日，吳佩孚派代表赴奉與張作霖磋商國民軍求和問題。吳提出條件并征求張的意見：（1）恢復法統；（2）釋放曹錕；（3）國民軍全體改編，將領由吳任命；（4）以王士珍為臨時海陸軍元帥；（5）限5個月內召開新國會，7個月內組織大選。國民軍所提條件利直不利奉，意圖離間直奉關系，同時仍試圖實際控制北京政府。而吳佩孚所提條件雖然接受了一些國民軍條件，并提出了對直更有利的要求，但也是以奉直諒解條件為基礎的，所以張作霖也只能表示大致同意。此時北京已經處在奉軍和直魯聯軍的圍攻之下，要想讓張作霖放棄攻馮已無可能。國民軍無奈之下只得放棄北京，但在棄城之前，國民軍于9日再次發動政變，派兵包圍國務院，謂段祺瑞“禍國殃民，無所不至”，“迫不得已采用嚴正辦法嚴行制止。一面恢復曹公（錕）自由，并電請吳玉帥（佩孚）即日移節入都主持一切”。段祺瑞則逃入東交民巷，于20日正式宣布下野，北京臨時政府改組，胡惟德兼署國務總理，攝行臨時執政職權。至此段祺瑞臨時政府宣告終結，此后一年多的時間里北京政府元首一直處于虛位，而由國務總理代行國家元首職權，進行攝政。

將國民軍勢力驅逐出北京后，北京政權落入直奉兩派系掌握之中。但隨著6月以后國民黨北伐的開始和強勢推進，吳佩孚逐漸將兵力抽調南下。在對北伐軍的戰爭中，無論是吳佩孚還是孫傳芳均悉數敗北。至1927年3月，國民黨攻克南京，直系軍事力量基本被消滅殆盡。此時北方軍閥中尚存實力者僅剩下奉系，于是各方軍閥逐漸向奉系靠攏，以期共同對抗北伐軍，北京政權逐漸落入到張作霖的掌控之中。

1926年11月，在直系孫傳芳與北伐軍交戰敗勢已定的情況下，奉系企圖以支援直系為借口，派兵南下，并適時吞并吳佩孚、孫傳芳殘部，而后再謀對抗北伐軍，稱霸全國。在張作霖的授意下，孫傳芳、張宗昌等人于11月29日以直魯豫蘇皖等15省區共同推戴的方式，推舉張作霖為安國軍總司令。12月1日，張作霖在天津正式就任該總司令，27日進入北京，以進一步實現其多年以來稱霸東北乃至稱霸全國的夢想。1927年6月16日，孫傳芳、張宗昌等人又聯名通電，擁戴張作霖為海陸軍大元帥，并組織安國軍政府。18日，張在中南海懷仁堂就任中華民國軍政府大元帥。同日張頒布了《中華民國軍政府組織令》，規定“陸海軍大元帥統率中華民國陸海軍”，“于軍政時期代表中華民國行使統治權，保障全國人民法律上應享有之權利”，“置國務員，輔佐大元帥執行政務”，同時還規定“大元帥之命令國務總理須副署之”。

由上述組織令可以看出，軍政府雖然也設國務總理，但仍屬無權狀態，總統和總理職權實際仍集于大元帥一人，張作霖成為軍事獨裁者。同日張作霖特任潘復為國務總理，組織內閣。20日，張特任王蔭泰為外交總長，何豐林為軍事總長，沈瑞麟為內務總長，閻澤溥為財政總長，姚震為司法總長，劉哲為教育總長，張景惠為實業總長，劉尚清為農工總長，潘復兼交通總長。張作霖就任大元帥后成為北京政府最后一任國家元首，奉系由偏居東北一隅轉變成為北京政權的實際控制者。只是好景不長，在北伐軍的凌厲攻勢下，最終奉系退回了東北。