論東北政務委員會的成立（代序）

張學良在中國近代史上，與其他歷史人物比較，其執(zhí)政時間不能算長，只有八年的時間；但他留給人們的印象卻極為深刻，因為他經歷了諸多重大歷史事件，如東北易幟、中東路事件、中原大戰(zhàn)、九一八事變、西安事變等，并在其中扮演主要角色。人們對他或褒或貶也都源于此，并由此來立論。很少有人去關注他是如何經營后張作霖時代東北政權的，而這一點恰恰是他傾力最重，也最能體現(xiàn)他執(zhí)政能力水平的重點。

張作霖時代的東北地方政權實行“聯(lián)省自治”，其組織形式，是由東三省議會聯(lián)合會選舉東三省保安司令，再由保安司令召集東三省保安聯(lián)合會行使行政權力，管轄東北各省公署。到了張學良時期，由原來的東三省保安聯(lián)合會轉變?yōu)闁|北政務委員會，成為東北地方政權的最高行政機關。由“東三省保安聯(lián)合會”到“東北政務委員會”的轉變，是東北地方政權演變的重大事件。這種轉變既經歷了一個艱難曲折的過程，又有錯綜復雜的利益交集。同時它既反映張學良作為策動者的多姿多彩，更反映了一個大時代的變化。

據(jù)統(tǒng)計有關張學良的研究，包括專著和論文的數(shù)量，在同時代歷史人物中名列榜首，至于坊間傳記性的出版物則多不勝數(shù)。然而，有關張學良的“杰作”——東北政務委員會的形成與存在的研究，卻并不多見。沒有一部記載東北政務委員會歷史的專著，這是我們向以史學著稱國度的憾事。佟德元博士歷經多年，所完成的這部專著《轉型、博弈與政治空間訴求：1928—1933年奉系地方政權研究》，具有填補空缺的功用。以“轉型、博弈與政治空間訴求”作為專著的論述核心，旁征博引，客觀立論，令人信服。全書始終圍繞一個中心議題——東北政務委員會的成立與存續(xù)。

一 東北政務委員會是歷史轉型的產物

東北政務委員會，是由東北政治分會演變而形成。政治分會制度，是國民黨由革命黨向執(zhí)政黨轉變過程中產生的。1925年6月14日，在國民黨第14次政治委員會議上，決定建立國民政府，同時通過兩條決議：一是中國國民黨中央執(zhí)行委員會內設政治委員會，以指導國民革命之進行；二是關于政治之方針，由政治委員會決定，以政府名義執(zhí)行之。給這個委員會以“指導國民革命、決定國民政府施政方針的權力”。這一方針，是國民黨針對大革命時期的特殊政治形勢，用以強化黨在政治方向上的主導作用的。

為貫徹這一方針，國民黨此后在各地還設立了政治分會，如北京分會、廣州分會、上海分會、西安分會等。政治委員會制度的實行，以及地方政治分會的設立，在大革命初期，的確發(fā)揮了重要作用。但隨著形勢的發(fā)展，特別是出現(xiàn)寧、漢對立的傾軋局面后，各地的政治分會則成為雙方爭相拉攏和收買地方實力派的籌碼，也成為地方實力派控制地盤擴張權力的合法性資源。1928年2月，在國民黨二屆四中全會上，依據(jù)粵、桂、晉、馮四大地方實力派系控制的范圍，決定設立廣州、武漢、開封、太原四個地方分會，并劃分了四個分會政治指導的具體區(qū)域，“其不屬于以上四區(qū)分會者，概由中央政治會議處理之”。在這個決議中還明確提出：“中央政治會議及各地分會，可仍存在，候第三次全國代表大會決定。各分會應專理政治，不兼管黨務。”這表明，國民黨中央層對各地政治分會是否繼續(xù)存在，提出了疑問。但處于北伐戰(zhàn)爭的關鍵期，不能立即廢止，只能通過不兼管黨務加以限制。

1928年7月初，國、奉雙方開始進行易幟談判時，奉方向國民政府提出三項條件的第一項，就是在東北設立政治分會。8月9日，國民黨二屆五中全會上卻通過了裁撤政治分會案，認為“政治分會產生于軍事時代，所謂過渡辦法是也。現(xiàn)在已改訓政時代，自然無存續(xù)必要”。在易幟談判過程中，張學良則堅持認為，政治分會，“五次分會雖主取消，惟東北情形特別，此種辦法，絕不能少”。最終蔣介石同意了張學良的要求，但不稱政治分會，而改稱東北政務委員會。這種改變，既維護了廢止政治分會的原則，也滿足了東北地方的愿望。同時，名稱的變化也讓它的職能內涵發(fā)生了重大改變。

從“政治分會”到“政務委員會”，從國民黨的角度看，體現(xiàn)了由北洋舊制向國民黨新制的轉變；從中國社會的角度看，是中國封建專制政治，向民主政治的轉型；從東北地方政權的角度看，由東三省保安會到東北政務委員會，是近代軍閥政治向政黨政治的過渡。這種過渡或轉型，在北洋政府時期雖然已經開始，但是，由于辛亥革命所構建的資產階級民主資源，幾乎全部為軍閥所占有，軍閥們利用民主政治的名義，行封建專制之實。因此，上述這三個層次的過渡或轉型，具有重要意義。

二 東北政務委員會是三方博弈和妥協(xié)的結果

張學良在奉系與北伐軍激烈對抗時，就曾力主息內爭實現(xiàn)國家和平統(tǒng)一。1928年6月20日，他在就任奉天軍務督辦的通電中，則明確提出“停止一切軍事行動，抱息爭寧人之旨”。到7月1日，在就任東三省保安總司令的同時，發(fā)表“決不妨害統(tǒng)一通電”，強調他個人“愛鄉(xiāng)愛國，不甘后人，決無妨害統(tǒng)一之意”。張學良實現(xiàn)國家和平統(tǒng)一的意愿是真誠的，但不是沒有條件的，他的條件就是東北集團的利益和他個人的地位，這兩者是互為依存的。

在長達幾個月的易幟談判過程中，涉及諸多問題，但核心問題是人事問題。正式談判一開始，奉方就提出要成立政治分會，而且該會“由奉系完全組織，他派暫勿加入”的條件。對此，國民黨高層內部反對聲音占主導地位，馮玉祥明確提出：“分會委員應由國府自由選派，不能承認任何條件。”分會是否成立，特別是分會委員由誰主導組成，是維護奉系集團利益和張學良地位的首要問題。在這期間蔣介石、李宗仁等國民黨高層人士，不斷致電張學良，從民族大義和國家大勢的角度，敦促其盡快易幟。

由于這一核心問題沒有得到解決，東北易幟也就不斷推遲。其中日本的阻撓干涉也是重要原因之一。日本方面關于不得與南京國民政府妥協(xié)的警告，是不能從根本上改變張學良易幟實現(xiàn)統(tǒng)一的決心的，但在實際操作過程中，卻不能不注意日本的反應，張學良是受命于危難之際，對此必須慎重應對。張學良面對日本無理阻撓，一方面明確告訴東北易幟的立場，一方面展開積極外交活動。11月10日，在日本天皇即位大典之際，張學良派莫德惠、王家楨為特使，赴日祝賀。兩特使在會見田中首相時，莫德惠告訴田中首相明年元旦前東三省即將實行易幟，田中雖然表達了不希望易幟之意，但當莫表達“張學良必須易幟”的決心后，田中遂不得不說“此為中國內政問題”。莫、王于11月26日返奉復命后，12月6日，刑士廉、王樹翰也攜蔣介石致張學良親筆信返奉復命。內外兩方面交涉都取得實質性進展后，12月13日，保安委員會正式討論易幟改制問題，決定1929年1月1日實行易幟。

東北保安委員會討論通過易幟決議，是以蔣介石為代表的中央政府做出了讓步的結果。蔣在致張學良的親筆信中，明確“東北內政仍由現(xiàn)職各員維持，概不更動”。這一承諾表明國民黨最終接受了奉方最初提出的該會“由奉系完全組織，他派暫勿加入”的條件。12月末，奉方代表與蔣進一步接洽，決定：“一、東北設邊防司令正副長官，以張學良為正長官，張作相、萬福麟為副長官；二、設東北政務委員會，委員人選，須商得中央同意；三、東三省及熱河各省委員人選，由張學良推薦，中央明令任命；四、易幟之期，不必待至明年（1929）元旦，應提前數(shù)日行之。”在中央與奉方達成了這樣的共識后，1928年12月29日，張學良通電全國宣告東三省易幟。東三省易幟，標明國民黨完成了全國的統(tǒng)一。

考察東北政務委員的成立和東北易幟的過程，實際上存在著三方相互間的博弈：國府為實現(xiàn)國家統(tǒng)一，不斷催促奉方盡快實現(xiàn)易幟。日本方面從在華利益的角度著眼，卻極力反對東北易幟。奉方一方面不斷向國府表明易幟的立場，并提出實現(xiàn)易幟的條件；也向日本方面表明實現(xiàn)易幟意愿，以爭取日本方面的理解，同時也利用日本反對易幟，作為推遲易幟的理由，以促使國府滿足其條件要求。

東北政務委員會的成立與東北易幟的順利實現(xiàn)，既體現(xiàn)了張學良的政治智慧，也反映了國民黨高層追求國家統(tǒng)一的大局觀。

三 東北政務委員會成立引發(fā)的歷史思考

東北政務委員會，在九一八事變后移北平辦公，并于1932年1月8日改名為北平政務委員會。改名為北平政務委員會后，從人員構成到組織結構雖然仍屬于東北政權的性質，但它已失去了對東北地區(qū)的實際控制，標明它已開始走向解體；到1933年3月10日張學良下野，標明已完全解體。實際上東北政務委員會從成立到到更名，只有三年的時間，但它卻給人們留下了值得思考的問題。

第一，作為歷史轉型的產物，東北政務委員會具有新舊體制轉型的積極意義。國民黨在北伐期間創(chuàng)建了諸多個“政務委員會”，如湖北省政務委員會、安徽省政務委員會、江蘇省政務委員會、浙江省政務委員會、貴州省政務委員會等。這是為使地方配合國民革命進軍而設立的組織，其后又有臨時政治會議、政治分會等組織的出現(xiàn)，其作用都是新舊政權體制間一種過渡。它作為過渡性質的政權組織形式，在北伐戰(zhàn)爭期間發(fā)揮了重大作用。

第二，作為三方博弈的結果，體現(xiàn)了國奉雙方的大局觀。國內兩大政治軍事集團為實現(xiàn)和平統(tǒng)一，談判交涉是必然的。實現(xiàn)國內和平統(tǒng)一是雙方追求的共同目標，而在追求這一共同目標的同時，雙方又都有各自不同條件和訴求。國府方面要求奉方改旗易幟，信奉三民主義，實現(xiàn)國家統(tǒng)一，同時實現(xiàn)政治上軍事上的完全統(tǒng)一；奉方則希望在接受這些條件的同時，要充分保障奉系集團的利益。奉系集團的利益主要包括：一是張學良在奉系統(tǒng)治地位的確認；二是奉系集團原有官員的繼續(xù)任用；三是包括熱河在內奉系控制范圍的確認。這三點是相互關聯(lián)和支撐的，核心是保證奉系作為一個集團的完整存在。

雙方在交涉中提出條件是自然的，如果奉系完全接受國府的條件，而不提出自己的要求，就等于是無條件的歸化，奉系集團最終消亡；如果國府方面完全接受奉方的條件，就等于承認奉系作為一個政治軍事集團的完整存在，只是在政治上實現(xiàn)了統(tǒng)一。經過幾個月的談判，國府方面最終接受了這一條件，滿足了奉系作為一個集團的完整存在的要求。

這樣，從談判條件的角度看，國府方面做出了重大的讓步；但從最終結果上看，國府也是最大的成功者，因為由此而實現(xiàn)了國家的統(tǒng)一。國奉雙方能彼此接受對方的條件，都是從國家統(tǒng)一的大局著眼，因此說是雙方的這種大局觀，促成了東北易幟的順利實現(xiàn)。

第三，將歷史轉型產物變?yōu)楣潭ǖ恼嗄Ｊ剑强陀^現(xiàn)實的需要。政務委員會是由政治分會轉變而來，而無論是政治分會還是政務委員會，均為戰(zhàn)時過渡性的組織模式。這種模式當新政權建成后，應自然取消。政務委員會成立之初，這種過渡性的組織就已經為國民黨從法律上所廢除。奉系之所以能夠迫使國民黨同意成立，迫于易幟大局的需要是最重要的原因，但也有奉系集團具有控制東北地區(qū)強大實力的深層次原因。

隨著國民黨政權在全國建立的完成，東北政務委員會的繼續(xù)存在面臨嚴重考驗。國民政府認為，東北政務委員會如繼續(xù)存在是一種畸形，“殊礙統(tǒng)一，故要求取消以昭一致”。到1930年10月，國民政府以推行“軍民分治”為由，明確要求裁撤東北政務委員會，“以資統(tǒng)一政權而重新治”。而此時恰處于中原大戰(zhàn)善后時期，奉系則以“軍隊尚未實行編遣，而冀察二省未離軍事時期，加以中俄交涉起無眉目，東北政務委員會責任繁重”等為由，認為“須俟大局完全底定，各省軍民分治后”，東北政務委員會才能撤銷。

大局尚未底定這是不爭的事實，華北如此，而南方中國共產黨勢力更是遍布各省，兩廣勢力也與蔣分庭抗禮。就全國的局勢而言，蔣不僅需要張學良穩(wěn)定東北，還需要他控制好華北的局面，所以只能對東北政務委員會讓步：“中央因時局尚未完全底定，加以北方善后諸多繁重，因之對于東北政務委員會決計留存，決俟時局大定，軍民分治后再行撤銷。”自此，國民政府迫于形勢需要和奉系集團的勢力，承認了東北政務委員會存在的合法性。

第四，奉系集團繼續(xù)對東北的統(tǒng)治，以及最終解體的必然性。在從北洋舊制到國民黨新制的歷史變革中，奉系集團以東北政務委員的組織形式，實現(xiàn)了對東三省的繼續(xù)統(tǒng)治。這既是它具有強大實力的因素決定的，也是客觀現(xiàn)實需要的必然結果。國民黨政府實現(xiàn)全國統(tǒng)一后，全國性政權控制體系還未完全建立起來，需要各地方實力派填補這一空缺。事實上東北政務委員會在其存在的幾年內，在維持包括華北在內的北方社會的穩(wěn)定方面，起到了不可替代的作用。

奉系集團以東北政務委員會的形式存在，以及蔣、馮、閻、桂軍事集團的形成，再次表明大局尚未完全底定的現(xiàn)實。這種現(xiàn)實說明民國正在由舊軍閥政治演變?yōu)樾萝婇y政治，這讓國民黨的黨治國家路線面臨嚴重挑戰(zhàn)。在這幾大軍事集團中，脫胎于北洋軍閥的奉系是最晚接受三民主義的，易幟后又沒有經歷任何組織改造。其對國民黨政治的熟知度和參與度，不僅不能與國民黨正統(tǒng)出身的蔣介石相比，也與先于奉系接受三民主義的馮、閻兩大集團相差甚遠。因此說，在這幾大軍閥集團中，奉系集團的民主政治觀念最為淡薄，而封建軍閥的殘留最為嚴重。由于這一原因，東北政務委員會雖然被納入國民黨體制內，但卻很難融入國民黨體系中。

奉系作為一個封建色彩濃厚的軍事集團，在九一八事變后，特別是在西安事變張學良被囚后，最終解體是必然的。

從東北政務委員會的成立到最終解體，也只有三年的時間，但在那個大動蕩、大變革的時代，它卻承載了許多……佟德元以平實而又嚴謹?shù)膶W風向世人講述這段塵封已久的歷史。

胡玉海

2014年11月27日