第二節 中國特色城鎮化研究綜述

世界經濟發展至今，無論是理論上，還是實踐中，都不存在“現代化水平很高，城鎮化水平很低”的國家。無論是學術理論研究還是經濟發展實踐都表明，任何一個國家都不能逾越城鎮化階段實現現代化進程。因此，城鎮化是一個國家現代化不可逾越的階段，中國的城鎮化道路是中國現代化的必由之路。但城鎮化的模式和道路卻是多元的和多向的，中國國情決定了其不能照搬西方的工業城鎮化道路，必須摸索到和走好中國特色的城鎮化道路。

一 城鎮化的本質與內容

“城鎮化”是指人類發展到一定階段，開始擺脫鄉村的束縛或對鄉村的依賴，獨立于鄉村，并相互形成一個城市體系，產生可持續發展機制，進入可持續發展的狀態，最終取代鄉村成為人類活動的主要場所和人類社會發展中心的過程，也就是馬克思所說的“鄉村城市化”。城鎮化的核心是人口就業結構、經濟產業結構的轉化過程和城鄉空間社區結構的變遷過程。城鎮化的本質特征主要體現在三個方面：一是農村人口在空間上的轉換；二是非農產業向城鎮聚集；三是農業勞動力向非農業勞動力轉換。但城鎮化不是單純的農民進城和戶籍問題，不是單純的人口轉移，其內涵是生產方式的轉變、經濟增長方式的轉變和經濟生活空間的轉移。對城鎮化的特征的把握，可以從以下五個方面進行：一是方向性；二是時效性；三是空間地域性；四是廣泛性；五是分化與變化性。只有基于多元化和多樣化的視角才能很好地把握中國特色的城鎮化道路的內涵和外延，形成正確的道路，并指導中國城鎮化進程。

二 什么是中國特色城鎮化道路

中國特色的城鎮化道路有著豐富的內涵和多彩的外延，目前學術界的觀點相互印證和相互補充，但還沒有形成一個共識性系統的概念。綜合學界和業界的觀點，中國特色的城鎮化道路的提出和形成主要是因為中國與西方國家相比有著特殊的國情，包括“特殊的資源稟賦、特殊的歷史和人文背景、多元化的城鎮化地域空間、特定的發展階段、特定的社會體制”五個方面，這從本質上規定了中國特色城鎮化道路的方向、內容和推進方式。

（一）特殊的資源稟賦

中國既“地大物博，資源豐富”，又“人口眾多，土地資源少，耕地更少”。中國的國情迫使中國只能選擇一條健康的、可持續發展的城鎮化道路：堅持資源節約和環境友好，充分發揮科技、信息、文化、環保等現代生產要素的力量，努力做到節地、節能、節水、節材，把人為的城鎮化過程變為一個自然的進程。處理和把握好城市與生態、城市與農村、城鎮化與工業化的關系，實現城鎮化發展與人口、資源和環境相協調，形成一條健康的、結構多元化的和可持續發展的中國特色城鎮化道路。中國的城鎮化道路絕不能步西方發達國家對資源破壞的后塵，避免發達國家先污染后治理、先蔓延后整治的彎路和歪路。

（二）特殊的歷史和人文背景

城鎮化的本質之一是農村社會向城市社會的轉化和轉型問題，這其中的關鍵是人的問題。人對于中國城鎮化來說既是能動的主體也是改造的對象，既是一個人口的問題也是一個人力的問題，人口是負擔，人力是資源。如何把中國的人口通過城鎮化進程將其轉化為人力資源，是中國城鎮化的特色之一。中國城鎮化過程中，人口的空間轉移和經濟發展相對來說比較容易實現，但以人的思想觀念、道德素養、文化素質等組成的歷史和人文慣性在短時間內是很難改變的。因此，中國特色的城鎮化道路其本質也是一個社會重構、國民教化和民族復興的過程。

從文化背景來看中國特色的城鎮化，小農經濟和崇洋自卑是目前中國城鎮化進程中的兩個障礙。小農經濟導致了農民把城鎮化簡單地視為自我的“蓋房子、占地盤”，而輕視整體的產業發展和社會的可持續發展。比如，改革開放以來，一些地區農民建房往往以盲目擴大住房面積為第一位目標，而把發展產業作為第二位的投資目標。而政府則在城鎮建設過程中不講投資效益，熱衷于以基建形式來推進城鎮化，熱衷搞“形象工程”，對于與民生相關的城鎮公共產品的供給則漠不關心。半殖民史在中國國民的心中留下了深深的自卑烙印，而西方的工業化輝煌成就又同時為國民樹立了城鎮化的標桿和生活的理想。崇洋自卑的國民情結導致了城鎮化風貌和社會心理的西化，以及對中國自我文脈和人脈的否定和拋棄。比如，在推進城鎮化進程中，對重要文物和歷史建筑風貌、文化遺產和優秀民間藝術的保護不利，以及西方元素的侵蝕。到如今，站在中國的城鎮很難想象到或窺見到中國的歷史煙云。如果中國的城鎮化沒有西化的影響，現在將是一個什么樣子？這是一個千古遺憾的猜想。

從人口的非農化來看，中國特色的城鎮化的本質是中國農民工的非農化問題。中國早期的人口非農化和人口流動缺乏計劃和規劃，是在城鄉經濟落差和生活質量落差雙重吸引力下自發無序地流動。這些“亦工亦農”和“非農非工”的農民工對中國的城鎮建設發揮了歷史性的偉大貢獻，但因為自身的文化素質，他們只能從事產業鏈的一線工人，這個群體對自身的訴求也沒有話語權。政府的無政策（特別是戶籍政策的無反應）和農民工自身的無意識，導致了中國在一定程度上錯過了農村精英人口的“自然非農化”的黃金時期。在這個時期內，農民工過的既不是農村生活，也不是城市生活，而是“農村中的上流”和“城市中的下流”的兩棲分裂式的生活。從經濟和生活上他們進退自如，進城謀生，并不失去自己的土地，在城鎮謀生遇到困難，他們可以回到農村；從社會的歸屬上他們進退兩難，政府規定他們是農村人，但他們的青春和事業卻獻給了城市。“十七大”以后，也就是第一、二批農民工自然退休以后（國家的政策并沒有關注到和照顧到第一、二批農民工），到第三批農民工的時候這個群體的發展開始成熟。這里有幾個成熟的標志：一是文化素質開始提高，文化素質相對較低的農民工開始退休，文化素質相對較高的部分農民工開始加入，包括高考落榜的高中生以及最近幾年就業困難的大學生（由于對前景的擔憂，這些人沒有放棄集體土地所有權）。二是話語權開始形成，在全國人大政協和地方人大政協（特別是縣級人大和政協）已經有代表，標志著農民工階層的分化和精英農民工階層的出現。三是國家開始關注，一些縣級政府開始把勞務輸出視為產業，出現了縣長、縣委書記送農民工的現象。20世紀90年代戶籍政策和教育也開始向精英農民工敞開，非農化通道部分打開。政府也開始注重對農民工的內部培訓，而不只是依靠外部輸入高素質的農民工。2010年政府工作報告中提出了“新生代農民工”的概念，政府對這個群體越來越了解和關注。四是雙方的選擇權開始出現了變化，早期農民工進城是絕對比種地劃算。但是現在隨著農民工的打工積累，部分農民工已經擁有一定的資產、經驗、信息和技術，他們開始對農村、農業和家庭發揮反哺作用。他們通過創業促進農村地區城鎮化進程，提供了就業機會，并縮短了城鄉之間的信息化差異程度，而農村地區城鎮化較高的邊際效益也為他們提供了較好的經濟回報。因此，“去城市打工，還是在家里打工”已經成為很多農民工的多項選擇，可以說過去是“城市選擇農民工（農民工待遇不好）”，現在則是“農民工選擇城市”。如果城市的待遇比待在家里還要差，那么注定城市會出現“用工荒”。因此，可以毫不夸張地下這么一個結論，改革開放的城鎮化歷史就是農民工創業的歷史，并且可以預見他們也是未來中國農村地區城鎮化的主人。

（三）多元化的城鎮化空間

中國“地大物博”，這使得中國旅游城鎮化在區域發展上是不平衡的，不同的區域，同一區域不同的地方其城鎮化階段和水平存在很大的差異。與此同時，不同區域所依賴的城鎮化資源也是有差異的，資源稟賦決定了其生產要素的選擇與組合，進一步決定了該地區選擇的城鎮化的產業體系和城鎮化道路。中國這種區域發展的非均衡性和資源稟賦的地域差異形成了中國多元化的城鎮化模式和道路，這種多元化表現在城鎮規模的多樣化、城鎮布局的多樣化、城區擴展方式的多樣化和城鎮化動力產業的多樣化。因此，多元化是中國特色城鎮化道路的主要特色之一，也是中國城鎮化豐富內涵的多樣化外延的表現。

中國城鎮化道路的多元化決定了中國城鎮體系的構成，既包括特大城市，也包括大城市，更包括中等城市和大量的小城鎮。所以“十七大”報告中把建設多元化的城市發展體系作為中國特色城鎮化道路的根本特征，認為走中國特色城鎮化道路，就是按照統籌城鄉、合理布局、節約土地、完善功能、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展，逐步建立各具特色的城市體系，形成大中小城市相結合的城市規模結構。其中，不同城市的功能、地位和作用分工互補，大城市的經濟輻射力是全球的；中等城市服務于整個區域，在這個區域內起領頭羊的作用；小城鎮的功能則是服務廣大農村，大中小城市和小城鎮有各自的服務功能，且不能相互替代。城市發展單純強調“大”或“小”都不太切合實際，應當擺脫長期無休止的“大”、“小”之爭，抑大崇小或崇大抑小都不符合城市化規律，人為地控制某一類城市的發展，實際上是控制不住的，也是不科學的。城市的發展應根據其自然條件和經濟特點，采取多元化的城鎮化推進形式和實現途徑：集中型城鎮化與分散型城鎮化相結合；據點式城鎮化與網絡式城鎮化相結合；大城市化和小城鎮化相結合。

在多元化城鎮化格局下，當前中國在城鎮化空間上最大的特征是農村地區占據了絕大部分的國土面積，中國城鎮化的主體對象是農村地區，這也決定了在未來幾十年甚至上百年，中國城鎮化的主流是中等城市化和小城鎮化。因此，中國的城鎮發展是以農村經濟的繁榮和發展為基礎的，從農村城鎮化的角度而言，城鎮化具有四個方面的特征：一是時間特征，表現為過程和階段的統一，以漸進為主；二是空間特征，表現為城鎮結合，以鎮為主；三是就業特征，表現為亦工亦農，從農為主；四是生活方式特征，表現為亦土亦洋，以洋為主，亦新亦舊，以新為主。隨著小城鎮的發展，還可以逐步提升為小城市、中城市。最近幾年，建設部在重視大中城市建設的同時，已經開始把重點放在鞏固、提高現有小城鎮方面，科學規劃和合理布局小城鎮，使之與發展鄉鎮企業和農村服務業結合起來，城鎮化與農民、農村和農業問題結合起來，并在這個基礎上建設起一批起點較高、經濟和社會效益俱佳的新型小城鎮，逐步形成以中心城市為依托、縣城為龍頭、小城鎮為網絡的城鎮化體系，這就是理想的中國特色的城鎮化之路。

（四）特定的發展階段

從工業化的角度來看中國特色的城鎮化，中國與西方發達國家的城市化不一樣，中國經濟發展處于特定的階段，中國的工業化不是初級工業化階段的工業化，中國是在未完全實現工業化的條件下開始了大規模的城鎮化。中國的工業化、城鎮化與現代化三者在時空上是交織在一起的，并滯后于西方發達國家。因此，中國的“三化”進程，既有歷史的和西方的經驗值得借鑒，也有其教訓值得吸取，具有后發優勢。針對西方國家的掠奪性、污染性和不和諧性的“三化”詬病，中國特色的城鎮化道路必須選擇以新型工業化或以綠色產業推動城鎮化進程，走工業化、環保化、科技化和信息化并存的綠色城鎮化道路。因此，中國的城鎮化必須與科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路相適應。這就決定了一方面要在信息化高速發展中用現代技術來推進工業化進程；另一方面要以高科技為內涵的工業化帶動城鎮化的高水平發展，要避免在城鎮化水平較高的國家出現過的先污染后治理、浪費資源、破壞環境，甚至掠奪自然資源等情況。

從發展階段來看，中國總體屬于發展型城鎮化階段。發達型城鎮化與發展型城鎮化的特點是不一樣的。發達型城鎮化主要有四個特點：一是城鎮化起步早，城鎮化和工業化所需要的初始資金有相當大的比重來自國外；二是城鎮工業化是以鄉村工業的高度發展為前提；三是城鎮化的原動力一般都是以輕工業化為先導的工業化；四是城鎮化都經歷了“集中—分散”的過程。發展型城鎮化主要有五個特點：一是發展型城鎮化原始積累主要來自于農業；二是發展型城鎮化偏重于發展第三產業，而非發展第二產業即工業；三是發展型城鎮化具有明顯的二元結構；四是發展型城鎮化的動力機制主要是推力而非拉力；五是發展型城鎮化中城市貧民占有很大比重。

（五）特定的中國社會體制

中國的社會體制決定了中國城鎮化的主體是政府，其早期城鎮化的主導方式是以政府發動型自上而下城鎮化為主，以民間發動型自下而上城鎮化為輔。中國的社會體制下的社會主義市場經濟也決定了市場在城鎮化進程中發揮重要的作用。1978年以來，特別是黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制以來，市場經濟極大地推動了中國區域經濟和區域內城市及城鎮的發展，從而形成了長江三角洲、珠江三角洲、京津唐及環渤海地區城市群。可以預計，隨著市場化程度的提高，無論從政府對城鎮化的宏觀調控能力的提高，還是從市場對資源配置能力的提高上來看，都將更有力地推動城鎮化的進程。中國的社會體制也決定了中國城鎮化的價值取向不只是經濟目標，更重要的是社會目標和生態目標。因此，中國的城鎮化，不僅是增加城鎮人口，提高城鎮人口的比重，更重要的是從實質上轉變居民的生活方式與生產方式，不斷加強城鎮社會主義精神文明建設，大力發展社會主義文化。這是適應生產力發展，全面建設小康社會的必然選擇。

三 如何走中國特色城鎮化道路

中國的國情決定了其城鎮化道路不同于西方發達國家的工業城鎮化道路，“特殊的資源稟賦、特殊的歷史和人文背景、多元化的城鎮化地域空間、特定的發展階段和特定的社會體制”決定了中國特色城鎮化的“本質特征是綠色環保，其核心是經濟發展，其方式是科學發展，其動力是市場化，其目標是現代化”，這就是中國特色的城鎮化道路的精髓所在。因此，中國特色的城鎮化道路的推進思路和方針主要是以如下七個方面為框架。

（一）綠色環保，持續發展

在總的指導思想上，要把可持續發展放在突出地位，切實保護、合理開發和節約使用各種自然資源，堅定地走可持續發展的道路。堅持經濟、社會、生態效益相統一，從質和量兩個方面推進中國城市化進程是21世紀中國實現現代化的必由之路。

（二）動態平衡，多元發展

遵循城市化規律和中國國情，實行多元化的城市化戰略，城市體系的結構保持動態平衡，本著因時制宜與因地制宜的原則，城市規模宜大則大，宜小則小，大中小城市和小城鎮協調有序發展，各類城市空間布局合理，優勢互補，逐步形成合理完善的城鎮體系。

（三）因地制宜，差異發展

中國城市的區域發展思路是在東部發揮大城市在經濟增長中的主力作用；在中西部建設以高新技術為主的中小城市；在農村地區大力實施城鎮化戰略，加快小城鎮建設步伐。城鎮化建設要有重點，要采取不均衡的發展戰略，以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎，科學規劃，合理布局，并且要同發展鄉鎮企業和農村服務業等產業發展結合起來，賦予小城鎮自我發展的動力。

（四）規劃引領，科學發展

規劃投入是高速發展城鎮、高效建設城鎮的戰略性關鍵性投入，要在重視城市規劃、鎮規劃和村莊集鎮規劃的同時，重視城鎮布局的城鎮體系規劃。城鄉規劃首先是要調整和改變現有規劃編制方式和審查方式，使其更具嚴肅性且更具有活力。其次，制定城鎮體系規劃要立足于人與自然的和諧發展，以資源可利用的限度和環境可承受的程度來確定發展速度，劃定一個明確不能被侵占的區域，強調不能被破壞的資源的內容，避免對資源的掠奪性開發和以破壞環境為代價謀求發展。

（五）制度創新，科學管理

消除城鎮化的制度障礙，引導城鎮化要素合理有序流動。一是政府要轉變職能，成為服務型政府，為進入城鎮的各類投資者、消費者提供有效率的市場制度。二是要改革就業制度、戶籍制度、社會保障制度和土地制度。加強農村土地流轉，解脫農民的土地禁錮，提高土地的使用效益。三是要建立開放民主，決策要科學化、民主化，完善專家咨詢制度，確立決策的論證制和責任制，重要事項堅持社會公示制度，防止城鎮建設的盲目決策。

（六）關注民生，強化建設

增加教育投入，全面提高人的素質和社會文明程度，增加對廉租房、經濟適用房的投入，完善供應體制，健全城市的社會保障體系和福利體系。切實抓好基礎設施建設和生態環境建設，改善生活環境，杜絕破壞性開發和開發性破壞。加快基礎設施建設，加強公共服務設施建設，完善城市功能。

（七）宏觀調控，微觀放開

強化城鎮化的宏觀調控，要宏觀上抓好經濟結構調整，以產業發展帶動城鎮建設，在城鎮建設中講求資源配置合理和資源利用節約，轉變生產方式，改變經濟增長方式和實現經濟生活空間的轉移。在微觀層面，要培育市場主體，充分發揮市場力量，尊重市場規律，尊重市場選擇，打破平均發展的觀念，以有利于城鎮有序發展和功能完善，從實際和效益出發，發揮市場機制在人口向城鎮遷移、要素向城鎮集聚以及城鎮內部結構調整和外部擴張等方面的基礎性和主導性作用。

四 中國特色城鎮化體制改革與創新

中國特色城鎮化道路目前存在的最大障礙既不是資源，也不是資本，更不是人力，而是體制障礙。因此，要走好中國特色的城鎮化道路，必須對中國城鎮化現行的體制進行改革，釋放體制的巨大生產力。

（一）探索新的行政管理體制

從減少層次、增強活力、提高效率的目的出發，繼續推進政府機構改革，切實解決層次過多、職能交叉、人員過多、權責脫節和多重多頭執法等問題。積極探索行政區劃層次與幅度的創新問題，大膽探索縣城體制的改革與創新，可考慮在有條件的地方開展撤銷縣城駐地鎮建制、設立街道辦事處的試點工作，以適應經濟社會發展和城鎮化進程的需要。

（二）改變現有城鎮利益分配體制

改變目前資源配置過多地向城市傾斜的體制，從體制上創造平等的城鎮化環境。制定適應小城鎮發展的財政政策，當前小城鎮建設主要是由縣以上政府為財政單位，地方發展城鎮基礎設施資金由地方籌措，資金供給總量嚴重不足。為此，一是中央財政和省級財政都要相應增加對縣財政的轉移支付力度。二是調整城鄉發展政策，將國債資金投入重點轉向農村基礎設施和公共建設，改善農村的生產條件和農民生產環境。

（三）改革城鎮要素流轉體制

制定優惠政策，改革現行制度，一是實施有利于促進人口集中的戶籍制度，實施有利于農民向城鎮轉移的優惠的土地政策，實施有利于農民獲得城鎮住宅的優惠政策。二是形成有利于人才、資金、技術、信息等城鎮生產要素流動的體制和機制。

（四）完善和健全城鎮保障體制

改革現有的社會保障制度，積極探索適合城鎮化建設特點的社會保障制度，逐步建立適應城鎮化建設要求的住房制度、勞動就業制度、教育制度、醫療制度和社會保障制度，建立進城農民的社會保障體系和最低生活保障線。將現有城市居民社會保障制度延伸到城鎮，涵蓋到城鎮居民，以逐步建立有利于農民的社會保障制度。