第一章 研究背景與基本框架

第一節 研究背景

一 資本市場虛假評估事件頻發

1988年4月，全國第一家資產評估機構大連市資產評估中心成立，這是為了適應我國經濟體制改革、防止國有資產流失的迫切需要而產生的。自1998年“紅光實業事件”，中國證券監督管理委員會（以下簡稱“證監會”）對評估機構開出了第一份罰單，其后又出現了“麥科特”、“長嶺集團”、“泰港集團”、“ST圣方”、“吳建敏事件”等一系列虛假評估事件。近年來，對評估機構的檢查分為全面檢查和專項檢查，抽查比例不低于20%。2013年查處的主要違規事實、處理結果如表1-1所示。2014年，具有證券評估資格的評估機構有70家，全面檢查5家，抽查15家，共檢查20家，證監會累計對9家評估機構、21名個人采取行政監管措施。

同時，根據冰山理論“人們能見到的是露出水面的部分，實際那只是整體冰山的一角（1/8），更大的部分在水下，它是水上部分的幾倍或幾十倍（7/8）”的觀點，或許有更多的評估機構存在虛假評估而未被曝光或受到證監會行政監管措施。不過，一個不爭的事實是，上述事件或者不同形式的處罰，一方面，使得評估行業的公信力不斷受到質疑，影響了我國資產評估行業的健康發展；另一方面，也嚴重損害了投資人和社會公眾的利益。

二 五龍治水，業務分割，政出多門

（一）五龍治水，業務分割

評估機構和評估人員是評估業務執行主體，是評估法律和規章制度的主要約束對象。鑒于我國資產評估產生的動因主要是服務于國有企業轉制過程中國有資產的產權交易，且估值及交易活動都是在相關行政主管部門主導下進行的，隨著土地有償轉讓、房屋買賣、礦產資源開發等產權交易種類的擴大，在不同行業和領域里針對特定資產的評估制度逐步建立和發展起來，其后的行業自律化管理也是在政府部門主導管理下進行的。由于多種多樣的歷史原因和利益關系驅使，目前已經形成了包括資產評估、房地產估價、土地估價、礦業權評估、舊機動車鑒定估價和保險公估在內的六大類評估專業，分別由財政部、住房和城鄉建設部、國土資源部、商務部與保監會五個部門管理（見圖1-1）。據不完全統計，全國有各類評估機構近萬家，執業注冊評估師10萬多人，從業人員約30萬人。目前，我國有中國資產評估協會、中國房地產估價師協會、中國土地估價師協會三個評估行業的自律組織。鑒于這三個協會都各自隸屬于相應政府部門，且是經過政府批準的民辦社會團體組織，也是隸屬于政府部門的事業單位，在對應的政府部門工作，其領導基本都是由政府部門任命和推薦，組織結構及職能分工均由政府部門確定。“五龍治水”帶來了市場的嚴重分割。舉例而言，對企業價值進行整體評估，本可請一家機構完成，但因為資產、土地、礦業權等評估業務歸屬不同而需要請三家機構，付幾份評估費，加大了市場交易成本，增加了評估委托人的負擔，與市場需求不相適應。同時，其業務職責范圍與其上級政府部門的職權范圍相適應，獨立性受到一定程度的制約。同時，作為其行政主管部門代言人，三個協會各自為政，在人員資格、機構資質、準則制定等方面缺乏必要的溝通和協作，進而鞏固了評估市場的“諸侯割據”局面，很大程度影響了評估行業的市場化、統一化步伐。

（二）政出多門

以房地產評估為例，財政部制定有《資產評估準則——房地產》，國土資源部制定有《城鎮土地估價規程》（GB/T 18508—2001），住房和城鄉建設部則出臺有《房地產估價規范》（GB/T 50291—1999）等。正是由于我國評估機構隸屬于不同的政府職能部門，執業時遵循本部門和行業制定的制度，導致評估業務分割，這一方面增加了有關部門制定、評估機構執行評估標準以及政府監管的成本，導致評估機構和評估人員無法可依、無據可查，也導致不同行業評估機構之間相互詆毀、惡性競爭乃至“掐架”，嚴重影響了評估業務價值標準的一致性、準確性和科學性。同時，從全國范圍來看，地方政府的多頭管理，也大大弱化了中央政府的管理權威。因此，如何統一資產評估資質管理、減少行業行政壁壘、統一評估執業準則等問題，是我國評估領域亟待研究和解決的問題。

三 簡政放權，主體監管向功能監管轉型

資產評估機構的評估目標與證券監管目標具有相對一致性，某種程度可以看作是監管的延伸。新一屆政府上任以來，簡政放權成了改革的“當頭炮”，一方面要求政府對“該放開的事堅決放開”，發揮市場活力；另一方面對“該管的事管住管好”，形成一套嚴格、高效、完善的監管體系。二者有機結合、缺一不可。證監會主席肖鋼在2014年證券期貨監管工作會議上提出，要實現從主體監管向功能監管的轉變，大力推進監管轉型。就當前資本市場而言，在“放松管制、加強監管”的市場化改革背景下，在股票發行注冊制改革等具體領域，以信息披露為中心的監管理念貫穿始終。在對市場經營主體放松管制的同時，加強對中介機構特別是注冊會計師審計評估機構的監管尤為重要。市場化改革下的“放權”并不意味著一放了之。在放松對市場經營主體行政管制的同時，必須做好相應的監管安排，以保證上市公司信息質量，維護市場健康有序運行。發達國家的資本市場經驗表明，加強對評估機構在內的中介機構的監管，是提高上市公司信息質量的有效手段，同時，也將對上市公司等市場主體的監管起到極大的促進作用。

由此可見，證監會正從主體監管向功能監管轉型，其核心是根據業務性質來劃分監管對象，即通過對會計師事務所、資產評估機構等中介服務組織的監督管理，進而實現跨產品、跨機構、跨市場的監管協調。

四 資產并購重組及再融業務迅猛增長

資本市場作為現代經濟中最重要的資源配置場所，公正、公平、公開是資本市場能夠持續健康發展的重要基礎。資本市場的資產定價，關系投資人和利益相關方的利益。評估機構是資本市場資產價值信息質量的“守護人”，資產評估利用自身專業技術，為資本市場的投資、交易定價提供了重要參考，在資本市場尤其是并購重組等交易中發揮著舉足輕重的作用，主要體現在：（1）有效保證企業在改制過程中資產價值得到正確認定，維護國有資產的合法權益；（2）對擬首次公開發行股票的股份有限公司進行資產評估，以及為已上市公司進行配股增發時的股票定價，可以有效保護原股東以及社會公眾投資者的利益；（3）為資產交易雙方提供一種有效的價值參考，降低了交易雙方的交易成本，提高了交易效率；（4）資產評估具有價值發現功能，通過對資產價值的重新衡量，加強資產的優勝劣汰，提高資產的利用效率和資源的配置效率。可以說，資產評估對維護資本市場的市場秩序和投資者的合法權益起到了非常關鍵的作用。目前，資產評估已經成為上市公司資產重組定價的核心環節，其結果是重組各方對資產進行定價的主要依據，資產評估的重要性不言而喻。隨著再融資與并購重組業務量逐漸增長，資產評估在其中發揮舉足輕重的作用。

20年來，并購重組推動我國經濟結構調整、產業升級。資本市場有近400多家上市公司通過并購重組改善了基本面，提高了盈利能力、持續發展能力和競爭力。近年來，上市公司并購重組市場日益活躍，交易規模快速擴張。2006—2011年，共143家上市公司實施行業整合類的重大資產重組，累計交易金額7570億元。其中，2006—2009年，共有141家上市公司進行產業整合重組，交易金額累計達到8866億元，累計交易額是2002—2005年的40倍。上交所發布的《上市公司2009年度并購重組資產評估專題分析報告》顯示，2009年重組市場上，定向增發，包括資產置換情況下的定向增發，從數量上占整個樣本比例為87.71%，從發行規模上占整個樣本的比例為74.79%。2011年年末，國務院國資委監管的117家央企集團中，43家基本實現主營業務整體上市，其中近半數采取上市公司吸收合并、收購母公司資產等并購方式。2013年上半年，中國并購市場共涉及交易金額約2500億元，同比提高24.1%，環比漲幅高達121%。統計數據還顯示，2013年上半年，中國資本市場并購案件近800起，超過2012年全年。2014年以來，并購重組浪潮持續高漲，據Wind的統計，截至7月底，國內（不限于A股市場）已經完成的并購交易數目是1017例，交易總金額4102億元。完成的并購交易項目數量已經突破去年全年的總量。同時，1992—2013年，中國境內上市公司數量不斷上升，為評估機構發展帶來了一定的機遇。

2012年以來，中國證監會取消了部分行政許可、公示審核進展、對符合條件的項目進行分道審核，極大提高了審核效率。同期，滬深證券交易所也制定了一系列重組備忘錄，明確了重組預案信息披露的格式指引、加強了重組停牌過程中和重組預案披露以后的持續信息披露要求、梳理了重組停復牌要求，規范上市公司并購重組的市場秩序。2014年3月，國務院出臺了《關于進一步優化企業兼并重組市場環境的意見》（國發14號），對企業并購重組審批制度簡化、充分發揮資本市場作用、金融服務財稅政策支持、體制機制完善等方面都提出了明確的要求和政策支持。2014年7月，中國證監會發布了《上市公司重大資產重組管理辦法》和《上市公司收購管理辦法（征求意見稿）》，通過減少事前管制，以信息披露監管為核心，賦予定價機制靈活性，提供多樣化的支付工具和配套融資，強化中介機構責任等措施，進一步簡政放權，加強事中事后監管，提高并購重組市場化程度。上述辦法的修訂體現了讓市場先行的資本市場制度改革的主基調，旨在通過定位的市場化，簡政放權，取消除借殼上市外的重大資產重組的行政審批，取消要約收購行政許可，提高并購重組效率；定價的市場化，完善市場化發行定價機制，拓寬定價區間；流程的市場化，強化事中事后監管，督促中介機構歸位盡責，加強投資者保護，加速提升了并購重組的效率，既順應了我國并購市場跨越式發展趨勢，也為金融資本參與企業并購活動提供了廣泛空間。因此，從并購核心驅動力來看，當前我國經濟、產業和監管環境非常可能正在孕育一輪史無前例的、真正基于市場的并購浪潮；從并購時間窗口來看，當前估值環境提供了很好的交易機會。

五 評估基本理論結構、質量評價等問題研究滯后

（一）等腰直角三角形的一角“錯位”或“不作為”

1．資產評估活動關系人及其基本關系

理論上講，資產評估活動通常是由委托方（客戶、資產所有者，我）、經營者（被評估資產占有方，你）、評估機構及評估師（他）三個方面構成的等腰直角三角形（見圖1-3）。

其中，第三方為評估活動的執行者，形成“我委托或授權他評估你”的三方契約關系，“他”與第一方和第二方之間形成等腰直角三角形，意味著“超然獨立”、“不偏不倚”。第一方為理論上的評估行為的授權人或委托方，系資產的所有者，即董事會；第二方為資產的經營管理者（總經理）及其所管理的資產，系資產評估的客體。三者之間的關系表現為：第一方與第二方具有受托經濟責任關系，第三方接受委托人委托對經管者管理的資產或負債進行評估，具有獨立、客觀、公正評價并報告受托責任人履行經濟責任狀況的義務，其本質是一種獨立性的經濟評價活動。

2．第一方與第二方“錯位”

如前所述，第一方為理論上的評估行為授權人或委托方，評估機構是“代理人”，管理當局與評估機構之間不存在任何契約或利益關系。上市公司股東大會是公司最高權力機構，由其選舉產生董事會負責管理公司，負責指導、監督企業的經營管理活動；董事會聘請專業人士直接管理企業，負責企業的日常經營管理活動。《企業國有資產評估管理暫行辦法》第八條規定：“企業發生應當進行資產評估行為的，應當由其產權持有單位委托具有相應資質的資產評估機構進行評估”。但是，在評估活動關系人中，委托方與經管方之間并不像注冊會計師審計活動中那樣存在經濟利害沖突，二者目標往往是一致的。同時，評估業務委托人實際上是公司的管理當局，董事會決定評估費用的權力又被管理當局控制，聘任、解聘評估公司的真正權力掌握在管理層手中，即第二方為實質上的評估行為的授權者或委托方，這一“錯位”導致“三方關系”演變成“雙方關系”，呈現“你付費→我評估”的格局，進而嚴重影響評估師的獨立性，“購買評估結論”現象的出現也就不足為奇。

3．第三方“獨善其身”還是“一唱一和”

獨立性是資產評估的靈魂。只有當評估師誠實正直，勤勉盡責，恪守獨立、客觀、公正原則，并且獨立進行分析、估算并形成專業意見，不受委托方或相關當事方的影響，完全依據事實對資產與負債狀況作出正確判斷和評估，所作出的評估結論才是客觀公正的。顯然，由于第一方與第二方關系人的“錯位”或者“重疊”，客觀上導致聘任、解聘評估公司的決策權主要掌握在被評估企業的管理層手中，使資產評估活動的內在制衡機制缺失，進而導致評估機構迫于被評估企業和市場競爭的雙重壓力，不得不向被評估企業做出“妥協”。同時，部分從會計師事務所分離出來的評估機構在合伙人、業務等方面還存在千絲萬縷的聯系，基于各種關系或者利益，會計師事務所也會對評估活動產生影響。

4．維護社會公共利益和資產評估各方當事人合法權益

綜觀不同國家、地區或組織的評估準則，都將維護社會公共利益和資產評估各方當事人合法權益、提升行業社會公信力作為基本目標，但由于“社會公眾及其他各方當事人”在一定情況下的“缺位”或者“不作為”，使評估師難以保持獨立、客觀、公正，也難以將維護社會公共利益和維護資產評估各方當事人合法權益統一起來。因此，在資產評估活動關系中，形式上，評估師是對委托方負責，但從本質上講，評估師是對社會公眾負責。

（二）評估值與交易價格偏差難以評價

價格是商品同貨幣交換比例的指數。或者說，價格是價值的貨幣表現。價格是商品的交換價值在流通過程中所取得的轉化形式。按照馬克思主義政治經濟學的觀點，價值就是凝結在商品中無差別的人類勞動。價值是價格的基礎，價格是價值的表現形式，價格圍繞價值上下波動。價值與價格的關系表現為，價值決定價格，價格是價值的貨幣表現。

在資產評估活動中，評估師做出的評估值僅僅是一種專業化估價意見，是一種決策參考，無強制執行的效力。但在很多情況下，這似乎也成了評估師虛增評估值的一個極好借口。究其根源，主要是評估增值率、評估值與交易價格的偏差率、評估值與基準日市場語境的擬合度等涉及評估質量的評價指標缺乏度量標準。目前，資產評估行業屬于買方市場，評估機構眾多，評估業務有限，盡管國有企業改制評估、房地產交易估價等評估業務具有“法定業務”的性質，但委托方具有很大的評估資源控制力；使得部分資產評估機構往往采取不正當的手法，拉關系、給回扣、虛假評估，進而降低評估質量，影響社會正常的經濟秩序。

2012年度完成交易的并購重組資產評估數據初步統計結果顯示，2012年度，我國主板上市公司共有627家完成并購重組交易，其中，經過評估的528家，占84.21%；共涉及公司總市值49870.57億元，占全部主板上市公司市值的25.87%。經評估的資產總量為11078.18億元，凈資產賬面值3147.58億元、評估值6116.92億元、增值額2969.34億元、增值率94.34%。在961份并購重組資產評估報告中，780份報告結果被作為重組交易的定價依據和參考，占比81.17%。從重大資產重組情況來看，2012年度完成重大資產重組交易的上市公司共78家，其中，經過評估的75家，占96.2%。經評估的資產總量2499.93億元，凈資產賬面值1035.55億元、評估值1897.10億元、增值額861.55億元、增值率83.20%。164份重大重組資產評估報告中，除交易對象為上市公司直接以市場定價外，其余155份報告結果均被作為交易定價基礎，占比高達94.51%。資產評估為上市公司并購重組交易定價環節提供了專業依據和參考，促進了上市公司并購重組公平交易和規范運行。

2012年度首發上市（IPO）公司改制評估數據初步統計結果揭示，2012年度我國主板市場首發上市公司共26家（證監會自2012年10月起暫停發行新股），其中，經過改制評估的有19家，占當年全部IPO公司數量的73.08%；經評估的公司總市值1342.86億元，占當年全部IPO公司市值的53.82%。經評估的資產總量為284.30億元，凈資產賬面值81.60億元、評估值154.13億元、增值額72.52億元、增值率88.87%。主要涵蓋制造業、采礦業、交通運輸業等領域，其中制造業在26家首發上市公司中占19家，經過改制評估的13家，經評估的公司市值733.42億元，占當年全部IPO公司市值的29.4%。

根據《證券時報》數據部統計，至2014年5月31日，共有30家上市公司披露了43項與資產交易有關的資產評估報告。其中，置入上市公司的資產加權平均增值率為168.9%，而置出資產的加權平均增值率僅為28.8%。數據顯示，在上述43項需要進行資產評估的交易中，有30項屬于股權交易，主要是對股權代表的資產進行評估。而其他資產評估主要是針對房地產和實物資產進行的。而且在上述資產評估中，只有4個項目出現了評估減值，其中3個項目是上市公司置出資產。不過，值得注意的是，雖然置出上市公司的資產評估增值比例明顯低于置入上市公司的資產增值率，但考慮到置出上市公司的資產大多盈利能力不強，而置入上市公司的資產質量相對較好。因此，并不能簡單根據置入資產的評估增值率高于置出資產，就判斷評估公司在所有案例中都故意抬高了擬置入上市公司資產的估值。從這些評估報告不難看出，涉及土地和房產的資產評估較容易出現較高的增值率。多個房地產項目資產評估增值率均在100%左右。與此相反，實物資產交易或以資產出資的案例中，資產評估增值率相對較低。在上述43個項目中，除了晨鳴紙業購買石峴紙業新聞紙生產線的項目資產評估增值率達到438.72%外，其余4個涉及實物資產的項目，資產評估增值率都沒有超過30%。上述43個項目中，有6個項目的資產評估增值率超過500%。

再如，2014年1月22日，天興儀表發布重大資產重組方案，擬通過發行股份及支付現金相結合的方式，購買郭美姣等9位股東持有的網印巨星合計100%的股權。根據評估報告，以2013年9月30日為評估基準日，網印巨星賬面凈資產為3921.98萬元，但評估機構認定的評估價為40063.59萬元，評估增值36141.61萬元，增值率達921.51%。當時，評估機構上海銀信資產評估有限公司使用兩種方法對網印巨星進行評估。第一種是資產基礎法，分別求出企業各項資產的評估值并累加求和，再扣減負債評估值得到企業價值。按照這一方法，公司評估值為1.18億元，比凈資產溢價200.89%。第二種方法是收益法，是將預期收益進行折現。評估機構提出了共17條假設條件，之后假設在這17項條件成立的情況下，網印巨星的評估價為40063.59萬元。最后，評估機構決定，使用收益法來判定網印巨星的價值，將40063.59萬元作為此次交易的價格。

對于收購資產高溢價率的情況，在2014年內并購重組案中已成常態。據Wind統計數據顯示，2014年1月1—6月，已有183家公司發布并購重組公告，其中，127家公司收購資產時的溢價率在100%以上，愛使股份收購游久時代的溢價率高達4092.96%（41倍），是溢價最高的上市公司。游族網絡、掌趣科技、拓維信息、巨龍管業等25家上市公司收購資產時的溢價率也超過900%。

基于上述數據，有人將為這些高溢價收購提供定價依據的評估機構比喻成“法外之人”，即在這高買低賣的亂象背后，是一家家評估機構的評估報告，是評估機構逍遙法外的身影。以天興儀表重組為例，評估機構上海銀信資產評估有限公司分別使用資產基礎法和收益法進行評估，最后選定了溢價率最高的收益法作為定價依據。而在這一收益法評估中，評估機構一共提出了17條假設條件并假定都能成立。而類似的情形，在許多評估報告中都有體現。天興儀表的重組遭到了證監會的否決，然而評估機構銀信評估卻并沒有遭到處罰。實際上，在資本市場中發揮重要作用的評估機構，似乎總是以“法外之人”的面孔出現。2013年上半年，中國證監會一共出具過110份行政處罰決定書，但評估機構從沒有受到過處罰。

（三）資產評估人員專業分工不細

我國資產評估執業準入現行方式是依靠單一考試獲得的，考試課程包括資產評估、財務會計、機電設備評估基礎、建筑評估基礎、經濟法等，而在評估工作中往往涉及更加廣泛乃至超越評估師專業知識范疇的業務。應當借鑒英、美等發達國家的經驗，合理科學地設計資產評估考試課程及方式方法，使資產評估行業更具專業性。

六 評估相關法規不健全

2012年2月28日，《中華人民共和國資產評估法（草案）》（以下簡稱“草案”）經全國人大常委第一次審議，開始向全社會征集建議。為打破部門分割，草案提出了“統分結合”改革思路，體現了新一屆政府“簡政放權”的改革思想。即在行政管理上由國務院建立資產評估行業管理協調配合機制，負責協調和指導行業發展，逐步取消評估機構的設立許可，同時尊重各個不同專業的現狀，加強行業協會管理力度。這一改革因為觸動一些部門利益，勢必阻力重重，錯綜復雜。同時，草案規定，我國將針對資產評估行業制定統一的評估基本準則，包括執業基本準則和職業道德準則。國務院建立資產評估行業管理協調配合機制，負責協調和指導資產評估行業發展，國務院資產評估行業管理部門在這一協調配合機制框架下，負責監督管理資產評估行業。但由于多種原因，我國資產評估法雖經反復修改和征求意見，仍然“猶抱琵琶半遮面，千呼萬喚不出來”。目前，我國依舊沒有關于資產評估的專門法律，唯一一部專門的最高級別法規是1991年11月16日國務院頒布的91號令《國有資產評估管理辦法》，它為資產評估的有序發展起到了保駕護航的關鍵作用，也是其后各類相關法令法規制定的重要依據。不過，該法規側重于處置國有資產評估規范，業已無法滿足目前市場經濟日益發展對于評估立法的要求。

關于評估的專門規章部長令主要有《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》（國家土地管理局令第8號）（1998年2月17日）、《城市房地產中介服務管理機構》（建設部令第97號）（2001年8月15日）、《房地產估價師注冊管理辦法》（建設部令第100號）（2001年8月15日）、《國有資產評估管理若干問題的規定》（財政部令第14號）（2001年12月31日）、《國有資產評估違法行為處罰辦法》（財政部令第15號）（2001年12月31日）、《資產評估機構審批管理辦法》（財政部令第22號）（2005年5月11日）、《房地產估價機構管理辦法》（建設部令第142號）（2005年10月27日）等。

涉及評估內容的法律法規有：（1）全國人大或人大常委頒布的相關法律。1994年頒布的《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十三條規定：“國家實行房地產價格評估制度。”第五十八條規定：“國家實行房地產價格評估人員資格認證制度。”1997年修正的《中華人民共和國刑法》第二百二十九條規定：“承擔資產評估、驗資、會計、審計、法律服務等職責的中介組織的人員故意提供虛假證明文件，情節嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。”2004年修正的《中華人民共和國拍賣法》第二十八條第二款規定：“拍賣國有資產，依照法律或者按照國務院規定需要評估的，應該經過依法設立具有評估資質的評估執業機構評估，并根據評估結果確定拍賣標的的保留價。”2005年10月27日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議修訂的《公司法》明確規定，股東可以用實物、知識產權、土地使用權等非貨幣財產合法作價出資，對作為出資的非貨幣財產應當評估作價，不得高估或低估作價。同時，對資產評估機構在公司設立過程中提供虛假材料、因過失提供有重大遺漏的報告、因出具評估結果不實給公司債權人造成損失的法律責任進行了規定。2005年10月27日新修訂的《證券法》明確規定，申請公開發行公司債券，向國務院授權部門或者國務院證券監督管理機構報送的文件包括資產評估報告；新增以下規定，資產評估機構從事證券服務業務，必須經過國務院證券監督管理機構和有關主管部門批準；國務院證券監督管理機構認為有必要時，可以委托會計事務所、資產評估機構對證券公司財務狀況、內部控制狀況、資產價值進行審計或者評估。對資產評估機構為證券的發行、上市、交易等證券業務活動制作、出具資產評估報告的法律責任進行了原則性規定。（2）國務院頒布的相關法規。1998年12月27日，國務院發布《中華人民共和國土地管理法實施條例》（國務院令第256號），規定：“縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關部門進行土地調查，國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定土地等級評定標準。”2001年11月1日，國務院發布《城市房屋拆遷管理條例》（國務院令第305號），第二十四條規定：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等，以房地產市場評估價格確定，具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。”（3）司法機關頒布的有關司法解釋。最高人民法院、最高人民檢察院頒布的司法解釋中也有相關的內容。“對擬拍賣的財產，人民法院應當委托具體相應評估資質的評估機構進行評估。”（4）其他政府部門頒布的相關規章制度。國家工商行政管理總局、銀監會、證監會、國家發展與改革委員會等政府部門在其職責范圍內發布的規章制度也有涉及資產評估行業的內容。

梳理上述法規發現，不同行業部門之間相關規章存在重疊、互相矛盾、權威性和約束力差等現象，例如，中國財政部令第22號規定，資產評估機構名稱中需要有“資產評估”字樣，而建設部令第142號規定，房地產估價機構名稱中要有“房地產估價或者房地產評估”字樣，所以我國很大部分資產評估機構為了獲得多種資質，一個人必須取得多種資格證書。而且，由于評估報告使用者有時候會是不同政府部門，所以報告需要按照不同部門的格式和標準出具，大大增加了評估人員的工作量。同時，《國有資產評估管理辦法》主要是針對國有資產改制評估和管理的，顯然與非國有資產評估日益增長是有悖的。此外，還缺乏對評估違規的行政處罰和民事責任依據。因此，評估行業急需制定一部能夠兼顧保護國有資產所有者和各類非國有資產所有者以及資產評估執業人員合法權益的資產評估法。

七 評估機構規模小，低價惡性競爭普遍

（一）評估機構規模偏小

總體說來，我國評估機構的分布及規模呈現以下態勢：一是與地區的經濟發展水平或者總量具有一定的正相關關系。據不完全統計，2014年全國有資產評估機構3209家，圖1-4顯示，山東、遼寧、北京、河南、廣東、浙江、江蘇、四川8個省市的評估機構數量，占全國有資產評估機構總數的51.45%以上，而西藏、寧夏和青海三個地區僅有23家評估機構。二是評估機構規模“東強西弱”。以2014年評估機構100強為例，西北五省（自治區）僅有陜西金達資產評估有限責任公司一家入圍，而僅北京就有30多家評估機構入圍，浙江也有5家評估機構入圍。三是與注冊會計師審計等類似行業比較，評估機構規模小。表1-2和圖1-5顯示，會計師事務所10強業務收入是評估機構10強收入的12.26倍，僅普華永道中天會計師事務所的業務收入，就是評估機構10強收入之和的2倍，而排名第十的大信會計師事務所則是評估機構排名第一的2.37倍。具體來說，2014年百家會計師事務所業務收入合計為347.56億元，占行業總收入563.2億元的61.81%，業務收入增速10.48%。業務收入超過1億元的會計師事務所有46家，其中，超過5億元的會計師事務所15家；超過10億元的會計師事務所11家；超過20億元的會計師事務所6家。此外，注冊會計師人數超過200人的會計師事務所43家。注冊會計師人數超過1000名的會計師事務所5家。反觀評估機構，2014年100強營業收入僅有36.68億元，僅為會計師事務所100強營業收入的10.55%。圖1-6也顯示，與資產評估行業相比，注冊會計師審計行業營業收入“一騎絕塵”，資產評估行業尚需勵精圖治、眾擎易舉，加快評估機構做大做強步伐。

（二）傳統業務空間變窄，低端市場中生存困難

受傳統業務空間狹小、自身又沒有能力承接高端業務、內部競爭激烈等因素多重打壓，資產評估機構在低端市場中艱難求生。首先，資產評估機構的一些傳統業務變窄，主要體現在兩個方面：一是部分地市工商、法院等部門認可價格鑒證機構出具的估價報告，對資產評估機構出具的資產評估報告不予認可，使當地資產評估機構業務量下降；二是國企改革至今，絕大多數地區企業價值評估業務面臨萎縮趨勢，縣區層面的資產評估機構幾乎沒有整體資產評估業務。其次，在被分割的評估市場里，競爭不斷加劇，業務收費偏低。部分資產評估機構為了生存，減少或簡化評估程序，忽視內部管理和執業質量，忽視人才培養，降低評估成本，執業質量難以得到有效的保證。最后，評估機構高端人才匱乏，難以開展高附加值的復雜或新興資產評估業務。這一點從注冊資產評估師學歷結構、年齡結構即可見一斑（見表1-3和表1-4），數據顯示，截至2012年，具有大專以上學歷的注冊資產評估師占總數的48.49%，幾乎占整個行業執業隊伍的“半壁江山”，而碩士和博士學歷的評估師僅占4.7%，說明現有評估師隊伍的知識老化嚴重，知識與技能儲備難以勝任實物期權評估、生態環境評估等新興的評估業務。

（三）評估機構組織形式不合理，內部治理有待規范

當前具有資產評估資質的社會中介機構雖然較多，但大多是經過改制的會計師事務所和專業資產評估機構組織形式為有限責任公司，這種組織形式都以營利為目的，競爭較為激烈，其內在的風險、責任約束不足，極易使評估失真。同時，評估機構內部治理與質量控制體系不完善。諸如三級復核制度實施等內部管理不規范、股東會記錄不完整、公司監事無相應的履職記錄、財務管理工作不規范、部分高管是存在利益沖突的公司的股東、未對職業風險基金設立專戶核算，等等。