第一節 理論分析及假設提出

一 問題的提出

中國證券市場是一個植根于轉型經濟中的新興市場。轉軌和新興的雙重特征導致在中國證券市場上政府行為在資源配置等方面發揮著舉足輕重作用（夏立軍、方軼強，2005；鄭軍、林鐘高、彭琳，2012）。中國的上市公司是產權改革的產物，相當大一部分上市公司的終極控制人是國有企業，只有少部分上市公司完全由非國有企業最終控制。而中國的評估市場也是政府控制下典型的評估市場。中國資產評估行業起步于1989年，源于原國家國有資產管理局成立的資產評估中心。其主要目的是評估國有企業，防止國有資產流失。隨著國有企業股份制改革的進行，中國資產評估行業也逐漸壯大。中國大部分的大型資產評估機構都是由政府機構脫鉤改制而來。可以說，中國資產評估與政府有著天然的“血緣關系”，政府對資產評估機構發展發揮著重要作用。因此，中國上市公司的評估機構問題可能與西方國家有著顯著的差異，研究中國上市公司的評估機構問題必須將其置身于中國上市公司所處的特殊政治經濟環境來考慮。然而以往關于上市公司評估機構問題往往過多基于供需關系來對評估市場進行分析，而忽略對上市公司和評估機構這個供求雙方背后的政府行為以及它們所處的制度環境的分析。

中國的市場經濟發展取得了舉世矚目的成就，但對于中國這個幅員廣闊的國家來說，各個地區之間的市場化程度并不平衡（樊綱、王小魯，2011），這也造成了地區的制度環境有著很大的差異。現代制度經濟學理論認為，制度是決定經濟主體行為的基本因素。已有的研究表明，制度環境不同的地區，公司的企業實際稅負（劉慧龍、吳聯生，2014）、審計師選擇（鄭軍、林鐘高、彭琳，2012）、現金股利行為（雷光勇、劉慧龍，2007）、公司價值（夏立軍、方軼強，2005）等方面都有顯著的差異。那么，上市公司和資產評估機構的政府背景，對上市公司選擇資產評估機構起到了多大影響呢？國有上市公司是否更傾向于選擇具有政治背景的資產評估機構呢？地區制度環境又是怎么影響上市公司評估師選擇呢？在不同產權類型的最終控制人條件下，制度環境對評估機構的影響是否有著不同的表現？我們將對上述問題進行研究。

二 部分資產評估機構背景及主要客戶

中國資產評估的產生和發展都具有濃厚的政治色彩。20世紀80年代初，為了服務國有企業改革，防止國有資產流失，中國資產評估開始起步。到90年代初，在國務院主導下，原國家國有資產管理局（現為國有資產監督管理委員會）成立了資產評估中心，標志著我國資產評估作為一個獨立行業的產生。1991年11月，國務院以91號令發布了《國有資產評估管理辦法》，標志著我國資產評估行業步入規范化軌道。1993年12月，中國資產評估協會成立，成為行業自律管理的起點。至此，資產評估機構得到了初步發展。在資產評估行業發展初期，我國的資產評估機構主要是由國家部門出資成立的。政府部門會根據自己的評估需求成立評估機構，評估機構成為政府財政等部門的職能延伸。不僅資產評估機構屬于行政單位下屬事業單位，而且資產評估機構的負責人也具有行政級別。上至中央政府部門，下至地方財政部門、審計部門都出資成立了各自的資產評估機構。很多評估機構的負責人也都是來自資產管理部門、財政部門、國土資源管理部門等政府部門。以2013年業務收入最高的中聯資產評估集團有限公司為例，董事長王子林歷任國家國有資產管理局科研所副主任、國務院清產核資領導小組辦公室副處長等職。而在評估機構的客戶方面，具有政府背景的評估機構往往更容易獲得具有政府背景的公司評估業務。如表3-1所示，原隸屬于國家體改委的中企華資產評估公司的客戶主要包括國家開發銀行、中國長城資產管理公司、中國建設銀行、中國銀行、國家電網公司、中國人民財產保險有限公司、中國北車股份有限公司等大型央企。原隸屬于浙江審計廳的萬邦資產評估有限公司的主要客戶包括浙江省石油公司、浙江省電力建設有限公司、浙江省能源集團有限公司、浙江省天然氣開發有限公司等地方大型國有企業。由此可見，評估機構客戶群體與其原隸屬單位具有密切關系。

同時，通過對中國注冊資產評估師協會公布的百強評估機構名單信息統計發現，百強名單中有36家具有原政府控制背景，如中聯資產評估集團有限公司原隸屬于財政部和原國家經貿委，北京中企華資產評估有限公司原隸屬于國家體改委；地方性評估機構比如坤元資產評估有限公司原隸屬于浙江省財政廳，萬隆資產評估有限公司原隸屬于上海審計局。進一步發現，在前十強中有七強具有政府控制背景。由此可見，政府部門不僅是注冊資產評估師評估的最大需求方，而且以法規、資金人事管理等方式直接主導資產評估機構的發展。

1999年財政部下發關于《關于資產評估機構脫鉤改制的通知》，要求所有資產評估機構在1999年12月31日以前完成脫鉤改制工作。完成脫鉤改制后，雖然原掛靠單位不再是資產評估機構的直接出資人，也不再對資產評估機構進行人事管理，但原隸屬單位尤其是財政部和國資委仍然對資產評估機構的發展發揮著重要的作用，這是由我國資產評估行業的管理體制和國有資產評估審核制度共同決定的。首先，財政部仍然是對中國注冊資產評估師協會進行監督和管理的部門，享有批準設立資產評估機構，對注冊資產評估師、資產評估機構具有進行檢查和行政處罰等重要監管懲戒權力，同時還是注冊資產評估師執業準則的批準部門。其次，省級財政部門和同級物價管理部門還具有共同制定注冊資產評估師收費辦法權力。再次，中國注冊資產評估師協會作為財政部一個職能部門，負責對資產評估行業進行監督管理，具有審批和管理會員、懲戒違反行業自律管理規范行為的權力。最后，根據《國有資產評估管理辦法》規定，國有資產評估項目需要由相應級別的國資委核準或備案。由此可見，財政部作為政府管理部門，負責資產評估行業管理工作；而國資委則以國有資產出資人身份負責監管所屬企業的資產評估項目審核和備案。它們共同對評估市場的發展格局發揮著微妙而又重要的作用。

三 理論分析

（一）政府干預理論

20世紀70年代，政府干預一直是學術界研究的熱點之一。政府干預企業經濟行為是一種在全世界范圍存在的現象（Bortolotti and Faccio,2009）。大量學者的研究讓政府干預理論得到不斷完善。目前，主要有以下幾個原因來闡釋政府干預的合理性。

（1）市場失靈。古典自由主義學派認為，當個體追求自己的個人利益時，在市場這只無形的手牽引下就能實現社會的最佳福利。政府在經濟中只用扮演“守夜人”的角色（Smith,1776）。然而經過20世紀30年代的世界大蕭條之后，人們開始逐漸認識到古典自由主義經濟學理論存在局限性，即存在著市場失靈。凱恩斯（Keyners,1936）研究認為，自由競爭的市場機制不能實現經濟的均衡發展，經濟需要政府的干預行為。由此產生了以凱恩斯為代表的政府干預理論。

（2）外部性。當一個人從事一種影響旁觀者福利，而其并不會因這種影響得到報酬或付出報酬活動時，其便產生了外部性。如果這種影響對旁觀者是不利的便稱為“負外部性”；如果這種影響對旁觀者有利，則稱為“正外部性”。艾爾弗雷德·馬歇爾（Alfred Marshall,1890）在其著作《經濟學原理》中首先提出了外部性概念。外部性問題在現實中是普遍存在的，尤其是負外部性問題，因其損害了旁觀者的社會福利，所以往往需要政府的干預。

政府干預成本有管理者代理成本與政治目標轉移和腐敗兩種。前者是在國有企業中，政府機構和官員作為國有股權代理者，需要承擔監督國有產權所帶來的成本，而并不享受監督帶來的收益。因此，政府機構和官員往往對國有企業的監督動機較弱。進一步研究發現，政府對國有企業存在支持之手。預算約束理論認為，政府對于國有企業具有“父愛主義”（林毅夫，2004）。而預算軟約束將會加劇國有企業管理者的代理問題（潘紅波，2007）。后者表明政府對國有企業具有支持之手，但很多學者發現，政府對于國有企業還有掠奪之手。尤其是處于經濟轉型過程中的國家，政府將許多的政治目標和政策性負擔轉移到國有企業身上（Lin et al.,1998；潘紅波等，2008；吳聯生等，2009）。同時，除了社會目標和政治目標外，政府干預經濟的一個非常重要原因是為自己私利，也就是腐敗。政治庇護理論認為地方政府可以從當地國企的持續經營中獲取私有收益（Shleifer and Vishny,1994）。

（二）信號傳遞理論

美國經濟學家邁克爾·斯賓塞（Michael Spence）于1972年提出信號傳遞理論。邁克爾·斯賓塞認為，市場中的各方存在信息不對稱，具有信息優勢的個體為了避免與逆向選擇相關的一些問題的發生，會將其信息傳遞給在信息上具有劣勢的個體。邁克爾·斯賓塞也因其在信號傳遞模型方面做出的突出貢獻獲得了2001年度諾貝爾經濟學獎。

制度經濟學認為，市場經濟中普遍存在信息不對稱，市場經濟主體如果不了解所有活動的條件和結果，那么信息劣勢者很容易受信息優勢者的欺騙。同時，信息不對稱除了會帶來欺騙還會產生逆向選擇和道德風險等嚴重問題。信號傳遞理論主要研究如何確保信息在發出、傳輸和接受過程中順利進行。因此，信號傳遞理論要解決信息不對稱主要解決兩個環節的問題：信號的發送和信號的甄別。第一個環節是信號發送環節，必須保證信號是真實可靠的；其次為信號是有效的，也就是說，信號要有信息量和區分度。第二個環節是信號的甄別，即確保收集到的信息是真實和有效的。因此，在接收信號時采取行之有效的方案區別信號強弱是信號甄別的關鍵。

在現代公司治理結構中，公司所有者與管理層之間存在著委托—代理關系，而這種委托—代理的契約關系之下，契約雙方追求的是自身利益最大化，導致公司所有者與管理層之間存在嚴重的因信息不對稱而產生的代理成本。同時在企業并購中，并購方與被并購方之間信息也存在嚴重的信息不對稱。要解決公司所有者與管理層等之間的信息不對稱的問題，就必須解決信息在發送、傳輸和接受環節的順利進行。在信號發送過程中，要確保信息的可信性和有效性。而通過外部評估師的評估能夠有效地解決以上問題。在信號的甄別中，信號傳遞理論強調信號接收方在收集時應對所收集到的信號進行甄別，只有收集到強信號才能確保信號的真實性和可靠性。也只有這樣才能有效消除信息不對稱問題。管理層發出的企業信號往往是一個比較弱的信號，而經過評估師評估能夠將弱信號變成強信號。因為評估報告是評估師經過一系列嚴謹的評估程序以后做出的對資產的估值。

綜上所述，公司管理層與公司所有者及外部信息使用者之間存在信息不對稱，客觀需要建立注冊資產評估師的評估制度。只有經過注冊資產評估師評估的資產才能很大程度解決信息的不對稱問題。

（三）權力轉換的延遲理論

權力轉換的延遲理論認為社會主義市場改革過程是一個精英循環與再生過程，政權的穩定導致干部權力的連續性，干部權力在不同的社會背景下將有不同的形式（宋時歌，1998）。在舊的傳統體制下，干部權力表現為再分配權力；而在經濟轉型過程中的今天，它已轉化為市場中的經濟利益。中國的市場化改革并不是簡單以市場機制替代計劃機制，而是創造出一個更為復雜的兩種體制共存的混合經濟格局。新興的經濟精英大多數來自舊體制下的干部。資產評估機構在脫鉤改制前屬于國家行政事業單位，機構中的工作人員大都具有行政級別，因此在整個資產評估的脫鉤改制過程中其原來所擁有的再分配的權力也將延伸到新生的市場中，權力和地位并不會被削弱或轉換。權力的順延為資產評估機構借助政府權力影響上市公司評估機構提供了條件。

（四）資源依賴理論

資源依賴理論萌芽于20世紀40年代，是組織理論的一個重要理論流派。經過幾十年發展，到20世紀70年代，資源依賴理論被廣泛應用到組織關系的研究。其與新制度主義理論被列為組織研究中的兩個重要流派。資源依賴理論的主要代表著作是杰弗里·普費弗（Jeffrey Pfeffer）與薩蘭西克（Gerald Salancik）于1978年出版的《組織的外部控制》。資源依賴理論認為，作為開放的系統，任何組織都需要從外部環境中或其他組織中獲取它所需要的資源，控制資源的一方能夠對需求資源的一方制造依賴。一般來說，控制資源方擁有的資源越稀缺、越不可替代，需求方對它的依賴越高。雖然經過政治體制和經濟體制改革，我國政府對經濟的干預已經發生了重要變化，但與成熟的市場經濟國家相比仍然相去甚遠。尤其表現在政府對關鍵資源的控制、行業管制和行政審批等方面。政治關聯可以為企業帶來政治庇護，因此，政治關聯已經成為企業重要的社會資本。資產評估機構在脫鉤改制前依靠掛靠單位信息優勢、信任優勢和社會網絡招攬了大量的業務資源，并由此得到快速發展。雖然資產評估機構進行了脫鉤改制，但其對原來業務依賴性很高。資產評估機構管理者也將會通過自己的關系對政府部門進行“尋租”等行為以獲取持續庇護。

四 假設的提出

（一）政府控制與評估機構

大量文獻支持不同產權性質企業在選擇中介服務機構時存在差異。龔啟輝、吳聯生（2012）認為，依賴于行政權力的穩定關系，會計師事務所和上市公司的政府背景都會影響其審計師的選擇。孫錚、于旭輝（2007）研究發現在公有制背景下，因為政府具有監督國有上市公司管理者的需求，因此，代理層級越多的國有上市公司往往越傾向于選擇高質量的事務所。梁萊歆、馮延超、楊繼偉（2011）繼續這方面的研究，發現上市公司的終極控制人的政治身份會影響其審計師的選擇，實際控制人的政治身份級別越高，越傾向于選擇高質量的會計師事務所。然而，也有部分學者并不贊同以上觀點。他們認為有政治關聯的上市公司更不愿意選擇大所，而更偏好于選擇本地的小所（李敏才、羅黨論，2011；杜興強、周澤將，2010,2011）。我國的注冊資產評估師制度起源于國有資產評估，服務于政府，其從出生便與政府有著千絲萬縷的關系。從資產評估機構的發展歷程上來看，不管是在國家法規上還是在具體實踐中，我國新成立的資產評估機構主要都是由國家部門出資成立，是國家職能部門的功能延伸。不僅資產評估機構是事業單位，而且往往資產評估機構的工作人員也具有行政級別。更有甚者，一些部門“一班人馬，兩塊牌子”，政府官員同時兼任資產評估工作。出資成立資產評估機構的不僅包括中央政府部門，如財政部、國家體改委等，還包括地方財政部門、審計部門和稅務部門等。截至目前，在全國“十大”資產評估機構中7家資產評估機構具有中央政府或地方政府背景。由此可見，政府部門不僅是資產評估的最大需求者，同時，其法規政策支持、行政管理等也間接主導資產評估機構的發展。

雖然1999年國務院發布了《關于中央黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業脫鉤有關問題的通知》（中辦發[1998]27號）文件，要求資產評估機構在人員、財務、職能和名稱等方面進行脫鉤改制。雖然原掛靠單位不再是資產評估機構的直接出資人，也不再對資產評估機構的人事和財務進行管理，但我國注冊資產評估師行業的管理體制和國有資產評估的備案制度決定了財政部門和國資委仍然對資產評估機構的發展發揮著十分重要的作用。由此可見，中國資產評估的發展歷程表明，政府在資產評估過程中發揮著巨大作用，政府部門可以利用政治和行政手段限定而非由市場自由選擇方式來決定資產評估機構和上市公司的相互選擇。

另外，我國的社會結構和文化特征也強化著政府控制對評估師的選擇。中國社會和文化特征表明中國存在上下級等級差序（宋時歌，1998）。資產評估機構和國有企業先天性地繼承其在差序格局中的關系和地位，因此中央企業應和有中央政府背景的評估機構先天性存在較為密切的隸屬和歸屬關系。在地方國有企業與地方政府背景的評估機構也同樣存在這樣的情況。因此，借助行政權力和社會結構的網絡關系，資產評估機構的背景特征隱含著其客戶群體的分布結構。雖然資產評估機構進行了脫鉤改制，但是這種關系和地位并不會被削弱和轉換。

從公司的角度來說，政府作為國有上市公司的控股股東存在監督上市公司管理者的需要。而其在選擇評估機構的時候，也往往會因與原所屬的資產評估機構存在先天的親密關系而更偏好與其存在政治關聯的評估機構。因此，具有政治關聯的評估機構會因為其先天的信息優勢和信任機制獲得評估業務。再者，考慮我國資產評估行業發展階段，高質量的資產評估機構的顯性特征難以直觀判斷，評估質量高低也沒有一個可靠的量化指標。因此，政府也更愿意選擇和信任自己熟悉的資產評估機構。最后，政府控制的上市公司往往不追求高質量的評估，它們往往只是為了滿足監管部門（財政部門和國資委等）的程序性需求。當評估鑒定機制被異化為行政程序時，政府控制的制度背景對企業微觀行為的影響就表現為評估師的選擇。

根據以上分析，本書提出假設1和假設2：

假設1：具有中央背景的公司傾向于選擇具有中央背景的評估機構。

假設2：具有地方背景的公司傾向于選擇具有地方背景的評估機構。

（二）政府控制、制度環境與評估機構

自諾斯和托馬斯（North and Thomas,1973）、諾斯（1981）的開創性研究以來，制度環境對經濟發展影響一直是經濟學研究的主要論題之一（劉慧龍、吳聯生，2014）。制度是經濟增長的根本原因（North and Thomas,1973）。制度之所以對經濟發展具有這么重要的影響，其原因在于制度環境決定了社會核心經濟要素的激勵結構，因此它將會對這個社會的方方面面產生重大的影響（Acemoglu and Robinson,2004）。大量的研究理論表明完善的市場機制、良好的政府治理水平和較高的法治化水平是經濟增長的必要條件。進一步研究發現，制度環境將會影響企業對中介服務機構的選擇。余玉苗、王宇生（2012）研究認為，法律制度環境的改善，讓企業更傾向于選擇小型會計師事務所，同時實際控制人的掏空行為也會因法律懲罰力度的增加而有所減少。黃新建、張會（2011）研究發現，在市場環境差的地區，企業更傾向于選擇低質量的審計師。而張萍、齊歡歡（2014）則認為，民營企業家在較差的經營環境下更傾向于尋求政治關聯，而具有政治關聯的公司也將更傾向于選擇“十大”會計師事務所審計。蔣德權等（2011）認為，隨著市場化進程的推進，國有企業更傾向于選擇“四大”會計師事務所。我們相信企業的審計師選擇會受到制度環境的影響，同樣我們也有理由相信上市公司的評估機構可能受到制度環境的影響。

由于資源稟賦、地理位置和國家政策等方面差異，我們國家的地區制度環境存在巨大差異（樊綱等，2009），這種差異的重要特征體現在地區市場化水平、政府治理水平和法治化水平（劉慧龍、吳聯生，2014）。大量的研究證據（吳文鋒等，2008；余明桂等，2008）表明，地區制度環境越差，政府對當地經濟活動的干預越高，企業在審計師選擇、評估機構等方面的支配權也越容易受政府左右。因國有資產評估結果需要備案，制度環境越差的地區，評估師的選擇更容易受政府部門（如財政部門和國資委）的干預。為了使評估報告得到政府部門的認可，因而具有政府背景的資產評估機構將會更容易獲得評估業務。而在制度環境較好的地區，社會資源的配置更多的是基于市場配置。政府在資源配置中的作用將會削弱，更多地充當“裁判員”而非“教練員”角色。因而企業具有自主選擇評估師的余地。基于以上原因，本書提出假設3：

假設3：制度環境（市場化水平、政府治理水平、法治化水平）越差，企業越傾向于選擇具有政府背景的評估機構。

以上關于制度環境影響企業評估機構的分析，沒有考慮不同產權性質企業的影響。隨著制度環境的改善，政府的行政計劃將會減少甚至退出，社會的經濟資源將更多由市場來配置（李文貴、余明桂，2012）。此時，政府對國有企業的政治干預也將降低，國有企業負擔的政府政治目標和社會責任也會得到相應的降低。因此，制度環境的改善，給予了國有企業或者私營企業更多的評估機構自由選擇權。但國有企業因其先天具有政治關聯，國有企業董事長也由地方政府委任，具有行政級別。因此相比非國有企業，其必將受到更大的行政干預。同時作為國有企業，在選擇評估師時也將受到中國社會的等級差序的影響而選擇在差序格局中具有隸屬和歸屬關系的評估機構。同時，具有政治關聯的評估機構出的評估報告也更容易得到政府部門的認可。

同時，中央政府控制的公司在現代企業制度建設方面比較齊全，公司決策機制比較完善（劉啟亮等，2012），并且，中央政府控制的公司往往屬于全國性的大型公司，決策更加規范，并受國家國有資產管理委員會的統一領導。公司政策更具有一致性、連貫性和全國性。因此我們認為，地方政府控制的公司相比中央政府控制的公司更容易受到制度環境的影響。據此，我們提出假設4和假設5：

假設4：國有股權削弱了制度環境與企業選擇具有政治背景評估機構之間的負相關關系。

假設5：制度環境對國有企業評估機構的影響，受國有股權終極控制人等級性質影響。相比中央控制的公司，地方政府控制的公司更容易受制度環境的影響。