第二節(jié) 政府控制、制度環(huán)境與評估師選擇研究回顧

根據(jù)黨中央、國務(wù)院《關(guān)于中央黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實體和管理的直屬企業(yè)脫鉤有關(guān)問題的通知》（中辦發(fā)[1998]27號）的文件精神，我國資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、土地評估機(jī)構(gòu)與政府主管部門脫鉤始于1999年，但鑒于其歷史淵源，一些評估機(jī)構(gòu)或土地評估機(jī)構(gòu)的主要客戶，仍然與其產(chǎn)生時所隸屬的政府部門及其行業(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系。這種與生俱來的聯(lián)系或者慣性，對評估結(jié)果有著一定程度的影響。

一 政府控制與評估師選擇的研究

（一）政府控制與企業(yè)績效

1．政治觀點和代理觀點

有研究認(rèn)為，政府控制帶來了國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績不佳（Megginson，Netter,2011）。對于這一現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界主要存在兩種理論：政治觀點和代理觀點。政治觀點認(rèn)為，國有企業(yè)因為存在政府干預(yù)承擔(dān)了許多政策性目標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、就業(yè)、稅收、社會穩(wěn)定等，由此造成國有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)（Lin et al.,1998；林毅夫等，2004a, b），并導(dǎo)致企業(yè)的經(jīng)營受到限制，經(jīng)營目標(biāo)歪曲化。同時，過多的政治訴求和承擔(dān)政治目標(biāo)都會使企業(yè)偏離利潤最大化的目標(biāo)（Vickers、Yarrow,1998），即存在掠奪之手（Shleifer、Vishny,1998）。代理成本理論則認(rèn)為，國有企業(yè)存在嚴(yán)重的政府主體缺位，國有股東既不能享受監(jiān)督管理者帶來的收益，也不承擔(dān)決策失誤導(dǎo)致的相應(yīng)后果，缺乏動力監(jiān)督管理者（張維迎，1999），也沒有足夠的激勵去提升國有企業(yè)的業(yè)績。

2．基于股權(quán)性質(zhì)的視角

政府是否應(yīng)該將“有形的手”伸向企業(yè)，一直是學(xué)者激烈討論的焦點。1998年，Shleifer、Vishny在《掠奪之手》一書中，對學(xué)界有關(guān)政府控制的研究進(jìn)行了總結(jié)和開拓。他們認(rèn)為政府控制存在援助之手和掠奪之手，前者常常對關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)問題缺乏說服力，而后者的研究前提更具有微觀基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)理性，提供了一個基礎(chǔ)性的政府選擇理論，大量有關(guān)政府控制與企業(yè)績效的研究都在質(zhì)疑國有企業(yè)降低了企業(yè)的效率。并進(jìn)一步指出國有企業(yè)的低效主要在于國有產(chǎn)權(quán)帶來的政府干預(yù)行為（Shleifer, Vishny,1998）。Stigliz（1993）指出，政府的政績訴求導(dǎo)致國有企業(yè)缺乏競爭。進(jìn)一步研究認(rèn)為，即使是在完全競爭的環(huán)境中，政府行為往往也將導(dǎo)致企業(yè)的經(jīng)營是無效的（Shleifer, Vishny,1994; Shleifer, Vishny, 1996）。La Porta等（1999）進(jìn)一步指出，政府作為上市公司的終極控制人普遍存在于西歐和東亞等國家中，并驗證了政府控制的上市公司的業(yè)績比非政府控制的上市公司差的結(jié)論。

葉會、李善民（2008）以2001—2004年上市公司為樣本，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，政府控制的企業(yè)控制權(quán)定價顯著高于非政府控制企業(yè)。羅黨論、唐清泉（2007）則認(rèn)為，政府通過影響上市公司的擔(dān)保行為而間接影響上市公司的業(yè)績。其研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的財政赤字顯著影響地方政府控制上市公司的擔(dān)保行為，而對民營企業(yè)而言，地方政府的財政赤字則對其擔(dān)保行為影響不大。代光倫等（2012）認(rèn)為，我國中央與地方政府的財政分權(quán)改革及國有企業(yè)戰(zhàn)略性調(diào)整使得各級政府有動機(jī)將其政策性負(fù)擔(dān)和政治目標(biāo)內(nèi)化到控制的上市公司中，影響上市公司業(yè)績。

同時，大量學(xué)者從投資效率角度研究了政府控制對上市公司業(yè)績和公司治理的影響。劉星等（2010）通過研究發(fā)現(xiàn)，終極控制人所有權(quán)性質(zhì)影響所有權(quán)結(jié)構(gòu)在公司價值創(chuàng)造中的作用和效率。辛清泉、林斌、王彥超（2007）研究了上市公司經(jīng)理薪酬在企業(yè)投資決策方面的治理效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)地方政府控制的上市公司存在因薪酬契約失效導(dǎo)致的投資過度現(xiàn)象。高雷等（2008）從外部治理安排和內(nèi)部治理環(huán)境角度研究發(fā)現(xiàn)，與非政府控制的上市公司相比，政府控制企業(yè)的現(xiàn)金持有量較少。丁友剛等（2011）以1997—2008年的政府控制上市公司為例，研究了高管更換與上市公司業(yè)績的關(guān)系，并發(fā)現(xiàn)在政府控制的情況下，高管的升遷與公司的業(yè)績沒有關(guān)系。因此得出政府控制的上市公司高管更換并不能提高公司業(yè)績。鄧曉嵐（2011）認(rèn)為，政府干預(yù)增加了處在財務(wù)困境中公司的代理成本，擾亂了公司的外部治理機(jī)制。

3．基于政府控制層級的視角

目前，不少研究發(fā)現(xiàn)中央政府和地方政府對國有企業(yè)的干預(yù)行為存在差異。Claessens S. Cheung、S. Djankov和L. Lang（2008）研究發(fā)現(xiàn)，在關(guān)聯(lián)企業(yè)交易中，中央政府對其所屬國有上市公司起到增加價值的作用，而地方政府則會通過關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移上市控制的資源，對上市公司進(jìn)行掏空。Fan和Wong（2002）認(rèn)為，中央所屬上市公司的績效比市縣級政府所屬上市公司的績效更好。他們將此解釋為地方政府對上市公司的干預(yù)要強(qiáng)于中央政府，并得出政府對上市公司的干預(yù)越強(qiáng)，上市公司的績效越差的結(jié)論。夏立軍等（2005）根據(jù)終極控制人將上市公司分為中央控制、省級政府控制、市級政府控制、縣級政府控制和非政府控制。通過實證研究發(fā)現(xiàn)，政府控制尤其是縣級和市級政府控制對上市公司的價值產(chǎn)生了負(fù)面影響。代光倫等（2012）通過對2004—2007年3427家國有上市公司進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)普遍存在融資約束。同時，他們還發(fā)現(xiàn)企業(yè)融資約束將隨著公司終極控制人行政級別的升高而減小。蔡吉甫（2012）通過對滬深兩市的上市公司進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，地方政府控制的上市公司相比中央控制的上市公司和非政府控制的上市公司其對投資的扭曲程度更大。趙衛(wèi)斌、陳志斌（2012）通過將國有上市公司分為中央控制的上市公司和地方政府控制的上市公司研究發(fā)現(xiàn)，國有上市公司高管人員薪酬的業(yè)績敏感性與政府控制人員的行政級別相關(guān)，中央控制的高管人員的薪酬業(yè)績敏感性更低。逯東等（2014）以2004—2010年的國有上市公司為樣本，研究發(fā)現(xiàn)，政府控制權(quán)對公司價值存在一定損害。并進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)政府控制權(quán)對公司價值的損害效應(yīng)會隨著行政級別的下降而逐層減弱。鄒愛敏等（1999）研究認(rèn)為，我國資產(chǎn)評估行業(yè)存在政府行為，政府對資產(chǎn)評估行業(yè)過多的干預(yù)導(dǎo)致難以形成獨立、客觀、公正的執(zhí)業(yè)環(huán)境。

4．基于政府控制的雙重影響視角

大量研究認(rèn)為，政府控制對上市公司存在負(fù)面影響。然而，也有學(xué)者認(rèn)為政府控制對上市公司也發(fā)揮著“扶持之手”的積極作用。大量國外的研究表明企業(yè)中的政治關(guān)聯(lián)可以為企業(yè)帶來稅收、融資等優(yōu)惠補(bǔ)貼（Johnson, Mitton,2003; Faccio,2006; Knight,2007; Classsens et al., 2008）。DePater、Myers（1994）發(fā)現(xiàn)中央政府可以運用糾正性補(bǔ)貼來控制稅收競爭的負(fù)面影響。同時，政府還會通過違規(guī)放松管轄方式對國有上市公司給予照顧（Stigler,1971; Kroszner, Stratmann,1998; De Soto, 1989）。進(jìn)一步，當(dāng)國有企業(yè)發(fā)生財務(wù)困境的時候，政府也會給予經(jīng)濟(jì)上的幫助（Faccio, Masulis,2006）。李文洲等（2014）對2007—2010年A股上市公司研究發(fā)現(xiàn)，在目前銀行業(yè)普遍存在“惜貸”局面下，國有企業(yè)仍然可以獲得超額信貸支持。學(xué)者同時發(fā)現(xiàn)，政府控制同時產(chǎn)生了股權(quán)限制和融債優(yōu)勢兩種相反的作用力，企業(yè)中的政府控制更有利于債權(quán)融資調(diào)整，但不利于股權(quán)融資調(diào)整（趙興楣、王華，2011）。

（二）政府控制與公司外部治理

龔啟輝、李琦、吳聯(lián)生（2011）研究發(fā)現(xiàn)，政府控制對審計質(zhì)量具有雙重影響：一方面，政府控制增強(qiáng)了本地會計師事務(wù)所對本地政府和企業(yè)的了解，有助于在審計過程中發(fā)現(xiàn)問題，從而提高公司審計報表質(zhì)量。另一方面，政府控制通過它對審計市場的控制降低了出具非標(biāo)準(zhǔn)審計意見的概率，損害了審計質(zhì)量。龔啟輝等（2012）研究發(fā)現(xiàn)，政府控制會影響上市公司對外部審計師的選擇，中央國有企業(yè)更偏向于選擇具有中央背景的會計師事務(wù)所，而地方國有企業(yè)則更傾向于選擇具有地方政府背景的會計師事務(wù)所。

綜上所述，政府控制與中介機(jī)構(gòu)關(guān)系研究的基本共識是：政府控制對企業(yè)的融資約束、投資效率、公司價值、公司治理機(jī)制和外部審計師選擇、審計質(zhì)量等都有重要影響。同時，關(guān)于政府控制和評估師選擇的研究文獻(xiàn)主要認(rèn)為我國資產(chǎn)評估行業(yè)存在政府干預(yù)，并進(jìn)一步提出政府對資產(chǎn)評估行業(yè)的過多干預(yù)導(dǎo)致難以形成獨立、客觀、公正的評估執(zhí)業(yè)環(huán)境。

二 制度環(huán)境與評估師選擇的研究

（一）制度環(huán)境與政治關(guān)聯(lián)的研究

現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，制度是決定經(jīng)濟(jì)主體行為的基本因數(shù)，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中外部市場的局限性在很大程度上是由于政府干預(yù)關(guān)鍵資源的分配造成的（Nee,1992; Stephen, Marc,2002）。因此，在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，雖然市場機(jī)制可以發(fā)揮一定的作用，但企業(yè)的發(fā)展會在很大程度上依賴非市場體系獲取資源。夏立軍、陳信元（2007）以2001—2003年的政府控制上市公司為對象研究發(fā)現(xiàn)，地區(qū)市場化進(jìn)程減輕了地方政府控制公司的經(jīng)濟(jì)動機(jī)。馮天麗、井潤田（2009）研究發(fā)現(xiàn)，商品市場、勞動力市場和資本市場發(fā)展水平越高，私營企業(yè)家尋求政治關(guān)聯(lián)的意識越弱。羅黨論、唐清泉（2009）研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)胤街贫拳h(huán)境越差的時候，民營上市公司越傾向于與政府建立政治關(guān)聯(lián)。其原因在于在制度環(huán)境較差的地區(qū)，政治關(guān)聯(lián)可以作為一種替代保護(hù)機(jī)制，這個是處于轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)中，民營企業(yè)為謀求發(fā)展而自發(fā)形成的機(jī)制。柯復(fù)（2006）研究認(rèn)為，雖然目前我國的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行了脫鉤改制，但無論是在評估師選擇上還是在執(zhí)業(yè)環(huán)境方面都缺乏一個客觀公正的環(huán)境。

（二）制度環(huán)境對公司治理的影響

嚴(yán)紹兵（2001）研究了客戶對評估師與評估結(jié)果的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)客戶的類型和評估師及評估機(jī)構(gòu)的類型不同，客戶對評估師產(chǎn)生的影響也將不同。廖義剛等（2010）認(rèn)為，制度環(huán)境會顯著地影響公司被出具持續(xù)經(jīng)營審計意見與次年銀行貸款變化之間的負(fù)相關(guān)關(guān)系。即市場化進(jìn)度越快，法治化水平越高，金融發(fā)展的水平越高，這種負(fù)面關(guān)系越強(qiáng)烈。

Gong等（2010）研究發(fā)現(xiàn)，對于跨國上市公司而言，母國投資者保護(hù)越弱，控股股東是管理者且其投票權(quán)超過現(xiàn)金流量權(quán)的公司更可能隱藏內(nèi)部控制的缺陷。夏立軍等（2005）認(rèn)為，公司所處地區(qū)的制度環(huán)境的改善可以減輕政府控制給企業(yè)價值帶來的負(fù)面影響。烈云、劉榮英（2008）研究發(fā)現(xiàn)，公司業(yè)績與高管變更之間存在負(fù)相關(guān)的關(guān)系。上市公司所處地區(qū)的制度環(huán)境越好，高管變更與公司業(yè)績之間的負(fù)相關(guān)關(guān)系越明顯。李四海（2010）研究政治關(guān)系與企業(yè)捐贈的關(guān)系時發(fā)現(xiàn)，政治關(guān)聯(lián)對企業(yè)捐贈水平具有顯著的影響，而制度環(huán)境可以加強(qiáng)這種影響。同時，制度環(huán)境將會影響上市公司的信息質(zhì)量，上市公司所處地區(qū)的市場化水平越高、政府干預(yù)越少、法律保護(hù)越好、社會資本水平越高，則上市公司的會計信息質(zhì)量越高（袁知柱、鞠曉峰，2009；姜英兵、嚴(yán)婷，2012）。葉會、李善民（2008）發(fā)現(xiàn)公司治理環(huán)境對控制權(quán)定價具有負(fù)面作用，而這種作用在政府控制企業(yè)中的影響更為顯著。劉啟亮等（2012）通過對中國上市公司進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，良好的外部制度環(huán)境有助于縮小非政府控制和地方政府控制上市公司內(nèi)部控制與中央政府控制的上市公司之間的差距。羅煒、饒品貴（2010）研究發(fā)現(xiàn)，處于制度環(huán)境較好的地區(qū)，上市公司更換投行的概率較低，即使更換投行也會選擇聲譽(yù)更好的投行。劉新樂、趙邦宏（2006）從契約經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了我國評估市場，認(rèn)為我國目前評估師市場上所簽訂的契約多為不完全契約，這可能會導(dǎo)致出現(xiàn)道德風(fēng)險、逆向選擇和激勵問題等。

綜上所述，制度環(huán)境作為一種外部治理機(jī)制對公司治理等有著重要的影響。中國作為一個地域廣闊的國家，市場化進(jìn)程中各地區(qū)差異巨大，造成地區(qū)之間的制度環(huán)境存在顯著差異。我國資產(chǎn)評估行業(yè)誕生于服務(wù)國有資產(chǎn)評估的需要，根據(jù)權(quán)力轉(zhuǎn)換的遲延理論，國有企業(yè)對評估師的選擇也必將受到所處制度環(huán)境的影響。

三 資產(chǎn)評估監(jiān)管博弈分析

侯鳳坤（2014）認(rèn)為，資本市場評估監(jiān)管的主要依據(jù)是《關(guān)于從事證券期貨相關(guān)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)有關(guān)管理問題的通知》（財企[2008] 81號文），中國證監(jiān)會、財政部、國土資源部等尚未單獨或共同出臺部門規(guī)章等層次較高的監(jiān)管規(guī)則，資本市場針對評估的監(jiān)管主要參照執(zhí)行財政部制定的規(guī)章和中評協(xié)發(fā)布的準(zhǔn)則。評估監(jiān)管規(guī)則體系的缺失導(dǎo)致監(jiān)管跛足前行。陳志軍、吳震（2013）認(rèn)為，監(jiān)管與評估質(zhì)量的變化具有一定的波動性。

孫如喜、趙邦宏、謝艷輝（2004）應(yīng)用博弈理論，對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)評估監(jiān)管部門行為進(jìn)行分析，并提出了對我國資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)監(jiān)管的幾點建議。這篇文章為博弈論在資產(chǎn)評估監(jiān)管中的運用作了比較全面的研究，并為其后相關(guān)研究提供了參照。尉京紅、趙黎明、賈芳芳（2005）認(rèn)為，客戶和評估機(jī)構(gòu)間的委托受托關(guān)系決定了客戶是影響資產(chǎn)評估結(jié)論的重要因素，客戶與評估機(jī)構(gòu)也就是市場交易中的買方和賣方，他們交易的產(chǎn)品就是資產(chǎn)評估結(jié)果及其載體，即資產(chǎn)評估報告，它是客戶確定資產(chǎn)的交易價格、實現(xiàn)有關(guān)經(jīng)濟(jì)行為（如抵押貸款）的重要文件。

但義兵（2006）認(rèn)為，資產(chǎn)評估質(zhì)量的高低很大程度取決于客戶與評估機(jī)構(gòu)雙方在博弈過程中“討價還價”的能力及博弈的結(jié)果。吳慧香、梁美健（2008）采用完全信息動態(tài)博弈模型來分析資產(chǎn)評估監(jiān)管部門、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評估人員的博弈問題。周經(jīng)緯（2010）認(rèn)為，資產(chǎn)評估“尋租”是指評估機(jī)構(gòu)和人員利用其壟斷權(quán)，迎合評估委托人特殊需要而提供“不清潔”服務(wù)，不正當(dāng)?shù)孬@得額外利益或好處的違規(guī)行為。李文莉（2011）認(rèn)為，由于資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、券商、會計事務(wù)所、律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)均由控股股東控制下的董事會聘任，其傭金直接受到并購項目成敗的影響，因此，受到利益驅(qū)動的中介機(jī)構(gòu)聽命于控股股東的意思表示，做出有利于控股股東的不公允的價格評估。