第1章 導論

1.1 問題的提出

新的歷史時期，創新社會治理體制的理念和目標是：必須著眼于維護最廣大人民的根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，確保人民安居樂業、社會安定有序。一個社會能否健康有序發展，取決于是否有良好的社會治理方式，目前社會治理的主要任務應當歸結為：反映群眾訴求，規范社會行為，協調社會關系，調解利益格局，化解社會矛盾，解決社會問題，增強社會活力。從十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，到黨的“十八大”提出“必須加快推進社會體制改革”新要求，再到十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”的改革新思路，從“社會管理”到“社會治理”的轉變，既不是對原有的社會管理的簡單升級，也不是對西方治理理論的照搬照抄，而是我國社會建設又一次與時俱進和理論創新，所蘊含內容既有鮮明的目的性，也預示著社會管理理念的重大轉變，其主體多元化有著鮮明的中國特色，治理的內容和方式也更加豐富。特別是在我國經濟社會發展進入新常態，正處于爬坡過坎的關口，既面臨發展的重要戰略機遇，又處在社會矛盾凸顯多發時期，應積極穩妥地解決好社會建設領域存在的突出問題，迫切需要圍繞構建中國特色社會主義治理體系與治理能力的現代化。尤其是“社會治理體制創新與人民幸福安康息息相關。必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會”。“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革，圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系。”至此，社會建設被納入更完備的體系框架之中，“社會建設與民生問題”成為全國上下的熱點問題，也是我國政治體制改革的重要組成部分，要逐步將“大政府、小社會”政治格局向“小政府、大社會”政治格局轉型。社會建設的實質內容所強調的是解決好就業、教育、醫療、養老、貧富差距、公共服務等諸多民生問題，在社會建設與管理的主體上實現多元化、自治化。

加快推進社會建設，構建和諧社會，必須有廣大公民的廣泛參與。志愿者及志愿服務是公民參與社會治理的一種重要途徑。當前在社會主義初級階段，不可避免地存在著諸如貧富差距拉大、區域發展失衡等現象。解決這些問題，首先需要政府建立健全社會保障體系，同時也需要全社會都來關心、幫助困難群眾的生活生產問題。志愿者行動對于促進社會保障體系建設、實現社會公平正義具有不可替代的作用。志愿者行動一直把弱勢群體作為重要服務對象，在城市社區和農村廣泛開展了扶貧幫困、助老助殘等服務，在消除貧困、促進就業、改善教育狀況、提供醫療服務和實施法律援助等方面發揮了積極作用，對完善社會保障體系起到了有益的補充。志愿服務事業秉承奉獻、友愛、互助、進步的宗旨和理念，在社會建設中具有獨特的扶助功能、疏導功能、教化功能和凝聚功能，是公民參與社會管理、服務社會建設、促進社會和諧的重要方式，也是落實科學發展觀，加快推進以改善民生為重點的社會建設的基本途徑。努力構建覆蓋全社會的“黨委領導、政府引導、共青團牽頭、各方參與、組織完善、機制健全、充滿活力”的志愿服務體系，是當前和諧社會建設中亟待解決的重大問題之一。志愿者與社會建設密切相關，是全民參與建設的重要手段和重要體現，以加強志愿者管理，促進社會和諧穩定為目的的社會建設方式和途徑的研究，有助于推進社會建設進程，化解社會矛盾，維護社會和諧穩定。

隨著市場經濟體制改革的深化，社會建設的基本單元發生了變化。改革開放的深化，加劇了社會的流動性，社會就業日益多樣化，造成社會管理的難度顯著增大，必須加快推進社會建設進程，以解決社會轉型期所面臨的繁重任務和嚴峻挑戰：一是社會階層的不斷變化加大了社會整合與治理的難度。社會階層逐步走向復雜化、多樣化，各類社會主體出現了利益的分化與相對獨立，出現了不同的服務需求、利益格局和價值訴求。二是隨著城市化發展進程的加快，社會結構變遷尤其是城鄉結構的變化給社會管理帶來新的難題---城市人口急劇增加，流動性加快，人口密度加大。三是隨著社會結構的不斷調整，社會管理中新的問題不斷涌現，如城市的“空巢老人”、農村的“留守兒童”、社區中的“弱勢群體”等多種社會問題，做好他們的服務面臨新的挑戰。

隨著社會結構的劇烈變動，社會利益格局不斷重塑，利益主體的沖突矛盾越來越多。一是利益的多元主體不斷引發新的社會矛盾，形成新的復雜的利益關系，在不同社會階層和群體中出現新的利益分化和利益沖突，這將形成社會管理與服務的新課題。二是利益格局的變化影響社會成員的心態，過去是“不患寡而患不均”，可現在是“既患寡而又患不均”，社會利益差距拉大，社會成員的平衡感打破，社會失落感增強，社會歸屬感減弱，一些人甚至心理失衡、道德失范、情緒失常，不斷引發新的社會問題。三是面對日益復雜的社會管理形勢和日益繁重的社會管理任務，僅僅依靠政府，難以妥善協調和處理各類利益關系，難以滿足人民群眾不同層次的服務需求。社會組織是構建和諧社會不可或缺的力量，在構建多元、開放的社會治理格局中，應加大對志愿者的培育力度，使其成為政府進行社會治理的得力“助手”。

隨著政府職能轉變不斷加快，在構建公共服務型政府的進程中，政府的角色從對社會的管理逐步向“多元治理主體”轉變，其最主要職責是為社會提供均衡平等的公共服務，著眼于解決當前最突出的經濟社會矛盾，強調政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系是建立在服務的基礎之上，重點強調政府提供服務的主體性、責任性和執行力。改革開放以來，中國共產黨的法治觀及其實踐形式，從某種意義上來講，社會管理創新就是要改造政府管理，強化社會本位或者說社會主體本位，實現由行政國家向社會國家的轉變。但從社會建設的現狀來看，政府在提供公共服務中，仍然還不到位，服務意識、服務態度仍不能適應社會的需求，缺位、錯位和越位現象仍很普遍。一是政府的公共服務意識還有待提高，一頭獨大現象仍然存在，以政府為中心，重管理、輕服務的控制型管理在一些地方及部門比較突出，政府權力異化，公共利益部門化，市場分割，政出多門，致使政府的形象受到損害，公信力嚴重下降。二是社會管理和服務水平還難以適應社會的需求。尤其在公共服務方面，與廣大人民群眾日益形成的多樣化、復雜化的需求相比較，政府所提供的公共服務存在著總量不足、效率不高等問題，具體體現在關乎民生問題的教育、醫療、衛生、社保等方面投入不夠，效率偏低。三是政府在公共服務中的回應能力有待增強。在公共服務中，政府對公眾的現實訴求和所提出的問題做出的積極反應和回應的能力與速度不夠。改革開放以來，隨著政府體制改革的不斷深化與公共服務職能的調整，政府在回應社會方面做了很大的努力，回應能力有所提升，但是與公眾的需求相比較，還有很大的差距，主要體現在回應速度緩慢、效率低，回應缺乏針對性，導致公眾對政府的信任危機。“社會管理能力不適應，一些領導干部做經濟工作得心應手，抓社會管理無從下手，與群眾說話說不上、談心談不攏、議事議不成。”對于這些問題，還需從改善公共服務的提供上盡快加以解決。因此，政府應更加重視履行好公共服務與社會管理職能，建立健全政府行政職能與社會自治職能的互補、政府管理力量與社會調節力量互動的社會管理網絡，促進服務與管理有機地融合。按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的要求，亟待加快推進社會建設，建立健全政府調控機制與社會協調機制互聯、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量與社會調節力量互動的社會管理網絡，促進服務與管理有機地融合。充分發揮志愿服務在拓展社會動員能力、擴大社會參與范圍、促進社會公平實現、提高公共服務水平、提升社會文明程度方面的獨特作用。通過提供扶貧濟困的志愿服務，惠及市場機制和政府部門都難以顧及的社會成員，緩解了社會群體之間的矛盾，在社會管理與公共服務中起到了“協調”作用。有助于形成維護社會穩定、公平、公正，提倡團結互助、扶貧濟困的良好風尚，追求平等友愛、融洽和諧的人際環境，有利于社會公眾均衡利益。托克維爾曾說：“在民主國家，所有公民是獨立的并且是弱小的，他們自己很難做什么事情，也不能迫使其同伴幫助他們。所以，如果他們不學會自愿地相互幫助，他們都勢單力薄。”可見，志愿者既可以加強公民的自我管理和自律能力，也可以推進公益事業的發展，從而在政府、市場和社會之間建立起新型的合作互動關系。

1.1.1 社會建設亟待促進志愿者行動

加快社會建設進程，努力改善民生問題是當前黨和國家的重大戰略任務，是全面建設小康社會和全面實現現代化的基礎條件。黨的“十八大”提出加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會建設與管理體制。志愿者行動是公民參與社會管理、服務社會建設、促進社會和諧的重要方式，志愿服務行動體現著公民的社會責任意識，是現代社會文明程度的重要標志，是促進社會建設的有效載體和重要平臺。志愿服務行動是在志愿精神指導下進行的自愿性、無償性和公益性活動。在現代公民社會建設中發育成長起來的志愿組織，具有社會協同和公眾參與的顯著特點。通過關愛他人、關愛社會、關愛自然的“三關愛”志愿服務活動，促使優化經濟與社會發展環境，有效調解社會糾紛，化解社會矛盾，通過參與公益事業，引領社會風尚，整合社會資源。作為現代社會組織與公民的有機聯合，充分展示幫老助殘、幫困助學、關愛社會、美化社會生活環境的本質特征，生動詮釋新時期社會主義核心價值觀與精神文明建設的導向性與凝聚力。對于組織社會力量、參與社會建設與管理發揮著極為重要的作用。

由此可見，志愿者行動與社會建設有著密不可分的關系。隨著改革的深化和市場經濟的發展，志愿者行動在解決政府管不上、市場管不了的問題上發揮著獨特的作用和優勢，有利于拓展社會公共服務能力，凝聚社會力量，增強社會和諧，促進社會公平正義，維護社會秩序穩定。同時，志愿服務行動在為社會和他人提供服務中，不僅是志愿者自我教育、自我提高的過程，也是傳遞愛心、傳播文明的過程。通過參與的自主性和行為的公益性，陶冶情操，提升境界，用自己的實際行動影響被服務的對象，引領社會公眾的價值取向，有利于增強公眾的社會責任感和奉獻精神，助推社會形成團結友愛、無私奉獻的良好社會風尚。在良好的社會風尚中有利于推進社會管理創新，讓廣大公眾享受到生活的幸福，體驗到生活的快樂，真正把促進社會建設與管理的任務落到實處。

志愿者行動的開展與推進雖然更多的是由政府引導并促進的，但它可持續性運作的基礎植根于廣大社會公眾的踴躍參與，發展根基源于廣大公眾的自覺意識。因此，在社會建設進程中，志愿服務行動必須用社會化的手段有效整合各類社會資源，不僅要依賴廣大公眾的積極參與、廣泛認同，還必須有各類法規與制度的保障、文化環境的建設等，“一個合格的社會公民應具備清晰的公民意識，即對自己的身份、權利和義務及應盡的社會責任有一種自覺，并在政治生活和日常行為中顯現出來”。

志愿者行動在促進社會建設中為實現從管理向服務的轉變，提供了思想動力和群眾基礎，緩解了社會矛盾。在現代社會，志愿服務行動是形成社會認同感和社會凝聚力的重要基礎。志愿者在參與公益性、利他性、福利性的服務過程中，能夠改善人與人之間互助、彼此信任、心靈依傍等情感關系，促進社會沖突的化解，對創新社會管理會形成一種親緣關系以外的和諧人際關系、一種新型的社會公益關系。

志愿者從事志愿服務行動是傳承中華民族悠久的扶貧濟困、助人為樂的善行美德的典型體現，倡導社會成員推己及人、多行善事、關愛他人。加強推進社會建設，通過志愿服務可以調整社會各種關系，改善社會生活方式，激發社會建設活力。志愿服務是以社會公眾的公共利益或困難弱勢群體的利益為主要內容，通過服務他人、服務社會，突出體現了社會公益性和利他性的道德價值。志愿者將志愿服務和志愿精神作為自身的社會責任和義務，自始至終不計較個人利害得失，而更多的是活躍在扶危濟困、扶弱助殘、搶險救災、大型公益活動等相關領域，這些領域更有利于體現志愿者的公益性質。從而可以看出，志愿服務與普通的市場服務和政府公共服務具有不同的活動領域。

1.1.2 志愿者可持續發展的缺失

2008年以來，中國的志愿服務事業發生了新的變化。在西方國家中，社會文化更加注重人道主義的宗教倫理，在此基礎上逐漸發展起來很多慈善活動和廣泛的助人行為，社會公眾得以積極地反饋社會，具備了為一些重大的賽會活動提供優質志愿服務的穩定的思想基礎，社會認可程度好，公眾參與度相當高。與西方的志愿者重個體、重自發、重精神援助等特點相比，中國的志愿服務更加重集體、重組織、重物質援助。而新變化在于，通過非營利組織推動志愿服務，更加尊重志愿者個人的選擇，注重志愿激勵機制的建立和志愿者的個人感受。

2008年，北京奧運會把中國志愿服務活動推向一個新的發展階段。據資料數據表明，北京奧運會、殘奧會志愿者項目于2005年6月5日正式啟動。賽時，有10萬名賽會志愿者（奧運會7萬名、殘奧會3萬名）在61個工作領域的2900多個崗位上為賽會提供直接服務。40萬名城市志愿者在北京市設立了550個城市志愿服務站點，為賽會提供語言翻譯、信息咨詢、應急救助等服務。另有百萬名以上的社會志愿者在各行業、各系統及社區、學校、鄉鎮，圍繞“平安奧運”開展各類志愿服務活動。

“奉獻、友愛、互助、進步”的志愿精神與中國傳統文化的精神內涵一脈相承。然而，與志愿服務比較成熟的一些國家相比，現代意義上的志愿服務在中國興起的時間還很短暫，目前僅僅處于初級階段。盡管舉辦一些大型賽會使中國的志愿服務事業獲得了長足的發展機遇，但志愿服務事業還是一項嶄新的工作。2008年北京奧運會使志愿者工作形成了以奧運會賽會志愿者項目、殘奧會賽會志愿者項目、城市志愿者項目、社會志愿者項目、奧組委前期志愿者項目、奧運成果轉化項目和“微笑北京”主題活動組成的“6+1”工作格局。形成了較為完善的志愿服務項目體系，有力地推動了公眾對志愿服務的參與和奉獻。據統計，受奧運志愿服務的影響，北京志愿者參與率已經達到14%，累計志愿服務時間超過3億小時。全社會對志愿服務的認知度與認同感大大提升，公眾投身志愿服務的熱情也空前高漲，奧運會的引導、組織、號召力是巨大的，但奧運活動的舉辦相對也是短暫的。隨著賽會的落幕，奧運志愿者將結束賽會的服務。歷經大型賽會的歷練，為我國積極探索和積累了大量關于志愿服務發展和管理的寶貴經驗，塑造和培育了一支具有專業化素養的志愿者隊伍。如何利用這一有利機遇，切實把握好發展契機，進一步加快志愿者事業常態化發展成為嶄新的課題。

2008年5月12日汶川大地震發生后，志愿者隊伍，一支前所未有的救援勁旅，它的出現和參戰，應該說是史無前例的。與緊急奔赴救災一線的解放軍戰士、武警部隊、消防部隊這百萬雄師相比，志愿者隊伍只是游擊隊，但它的出現具有開創性的意義，令人振奮，從某種層面表明抗震救災不僅僅是國家行為，也是社會各階層自覺自愿的個人行為。億萬國人感同身受，心急如焚，一些熱血沸騰的志愿者，自發踴躍地從各地奔赴災區參加救援工作。他們翻山越嶺、跋山涉水，從天南海北奔赴災區，匯成了一支志愿者大軍。在四川團省委招募志愿者的現場，人山人海，報名登記者從早到晚排起了長隊，團省委的接待電話5天打壞了3部。據新華網的信息報道，截至6月12日，已經有130萬人次的志愿者到達災區一線投入到艱苦繁重甚至危險的救災戰斗中。他們冒著生命危險奔赴災區完全是個人自覺、自愿，且后果自負的行動，他們的行動所表現出的大愛之心、同情和憐憫意識，是市場經濟條件和環境下人性善和美的重要覺醒和復蘇。他們的行動所體現出的精神文化價值，超過了他們在抗震救災中發揮的效能。這是地震饋贈給中華民族的一筆極其寶貴的精神財富。

但災區志愿者及其志愿服務，除了高校組織的以外，大多屬于自發的志愿行為，他們所面臨的困境也是空前的。志愿者到災區后臨時找組織，也有的因為沒有找到可靠的組織，造成不必要的誤解和矛盾，因為資源所限，對災區的幫助也有限，更重要的是沒有得到相應的認同。如心理援助這種專業性強的志愿者服務，則需要更多專業人員的參加，并結合心理援助、生活救助長期實施幫助。從這種非制度化的自發志愿者行為中可以看出，中國志愿服務的制度化建設還不完備，組織管理仍不健全，運作體系不夠完整，造成大量有志愿精神的人士沒有加入到志愿組織中來。這種狀況也造成了政府統一管理上的困境，難以協調、調動、管理社會資源，使其能夠擔負起引領社會建設與發展的使命。

實踐證明，在這些大型賽會活動或重大災情的應急搶險中，由于政府動員能力的極大發揮，我國大型賽會的志愿服務所展現的是一項組織性、程序性、專業性極強的工作；同時，它又是一項群眾性、全民廣泛參與的活動，得到了社會公眾的廣泛認同，可以說是一項高效率、高質量的志愿服務。研究表明，這種大型賽會所具有的特殊動員模式，所發揮的作用和突出的優勢是：以政府為主體組織志愿服務可以借助黨團組織的號召力與動員能力，組織能力很強，能夠在較短時間內大面積整合社會資源。這種志愿服務的組織動員模式集中程度高，以“舉國之力”之勢，呈現出“全國一盤棋”的特色，形成了“黨團主導，專門機構發動，單位協助，大眾支持”的組織模式，它為大型體育賽會及重大搶險等活動提供了成功的志愿服務。

除了大型賽事活動的志愿服務外，在社區、醫院、養老院、孤兒院、兒童福利院等日常化、生活化的志愿服務，一般在節日或重大活動紀念日，如學雷鋒紀念日、志愿者服務日等活動中，自愿為社會和他人提供幫助和服務，原本是一件崇高而神圣的事，即通過志愿服務不僅增強志愿者的無私奉獻精神和回報社會的責任感，把關愛帶給了社會，也傳遞了愛心、傳播了文明，而且也極大地愉悅了自我，豐富了自我，增強了自身的社會實踐能力。但現實中存在“目的性很強”，表現得轟轟烈烈，表面上熱鬧好看，但不注重具體效果，功利化、形式化的色彩越來越濃，使得志愿服務趨于運動化、階段性特色明顯，甚至有些活動逐步走向功利化和形式化發展趨勢。多數志愿服務活動源自行政命令或行政動員，有的只是為了完成任務，獲取實踐證明，部分志愿服務活動流于形式，社會公眾對志愿服務缺乏更全面、更深入、更持久的思想認知和行動參與。總體趨勢為社會參與少，經常性參加志愿活動的群體更少，且以大學生為主體，結構比較單一。深入公眾工作生活一線的日常化、生活化、常態化的志愿服務依然缺乏，有較大社會影響力的品牌志愿服務項目不多。由于志愿服務本身的公益性，志愿服務活動開展的經費比較短缺，一般的活動經費都來自主管機構的行政撥款和少量的捐贈資金，難以通過組織經營解決志愿服務的活動經費問題，而志愿服務的各個環節都需要大量的經費保障。因此，有效解決志愿服務可持續發展的困境，不僅要在政府部門提供必要財政支持的基礎上，還要廣泛爭取社會各界對志愿服務的支持，設立專門或專項的志愿服務基金會等組織，廣開財源，多方爭取服務經費，其任務十分艱巨。

近年來，隨著貫徹落實科學發展觀、全面建設小康社會的實施，加快推進社會建設，創新社會管理，對深入開展志愿服務活動提出了明確要求，正是弘揚志愿服務精神的契機。雖然志愿精神已見雛形，但尚未形成自覺行動。更多參與者對志愿精神缺乏深入的認識與理解，內涵還不夠豐富，影響不夠深遠。“志愿服務不僅只是理念，更是扎實的行動，只有通過志愿行動才能夠使志愿精神沉淀下來，才能使一次性的志愿活動或運動逐漸變成人們的習慣，形成志愿文化”。因此，在實踐中要進一步提升對志愿服務的理解，塑造志愿服務精神，遵循志愿者自愿參與志愿服務的原則，用品牌項目凝聚志愿者，組建更多專業特色鮮明的志愿服務團隊，發揮志愿者的專業特長，提供專業化服務。營造良好的社會氛圍，制定完善的措施，提供必要的經費、場地、辦公設施等。要打造志愿服務活動的可持續發展的機制，提高志愿服務管理水平，其關鍵在于機制建設。強化自身建設，完善工作機制，建立穩定完善的制度和法制環境不僅是志愿服務工作得以深入推進的重要保障，更是志愿服務得以可持續發展的重要保障。

1.1.3 志愿者培育缺乏系統綜合的政策

到目前為止，中國政府就如何開展對志愿者的積極培育和完善管理工作還沒有建立起相對完整、有效的法規體系。1993年，國務院發布的《中國21世紀議程》第20章中明確提出：“公眾、團體和組織的參與和參與程度，將決定可持續發展目標實現的進程。”《中國21世紀議程》提出要大力提倡并鼓勵社會公眾積極參與可持續發展戰略的要求，這為引導、激勵社會公眾積極參與并推進社會組織建設提供了重要的政策環境與發展基礎。到1996年的《中共中央關于加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》中指出：“充分發揮共青團、少先隊和廣大青少年的重要作用，深入開展 ‘希望工程’、‘青年志愿者’和 ‘手拉手’等活動，發揚互相關心、助人為樂的精神。”這兩個議程與決議，對推進志愿服務活動提出了更高的要求，提出了建設社會主義精神文明建設，事關我國社會主義事業的興旺發達。切實把精神文明建設提到了更加突出的地位，進一步開創了新形勢下精神文明建設發展的新局面。在推進精神文明建設中更多地要注重社會公眾的文明修養、社會風氣的改善、個人的價值理念等，要實現個人的文明行為與修養的提升與政府的精神文明建設相一致，使公民的自身價值與社會的發展目標緊密聯系，必須通過加快培育和推進公民社會組織、民間組織等相關載體的發展來實現，而志愿者的培育與發展也是依附于社會團體和民間組織等相關載體進行活動的。

目前，除了登記注冊以外，志愿者還缺乏相應的具體管理規定，這里包括法規環境、組織管理、財務管理、稅收管理、收支管理、捐助政策，以及對志愿者本人及活動的社會認可等。雖然政府已有對企業和事業單位不同的稅收政策，但僅“企業”和“事業”之分遠遠不能將多種形式的志愿者與活動涵蓋在內，因此，在管理上出現漏洞也是不可避免的。很多志愿者管理部門都希望政府能夠出臺指導志愿者行動的政策法規，為志愿者行動創造良好的外部環境。

志愿者的培育和管理要通過加快推進公民社會和各類社會團體組織的發展進行開展服務活動，而政府對于志愿者活動還缺乏規范的引導、支持和培育。如2008年汶川地震發生以后，據當時媒體報道反映的情況：“5月17日，記者從北京飛往成都的空中，眾多來自北京、天津、山東、河北等地通過網絡自發組織起來的志愿者，由于沒有及時、有效地與當地救災組織溝通，這支從各地來的隊伍很快支離破碎，開始分化成若干個人和群體的小組織，散落在成都、綿陽、什邡等地。”首先志愿者的管理，面臨各種體制合理性的挑戰，即掛靠于主管部門，登記注冊的問題；籌資渠道有限，資金支撐不足，非營利活動有了資金還要面臨繳納稅金問題；志愿者參與危及安全的服務活動，其人身安全的保障問題；他們年輕時加入志愿者活動，當其本身也有需要資助或者幫助的時候有沒有回報？有何具體的激勵政策措施？這些都需要國家出臺相關的政策及法律進行明確保障。中國的志愿者立法滯后于志愿者服務的發展，各省、市先后制定了志愿者的法規，大多是針對共青團屬下的青年志愿者活動，對于更多的民間志愿者其合法性、權利和義務等都沒有相應法律支撐，這是中國志愿者發展舉步維艱主要原因之一，導致社會公眾對于志愿者缺乏必要的了解，社會認同感不夠。因此，很難激勵社會公眾的廣泛參與。大量的志愿者都是自發的而不屬于某個志愿者組織，他們的參與是出于個人的道德價值的考慮，如在2008年抗震救災的捐款活動中，個人自發的捐款占了總募捐的相當比例。政府在管理中應給予個人的道義行為表彰和獎勵，才能使社會認可并激發人們更重視志愿者的參與和價值。在一些國家，把參加社區志愿者活動作為考核政治家的一項標準和公民的義務，并有相應的社會認可，這樣大大鼓勵了全社會對志愿者活動的支持和參與。但國內目前政府對于志愿者的培育、管理等缺乏明確的激勵獎勵政策，使志愿者活動仍有很大的局限性。