第二篇 困境透視

第一章 人口流動無序

從以上人口流動的基本特點來看，我國流動人口在面上向東南沿海地區聚集，而在點上則進一步向特大城市，甚至是超大城市匯聚，這是當前且在較長時期內難以改變的客觀現實。在這樣的流動浪潮下，我們迫切需要清晰地梳理出目前我國流動人口管理的客體，即龐大的流動人口群體所表現出來的流動無序性和公共服務需求的迫切性，以便于為下一步提升流動人口的城市認可度、社會融合度以及個人幸福感找到問題的癥結所在。在這一章里，本研究將以我國的超大城市為例，重點探討目前我國人口流動無序性的具體表現。

總體來看，流動人口群體存在流動亂、就業差、服務缺、組織弱、融合低等特點。流動人口中的大多數為就業而流動，即人逐“就業機會”而居。然而，從宏觀層面來看，目前人口流動與就業崗位的分布、與城市的功能定位、與國家經濟社會發展的總體布局之間的匹配程度不高，呈現一種無序流動的狀態；從微觀個體層面來看，流動人口的就業層次較低、收入較低，在住房、教育、衛生、社會保障等基本公共服務方面難以享受戶籍人口待遇，普遍存在戶籍遷移障礙，自發流動后能轉化為當地城市戶籍人口的比例很低。此外，由于流動人口的社會資本和社會網絡薄弱，在勞動力市場上的處境艱難，從而造成流動人口缺乏對整個城市的認同感和歸屬感，社會融合度不高。加上人口流動頻繁，基本信息不易掌握，相關社會管理困難，流動人口違法犯罪的比例與戶籍人口相比也相對較高。

一 空間分布不盡合理

從全國范圍內來看，特大城市，特別是超大城市由于受到人口無序流動的持續沖擊，城市陸續出現了“人口流動滯脹”問題，城市總體規劃中的人口發展目標屢被突破。

1．超大城市“人口流動滯脹”問題凸顯

目前，我國人口無序流動的第一個表現就是人口向局部地區過度集中。一邊是超大城市人口迅速膨脹；另一邊則是農村地區、貧困地區的“人口空洞”。鑒于本研究的主題所限，所以本書將更多的精力聚焦于城市，而非農村。目前，我國超大城市的典型代表——首都北京表現出明顯的“人口流動滯脹”問題，主要特征有二。

一是“滯”，即人口流出停滯。從戶籍人口來看，北京戶籍人口流出幾乎停滯。2013年，外出半年以上的北京市戶籍人口僅為4.2萬人，占北京市戶籍人口總數的0.3%，而將戶籍遷往市外的人口僅8.9萬人，其中絕大部分為大中專畢業生分配遷出及復員轉業遷出；從流動人口來看，流動人口“不流動”現象明顯，可謂“只進不出”。1994年在京滯留五年及以上的流動人口占流動人口（一天以上）總量的9.03%，而2010年第六次人口普查中離開戶口登記地五年以上的流動人口占流動人口（半年以上）總量的29.76%，留京時間明顯增長；流動人口中隨遷家屬的比例由2005年的7.6%上升到2013年的11.2%, 2006年北京市人口研究所進行的流動人口家庭戶調查顯示，流動人口舉家遷移的比例高達40%以上，家庭化趨勢顯現；常住流動人口學歷分化明顯，大專及以上人口比例由2000年的9.88%激增到2010年的24.35%，留京人員學歷提升意味著離京可能性的降低。此外，北京人口流出相對停滯，嚴重抑制了京津冀地區城市群的發育。如，對于超大城市（城區人口超過1000萬）與特大城市（城區人口超過500萬）數量之比，長三角地區為1:3（上海：南京、杭州與蘇州），珠三角地區為2:2（廣州與深圳：佛山與東莞），而京津冀地區為2:0（北京、天津“雙城記”）。可見，北京人口的“虹吸”效應已經導致京津冀人口布局的畸形化。

二是“脹”，即流入人口規模膨脹。從2000年到2014年，北京市常住人口總量由1363.6萬增加到2014年的2151.6萬人，年均增長56.29萬人，相當于每年增加一個我國縣級市的人口規模。特別是2005年以后，北京人口膨脹加速。2000—2005年北京常住人口、流動人口年均增速為2.4%和4.1%，而2005—2014年前者和后者的年均增速進一步提升至3.80%和9.65%。常住流動人口占常住人口的比重由2000年的18.8%提高到2014年的38.05%；值得注意的是，在北京人口膨脹的同時，北京周邊地區則表現出明顯的人口流出態勢，即常住人口遠小于戶籍人口。以河北為例，“六普”數據顯示，2010年河北籍在京常住流動人口155.9萬人，占北京常住流動人口總量的22.1%，所占比例居全國各省之首，而在河北省，共有105個縣（市、區）人口凈流出，占全部172個縣（市、區）的61.0%，其中，在邢臺、張家口、承德、衡水四市中，其人口凈流出的縣（市、區）比例分別高達84.2%、76.5%、72.7%和72.7%；張家口市的康保縣、沽源縣、尚義縣及張北縣戶籍人口流出率甚至能達到25%以上。環首都貧困帶及貧困人口的大量存在，是北京人口加速增長的重要因素。

隨著人口流動滯脹問題的加劇，首都北京不得不承受著三大愈發嚴重的社會后果：一是以犧牲生活質量為代價的“城市病”愈演愈烈，表現為交通擁堵、環境惡化、住房緊張等諸多方面。二是資源極度短缺。例如，從自然資源來看，水資源短缺已成為制約北京市經濟社會發展最緊迫的第一瓶頸，城市正常運轉的不確定性增加；從服務資源來看，“六普”數據顯示，0—14歲常住流動兒童總數已達到48.4萬人，占全市該年齡段人口的28.7%，教育和衛生保健的需求巨大，正逼近北京社會公共服務供給的極限。三是“一城獨大”嚴重制約了京津冀城市群的發育。“六普”數據顯示，河北省擁有100萬以上以及80萬—100萬常住人口的縣（市、區）數量分別僅為1個和6個，兩者合計占172個縣（市、區）總數的4.1%，其中還不乏國家扶貧開發工作的重點縣。

2．人口流動巨浪持續沖擊城市人口規劃

大規模的人口流動是政府部門事前尚未準確預料、事后又未有效應對的客觀現實。歷史資料已經證明，很多城市常住人口的實際規模屢次突破城市總體規劃所設定的人口規劃目標，這在很大程度上說明了我國人口流動在點上的過度聚集和無序流動問題。以下以北京為例加以說明。

在北京城市規劃方案中，正式提出控制城市人口規模的是1983年中共中央、國務院原則同意的《北京城市建設總體規劃方案》。這一方案強調要“嚴格控制城市人口規模，到2000年全市總人口控制在1000萬左右，市區人口控制在400萬左右”。然而，2000年第五次全國人口普查數據公報中，北京市總人口已經達到1381.9萬人，城八區（包括原崇文區、宣武區）的人口高達850.3萬人。這一統計數據顯示，2000年北京市實際的總人口和城區人口均已超過1983年城市規劃中所設定的人口目標，城市人口規劃開始進入“歷史欠賬期”。

為了緩解北京城市人口的壓力，1991年編制的新一輪北京城市總體規劃提出：在堅持“分散集團式”布局的前提下，興建衛星城以分散中心城區人口與產業壓力。《北京城市總體規劃（1991—2010年）》明確指出，“今后20年北京市的人口控制規模為：2000年全市常住人口從1990年的1032萬增至1160萬左右，流動人口從127萬增至200萬左右；2010年常住人口1250萬左右，流動人口250萬左右。全市的常住城市人口2000年從1990年的640萬增至750萬左右，其中，市區從1990年的520萬控制到600萬左右；2010年全市為850萬左右，其中，市區控制在650萬左右”。然而，2000年第五次全國人口普查數據顯示，全市常住人口達到1381.9萬，流動人口達到256.1萬人；2010年第六次全國人口普查數據則進一步顯示，全市常住人口達到1961.2萬人，與第五次人口普查數據相比，十年間共增長604.3萬人，增幅高達44.5%，其中，流動人口高達704.7萬人，是第五次人口普查流動人口總量的2.75倍。歷次人口普查數據表明，21世紀前十年北京市人口規模又一次突破城市規劃的上限，而且城市人口規劃欠賬持續加重。

2004年的《北京城市總體規劃（2004—2020年）》指出：“到2020年，北京市總人口規模規劃控制在1800萬人左右，其中戶籍人口1350萬人左右，居住半年以上流動人口450萬人左右。考慮到其他因素，本次城市規劃基礎設施相關指標按照2000萬人預留。”根據北京市統計局數據顯示：2014年北京市常住人口達到2151.6萬人，常住流動人口818.7萬人，顯然人口規模已經遠遠超過2004年的規劃方案，甚至相關基礎設施已經超過預留人口數量的上限。城市人口規劃欠賬越積越深，并且帶來資源、環境、交通、住房、醫療、教育等資源的嚴重不足，進一步加重“大城市病”。

二 就業內卷化特征明顯

“內卷化”一詞最早是由美國人類學家戈登威澤提出來的，是指在外部擴張及變化被鎖定和約束的情況下，轉向內部的精細化發展過程。從人口就業結構上來看，目前人口流動的主要原因是以務工經商為主，而且流動人口就業的行業和職業分布相對比較單一，這種就業上的單一化、傳統化、內卷化與流動人口就業信息依然以業緣、親緣、地緣為主。政府在提供勞動力市場信息方面發揮的作用有限，這就造成了流動人口聚集的行職業與所在城市的功能定位存在顯著差異。

內卷化更多地體現在非正規就業領域，是流動人口高度聚集的行業。這種內卷化特征容易形成流動人口在城市中的自我隔離，不利于社會融合，同時也是流動人口無序流入城市、城市管理難度加大的重要表現。

三 自我行為約束意識不強

人口無序流動的第三個特征就是因流動人口自身流動性較強、行為約束性不夠所導致的信息登記難、行為欠規范等問題，這在很大程度上加大了政府服務管理的難度和壓力。

1．個人信息申報無動力

及時動態地掌握流動人口的基本情況，是做好流動人口服務、有序管理的基礎性工作。然而，從現實的情況看，由于流動人口的流動速度較快、流動性較強，所以流動人口基礎信息的采集、登記以及更新難度較大。從流動人口的角度來看，流動人口信息難以采集和更新的原因主要有兩個：一是流動性太快；二是流動人口缺乏主動登記的動力。隨著暫住證功能弱化，行政化管理手段的減弱，大多數流動人口感覺辦暫住證“沒有用，辦不辦對工作生活影響不大”，使得相當一部分流動人口對辦理暫住證持無所謂甚至是不支持、不配合的態度。

這樣一種信息采集的狀況加劇了流動人口服務管理的難度和壓力，諸如出租房屋管理、出租房屋征稅、計劃生育跟蹤與服務等都受到了一定程度的影響。

2．違規行為時有發生

流動人口由于流動性較強，所以其就業、居住、生活等諸多行為在一定程度上具有相對短視和不太誠信的特征，從而進一步加劇了管理上的難度。這些行為主要表現在以下幾個方面：

第一，違法經營屢禁不止。以北京市為例，根據2009年的統計，全市共有違法經營者30174戶，其中流動人口26435戶，占違法經營總數的87.6%；違法經營人員約為30萬，其中，流動人口約占2/3。從全市的情況看，流動人口違法經營主要集中在各種交通樞紐、居民生活小區周邊、城鄉接合部、河湖沿岸等地區，主要經營蔬菜類、餐飲類、服務類、日用雜品類等商品，部分商販甚至經營盜版光盤、盜版書籍、假發票等。據調查，有13.9%的攤點嚴重影響環境衛生、12%的攤點存在嚴重的食品安全隱患。

第二，違法建設在城鄉接合部地區表現明顯。除了用于居住的違法建筑外，城市中的城鄉接合部地區還有許多用于商業經營的違法建筑，多是沿街的鋪面房，用來作飯館、商店、美容、網吧等。很多違法建設都是因為流動人口僅僅從盈利的角度出發，對原有建筑進行改擴建，從而增加了城市安全的隱患。

第三，流動人口違法犯罪所占比例較戶籍人口高。以北京市為例，據統計，北京市公安機關抓獲的犯罪分子中，外地流動人口所占的比例從1995年的49.4%上升到2008年的72.3%。

第四，流動人口居住環境存在安全隱患。例如，長期以來，地下空間是流動人口聚集的重要場所。在地下空間中，由于空間面積狹小，其自身安全以及所在建筑物的整體安全令人擔憂。再加上一些地下空間的經營者過分追求利益，擅自改變地下空間的結構用途，人均居住面積達不到要求的4平方米，還有一些居住者違規使用電器，火患頻現，安全堪憂。這些都在很大程度上增加了流動人口自身的居住風險，城市對流動人口的管理難度也隨之加大。

四 城市融入缺乏引導

從對北京流動人口特征的分析中，我們可以發現，目前城市中的流動人口表現出相對明顯的長期居留性、舉家遷移性、學歷分化、群體差異性以及服務需求剛性等時代特點，再加上流動人口的快速流動性，所以一度讓政府部門在提供基本公共服務方面顯得較為被動，而且目前的制度安排缺乏明確的城市融入路徑和規則，沒能及時、完全地滿足流動人口的基本公共服務需求，這在很大程度上影響了流動人口城市認同感的增強，也嚴重束縛了流動人口自身幸福感的提升。

隨著時代的變遷，流動人口自身特點的變化正倒逼著城市管理者重新審視其管理理念和管理政策，促進其樹立社會融合理念，推進相關改革。如果不改革，流動人口始終會像城市中的陌生人一樣，難以融入城市。當在城市里出生、在城市里長大的新生代農民工增加到一定規模的時候，他們會使用自己的方式來表達利益訴求和服務訴求，這是政府需要正視的一個重要社會問題。

五 組織化程度明顯偏弱

從全國來看，到目前為止，流動人口群體在組織發育上依然處于起步狀況，難以形成具有一定組織力、凝聚力和影響力的社會組織，因此也尚未對流動人口的就業、生活等若干方面產生實質性影響。

1．流動人口黨組織建設相對滯后

目前，城市中的流動人口規模不斷擴大，流動黨員也越來越多。流動黨員作為流動人口的重要組成部分，在流動人口的管理和服務中應當發揮骨干帶頭作用。然而，由于流動性強、非正規就業比例高以及組織觀念薄弱等特點，流動人口較少參加居委會、村委會等基層組織，又遠離戶籍地的管轄，容易陷入“兩頭管不著”的境地，流動人口的黨建工作困難重重。即使在我國部分地區以村黨支部為單位，成立了流動人口黨小組，但發揮實質性作用的并不多。

2．流動人口社會組織孵化緩慢

從現實情況來看，目前已經成立的流動人口社會組織主要表現出自發性、地域性、松散性、網聚性以及非正式性的特點，存在的問題主要表現為規模不大、自身發展能力不足、經費短缺、管理人才匱乏等問題，而且與戶籍人口建立的社會組織相比，流動人口社會組織面臨的困難更大，地位更邊緣化，發展亦更為艱難。如此這般的流動人口社會組織發展現狀，難以在短期內改變流動人口流動無序、服務享有不足等問題。