PPP夢想如何照進中國現實

張燎（濟邦咨詢公司　董事總經理）徐辛（濟邦咨詢公司　市場總監）

如果將國際開發性金融機構新一輪PPP推廣歸為外因，那么政府換屆、新政出臺和投融資制度變革等則是起決定性作用的內因所在，他們決定著PPP夢想能否照進、何時照進中國現實。

近期國際多邊金融機構發起的新一輪推廣活動，再次將中國PPP（Public-Private Partnership）發展的話題推向臺前。

2015年3月，在“亞洲開發銀行PPP合作模式介紹會”上提出，亞行今年將提供5億美元資金支持中國PPP項目發展，除此之外還將在技術、管理、合約等方面給予支持。8月份，亞行計劃和國家財政部、國家發改委在北京舉辦高級別的PPP研討會，與各級政府部門、投資者商定PPP合作項目。

無獨有偶，4月19日世界銀行行長金墉表示，世行將就城鎮化問題與中國繼續加強合作。5月便有南昌地鐵2號線、上饒三清山機場項目傳出獲批世行貸款的消息。

國際開發性金融機構如此密切關注中國市場并非偶然，如果將其歸為新一輪中國PPP發展的外因，那么政府換屆、新政出臺和投融資制度變革等則是起決定性作用的內因所在，它們決定著PPP夢想能否照進、何時照進中國現實。

1.中國現實

自20世紀80年代中期，我國已開始了私營資本投資基礎設施實踐，如深圳沙角B電廠、四川成都自來水六廠、北京第十水廠等項目，并以BOT（Build-Operate-Transfer）方式運作居多。

2005年前后，《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部126號文）和國務院《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》等文件的發布與實施，標志著我國政府開始認可公用事業的特許經營，PPP模式開始登堂入室。隨后國內迎來一波私營資本投資基礎設施和公用事業領域的高峰。

由于在政策機制等頂層設計方面的缺陷，中國PPP發展之路起伏波折，本該成為助力民營經濟壯大發展，實現經濟增長方式轉型良機，卻遭遇國進民退的擠出，就像一個爹不疼娘不愛的孩子。

先看行業政策和監管體系，中央政府雖然肩負行業監管職責，但實際上中央相關部委囿于自身的部門利益，少有較為系統的改革措施。韓國、日本、新加坡、印度尼西亞等有PPP法規，連菲律賓都有《BOT法》，而我國至今仍無一部統一的私人參與基礎設施投資運營的法律法規，立法滯后可見一斑。根據最新消息，全國人大法工委正在研究將基礎設施特許經營立法工作列入“十二五”立法規劃，可謂是中國PPP機制完善的一大喜事，我們翹首以待。

再說各級政府對待PPP之目的，如果將PPP在中國發展稱作是順應國際潮流，但對比不同階段的應用范圍和投資規模不難發現，中國PPP發展具有非常鮮明的特征，政府對其始終抱持實用主義的出發點，受政府融資難易狀況而變，缺少系統規劃的頂層設計。政府資金緊張時，即大力鼓勵民間資本參與基礎設施投資運營，一旦公共部門資金緩解，政府遂選擇自行投資。

推行PPP模式的根本目的，在于發揮政府和私營部門的各自優勢，改變公共服務和公共品提供領域的鋪張浪費和低效率問題。

但實踐過程中，因各種原因引起公用事業產品價格上漲、服務質量下降等問題，有人不分青紅皂白地將板子打在基礎設施引入私營投資、公用事業的市場化改革身上，卻不從機制、法律、監管等方面分析問題原因。爭議不斷之下，有些政府部門順應“民意”，將PPP拒之門外。

根據我們觀察，這幾年盡管公開宣示的政策允許民營企業的存在，甚至試圖鼓勵社會資本繼續擴大投資，但在行業準入、項目審批和金融支持等操作層面實際上越來越明顯地對民營企業和私人部門產生擠出效應。尤其是2008年國際金融危機以來，中國的公路、水務、燃氣等領域，市場化改革不進反退，國進民退卷土重來。

2.內因促動

2012年十八大，新老中央領導班子順利完成交接，國家主席習近平與國務院總理李克強開啟了為期十年的執政期。與對待十年前的“胡溫新政”一樣，人們再次對“習李新政”充滿期待，尤其是“更多發揮市場作用”的提法，為公眾留下一定的想象空間。

須知近年來各行業國進民退現象普遍存在，基礎設施、市政公用領域更是如此。2008年四萬億刺激政策的出臺，直接后果就是政府手頭“不差錢”，市場化融資、行業改革止步不前，甚至前些年取得的一點點改革成果都被蠶食。對四萬億經濟刺激政策的評價，各方向來褒貶不一，但因四萬億各地大規模上馬投資項目，進而造成地方政府債務高企，民間資本進一步萎縮，社會資源向政府集中是不爭的事實。有媒體報道，據財政部原部長項懷誠透露，目前地方政府負債估計超過20萬億元。

監管部門已有警覺，并連續頒布系列措施，嚴防地方政府違規融資，地方基建市場風聲鶴唳，常規融資渠道受限之下如何為后續項目融資，成為擺在地方執政者面前的一道難題。但在融資受限的同時，各地方政府投資熱情不減，一方面是地方政府剛完成換屆，依照傳統國情，上馬幾個新的基建投資項目自在情理之中；另一方面，受新一屆政府“新型城鎮化”概念驅動，在規劃尚未出臺之前，各地竟先拿出20萬億的投資手筆！

如今重提“更多發揮市場作用”的說法，自然會引起人們的遐想不斷。

可以說，這些體制改革、政策推動，為PPP在中國新一輪發展奠定了基礎，而近兩年的投融資環境變革則是這輪發展的直接動力。在此狀況下，國內PPP發展或許將迎來新一輪機遇，盡管機遇難言最佳，因為仍舊難逃各級政府為解決基建融資之嫌。但若能在機制、法制等方面加以改進，未免不是中國PPP機制改良之機。

3.外因驅使

2013年年初，在國家財政部和國家發改委支持下，亞洲開發銀行開始在中國境內新一輪的PPP推廣活動，先后在北京、上海、浙江、重慶、陜西、湖北、河南、山西、黑龍江等地召開座談會、研討會，并計劃8月在京舉辦高級PPP研討會，對收集匯總的試點項目做進一步論證，制訂下一步的實施計劃。

亞行此輪推廣，也是看準新一屆政府提倡新型城鎮化建設所帶來的巨大公共服務需求，同時深化行政體制改革提出，助推建立結構合理、廉潔和高效的服務性政府，正與PPP初衷不謀而合。

基于過去10余年中國在核心基礎設施領域應用PPP的大量實踐，亞行根據項目融資特點將之稱作“新一代PPP”（New Generation PPPs），并將焦點集中在兩大領域：向貧困地區和弱勢群體提供的基本城市公共服務，例如為低收入者提供的保障性住房、基本的技術和職業教育培訓等；具有較高環境收益的城市公共服務，例如公共交通、清潔能源和廢物處理等。

這些領域項目的特點是，用戶的付費收入無法覆蓋所投入的全部成本，這意味著“新一代PPP”將需要政府的財政支持，否則項目就缺乏可經營性和商業吸引力。但是政府財政支持（補貼或公共服務采購）比傳統模式提供此類服務所需要的政府財力投入更加經濟。亞行分析認為，其原因在于PPP項目通過引入私營部門，減少了公共部門自己設立、管理服務團隊相應的支出；其次，在準入階段，引入私營部門必須通過競爭方式選定，爭取現狀條件下的最優服務合約，這樣可以推動和激勵服務提供者提高效率，降低成本，從而使政府支付相應減少；再者，在運營階段，政府部門對私營部門的支付是基于績效的支付，根據監管，如果私營部門績效不滿足合約要求，政府部門可以少付款甚至不付款。

有言道，“理想很豐滿，現實很骨感”。亞行包括世行等國際開發性金融組織的這輪推廣活動，在多大程度上能夠推動中國PPP規范發展，目前尚難以預判。因為國際上被多次印證的PPP特質一旦遭遇中國國情，不僅未必合適，甚至面臨水土不服的尷尬。在某種情況下，PPP模式倡導的公開、透明則通常意味著暗箱操作將難以為繼，精簡、高效反襯出臃腫、浪費很可能因此遭拒，這正是PPP面臨的中國現實之一。

因此，我們更需要積極面對現實，行改良之策，多方攜手力促PPP夢想照進中國現實。

4.改進建議

新一屆政府“不斷改善民生”，“促進社會公平公正”，“加快建設創新型政府”，“把錯裝在政府身上的手換成市場的手，要放權給市場”等執政主張，與PPP理念相一致。但我國目前的市場環境、政策穩定性、領導人的政治決心、部門之間的協調、地方監管部門的能力等問題，也限制著PPP模式的發展。從亞行與地方政府溝通達幾個月之久，但多數政府部門還在觀望、收集上來的PPP項目寥寥無幾就可見一斑。

我們認為，若想加快推動PPP機制在中國的發展，需要從以下幾個方面尋求突破。

4.1　試點項目驅動

通過選擇重點地區、重點領域，確定幾個有代表性的項目進行試點。在試點過程中，由專業咨詢機構配合國際多邊機構協助地方政府對行業現狀、存在的制度環境和問題進行深入研究，形成建議和政策，并積累總結項目運作經驗。試點成功后，再通過其示范帶動效應，在全國范圍內展開。

地方政府應該采取更積極的態度，篩選合適的項目參與PPP試點。如亞行推廣的新一代PPP已經獲得了中央政府非常明確的支持，參與嘗試和探索更容易取得各層面的認可與重視；在技術上，亞行的專家團隊會給予相應的支持，通過發起一些咨詢項目來設計、管理和規范PPP項目；另外，亞行低成本的資金支持，也是對項目獲取更多商業銀行資金的背書，使項目品質更加有保證，增加其可融資性。

4.2　提供引導和質量監控

過去10余年來，中國政府對PPP的運用主要集中在交通、能源、水務等核心基礎設施建設上，很多政府對其他領域PPP不熟悉，尚未充分了解這種模式在其他領域尤其是社會事業中的運用。因此，國際多邊機構可以協助編制相應的工作指引和質量監控措施，例如如何招標、競爭性談判，政府部門與私營部門的角色定位及責任邊界等，通過指引，地方政府就知道如何引入、籌備和實施這類項目。質量監控將確保政府參與的PPP項目更優質，保證私營機構會得到合理但不過分的利潤回報。

4.3　建立PPP統籌協調機構

很多PPP發達國家的經驗表明，政府部門設立一個專門的職能機構來統籌協調支持PPP的發展非常有必要。這個統籌協調機構可以收集信息，進行政策研究與協調，發布政策指導，修訂規章制度，建立PPP流程體系，準備PPP項目，以及改善PPP的運作環境、協助實施PPP項目、進行技能培訓等。國際多邊機構可以積極協助推動中國PPP協調機構的建立，在國家層面，協調機構可以設在發改委，或者財政部門，各省市對應部門也可以設立分支機構。

4.4　立法技術支持

PPP項目中，需要一系列合同來約定公、私雙方的權利義務關系，中國雖然有大量的實踐操作，但是除了一點層級較低的部門規章外，還從來沒有在法律和制度層面對PPP予以確立和承認。國際多邊機構可以利用人大法工委將特許經營立法列入“十二五”立法規劃的契機，協助中國政府建立健全PPP相關的法律體系，只有這樣，才能給私營部門清晰、穩定的預期，PPP項目才能真正引起他們的興趣。

5.參考鏈接

5.1　鏈接1.國際社會住房領域的PPP

在美國、澳大利亞、愛爾蘭和英國等國家，通過合作制來建設、維護低收入住房，取得了很大成功。這種模式的特征是，公共部門通常為項目提供主要資金，這樣能夠確保公共部門對房屋項目籌劃、開發階段的控制權，同時在房屋建設和設計上充分利用私營部門的資源和專業知識。

發展中國家的住房公私合營項目相對較少。若想成功建立此類PPP，政府必須能夠提供補貼，壓低房屋建造成本。若有住房公私合營項目要在貧窮國家蓬勃發展，那么將取決于該發展中國家的經濟、政治實力以及住房傳統。

來源：聯合國人居署（2011年）

5.2　鏈接2.國際教育領域的PPP

（1）澳大利亞

2.5億美元的“南岸教育和培訓管轄區重建項目”提供了職業教育與培訓的設施。私營合作伙伴將設計、建造、并為該設施提供34年的融資和維護服務。

2010～2012年，2.8億美元的東南昆士蘭學校PPP項目建立了七所新學校。私營合作伙伴將連續30年設計、建造、并維持六所新小學和位于迅速城市化地區的一所新高中。

2.3億美元的維多利亞學校合作項目，私營合作伙伴將在25年期間內，在國家首都墨爾本設計、建造、維護與資助十一所新學校。

從2013年起，投資9000萬美元的霍布森維爾海角公私合營項目將為2000名中小學生提供全新的學校。私營合作伙伴將負責學校的設計、建設、融資，并且在未來25年負責學校的維護。

（2）菲律賓

總投資4億美元的公私合作項目，旨在未來兩年中，建立20000個教室。該項目涉及建設-租賃-移交的特許經營模式。第一階段將在2012年底簽約，它將與國家教育服務承包方案（政府用公費支付私立學校招收學生，以減少州立學校人滿為患的計劃）同步運行。

來源：英國教育部（http://www.education.gov.uk/schools），昆士蘭財政部（http://www.treasury.qld.gov.au/），維多利亞伙伴關系（http://www.partnerships.vic.gov.au）新西蘭教育部（http://www.minedu.govt.nz/），國際金融公司（2013A）。

5.3　鏈接3.國際醫保領域的PPP

（1）澳大利亞

總投資13億美元的維多利亞綜合癌癥中心項目，私營財團將負責項目的設計、建造、維護，并為項目提供主要融資，而項目成員（包括國家）將負責門診、研究和教育服務的運營。政府將投入8.5億美元資助，服務將于2016年開始向社會提供。

昆士蘭的陽光海岸大學醫院將成為世界級的三級醫療設施，預期在2016年開放后。2012年，私營合作伙伴獲得了29年的特許經營權，該私營機構將負責設計、建造和維護這項總投資20億美元的設施。醫療服務是由公共合作伙伴提供。

（2）印度

為了解決缺乏保健和醫生問題，梅加拉亞邦州政府提出了通過和私營部門合租，建設一所100座位的醫學院，500張醫療床的醫療教學計劃。國際金融公司幫助成立公私合營項目，印度東部最大的私立醫學院及附屬醫院贏得99年的特許經營權。私營合作伙伴將投資興建，并運營西隆醫學院及相關的醫療培訓設施。

州政府為該醫院項目提供土地，在工程項目的施工階段提供40％的資本金。此外，州政府在項目運行的頭12年中，還將提供運營補貼。州政府還將引入普及性的公共醫療保險計劃，將該教學醫院作為州政府的推薦醫院，確保更多的患者到此醫院就醫。

來源：昆士蘭財政部（http://www.treasury.qld.gov.au/）、維多利亞伙伴關系（http://www.partnerships.vic.gov.au）、國際金融組織（2013b）。

發表時間：2013年7月