PPP呼喚頂層設(shè)計(jì)

張燎（濟(jì)邦咨詢公司　董事總經(jīng)理）

對(duì)中國(guó)公私協(xié)作的現(xiàn)狀，用“摸不到石頭”、“水淹到脖子”評(píng)價(jià)并不為過(guò)。當(dāng)舉國(guó)反思改革路徑，討論下一步深化改革方向和策略的時(shí)候，研究公私協(xié)作的頂層設(shè)計(jì)非常有必要。

1.摸石頭能過(guò)河嗎？

過(guò)去一年多，無(wú)論是閉門會(huì)議、商務(wù)飯局、電話聊天或朋友間的談話，人們傳遞出的焦躁情緒愈發(fā)濃重，體制內(nèi)外都非常清楚這片土地上亟須來(lái)些改變，但又不知道如何著手。三十年的“摸石頭過(guò)河”式改革，今天似乎河水已經(jīng)淹到脖子。

究竟什么原因，讓我們的改革走得如此艱難？“十二五”規(guī)劃的編制者提出的一個(gè)概念——頂層設(shè)計(jì)，或許部分解答了這個(gè)問(wèn)題。“頂層設(shè)計(jì)”原為系統(tǒng)科學(xué)中的一個(gè)專業(yè)術(shù)語(yǔ)，后來(lái)被引申到其他一些復(fù)雜問(wèn)題的解決方案中，指那種針對(duì)問(wèn)題核心框架，弄清各影響因素相互間關(guān)系，預(yù)先進(jìn)行自頂向下的全面統(tǒng)籌規(guī)劃的方法。有學(xué)者如吳敬鏈教授甚至提出“頂頂層設(shè)計(jì)”，意在強(qiáng)調(diào)須抓住最根本的矛盾根源來(lái)制定方針，避免頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的簡(jiǎn)單應(yīng)對(duì)方法。多數(shù)人認(rèn)為，缺乏頂層設(shè)計(jì)，是中國(guó)改革走入進(jìn)退維谷困境的一個(gè)重要原因。

公私協(xié)作（Public-Private Partnership，PPP）的話題和實(shí)踐，在中國(guó)已經(jīng)有10年左右的歷史。亞洲金融危機(jī)后，自來(lái)賓電廠、成都自來(lái)水廠BOT項(xiàng)目的星星之火，逐漸形成市政公用市場(chǎng)化改革及其他基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新的燎原之勢(shì)。然而，中國(guó)公私協(xié)作非常鮮明的特征，是政府對(duì)公私協(xié)作始終抱持實(shí)用主義的出發(fā)點(diǎn)，受政府融資難易狀況驅(qū)動(dòng)，缺少系統(tǒng)規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)。政府資金緊張時(shí)，即大力鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)，一旦公共部門資金緩解，政府遂選擇自行投資基礎(chǔ)設(shè)施。公私協(xié)作成為政府解決融資問(wèn)題的實(shí)用工具；政府對(duì)通過(guò)公私協(xié)作促進(jìn)公共服務(wù)效率提升的考量很少。

融資驅(qū)動(dòng)的公私協(xié)作實(shí)踐，在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)也摸了十來(lái)年的石頭。由于事前對(duì)公私協(xié)作的基礎(chǔ)理論研究不透，相關(guān)立法和制度建設(shè)薄弱，實(shí)施下來(lái)產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)、法律、投融資、公共管理方面的爭(zhēng)議和矛盾日益突出。對(duì)中國(guó)公私協(xié)作現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)，用“摸不到石頭”、“水淹到脖子”并不為過(guò)。

筆者認(rèn)為，當(dāng)舉國(guó)反思改革路徑，討論下一步深化改革方向和策略的時(shí)候，研究公私協(xié)作的頂層設(shè)計(jì)非常有必要。

2.PPP的基本制度性因素

依世界銀行及歐盟等國(guó)際多邊組織的定義，廣義上的公私協(xié)作是政府與民營(yíng)資本之間的一種長(zhǎng)期的合同安排，民營(yíng)資本借此承擔(dān)交付一項(xiàng)資產(chǎn)、公共服務(wù)或兼而有之的責(zé)任，從而獲得按交付產(chǎn)品或服務(wù)的長(zhǎng)期質(zhì)量或其他特征的有條件付款。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，成功的公私協(xié)作具有一些基本的制度性因素，它們是頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)涵。其包括：

2.1　有限政府理念

深究起來(lái)，公私協(xié)作這種創(chuàng)新的公共服務(wù)提供機(jī)制，是根植于“有限政府”、“小而美政府”的新公共管理理念。此理念認(rèn)為政府乃納稅人供養(yǎng)的提供公共服務(wù)的載體，但是政府又有較高的行政成本，主張將政府規(guī)模及政府提供的公共服務(wù)縮到比較小的范圍。如果市場(chǎng)能夠做好的事務(wù)，盡量交由市場(chǎng)去做，政府較少參與，只進(jìn)行必要的準(zhǔn)入、質(zhì)量和安全方面的管制。因此，在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，界定出一些民營(yíng)資本可以參與的范圍，采取與公共部門（政府）合作的方式共同提供公共品及相關(guān)服務(wù)，成就了公私協(xié)作的實(shí)踐。

2.2　健全清晰的法律體系

公私協(xié)作本質(zhì)上是政府公共服務(wù)的長(zhǎng)期而非一次性采購(gòu)，公、私部門之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，主要依靠雙方間一系列合同來(lái)約定。但是，合同執(zhí)行的強(qiáng)制力和救濟(jì)有效性，得依賴健全清晰的行政法、采購(gòu)法、民商法等法律體系和公平正義的司法體制來(lái)保障。如果國(guó)家的法律及司法無(wú)法給予民營(yíng)部門清晰、穩(wěn)定的預(yù)期，在擁有公權(quán)力的政府部門那里，公私協(xié)作的提議很難獲得民營(yíng)資本的信任，引發(fā)他們的真正興趣。

2.3　活躍的民營(yíng)部門

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的項(xiàng)目，多涉及巨額資金和復(fù)雜的工程建設(shè)、投融資技術(shù)，民營(yíng)部門的企業(yè)若非發(fā)展到一定規(guī)模，擁有足夠資源，并且這樣的企業(yè)達(dá)到一定數(shù)量，公私協(xié)作發(fā)展活躍不起來(lái)。在國(guó)強(qiáng)民弱的地方，發(fā)展公私協(xié)作困難重重就是這個(gè)道理。

2.4　PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

多個(gè)國(guó)家的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)證明，國(guó)家層面的PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)該地區(qū)的公私協(xié)作健康發(fā)展有很重要的作用。PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并不在它權(quán)力需要多大、雇員多少（澳大利亞的Infrastructure Australia只有5位全職人員 ），而是因?yàn)楣絽f(xié)作本身是一個(gè)橫跨多個(gè)部門的公共服務(wù)提供機(jī)制的革新，有一個(gè)牽頭協(xié)調(diào)部門可以大為降低不同公共部門之間的官僚阻力，增強(qiáng)政策協(xié)調(diào)性。

除了前面這些制度性因素之外，執(zhí)政者的經(jīng)濟(jì)政策傾向和政治意愿是推動(dòng)公私協(xié)作政策的重要基礎(chǔ)。例如1997年英國(guó)布萊爾政府上臺(tái)后，盡管工黨政府傳統(tǒng)上主張擴(kuò)大政府開支，但由于布萊爾首相的經(jīng)濟(jì)團(tuán)隊(duì)重視“撒切爾主義”的遺產(chǎn)，大力推行PPP，使得新工黨在不顯著提高公共支出水平的前提下，能夠大幅增加教育、醫(yī)療服務(wù)和未成年人福利等“民心工程”的投入，有效地提高公共服務(wù)質(zhì)量，成就了布萊爾歷史性的三連任。此外，2008年以來(lái)部分東南亞國(guó)家如印度尼西亞、菲律賓積極推動(dòng)PPP，也是與蘇西洛政府和阿基諾三世政府對(duì)PPP的熱忱密不可分。再觀中國(guó)公私協(xié)作的前一波快速發(fā)展，與朱镕基任總理期間政府在亞洲金融危機(jī)（1997～1998年）和入世（2001年）后采取的全面開放、鼓勵(lì)投融資多元化的經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)。原建設(shè)部推行的市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革即是在這樣的政治和宏觀經(jīng)濟(jì)背景下出臺(tái)和施行的。

就成功PPP的制度性因素而言，對(duì)比我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，大家可能感覺(jué)差距和困難都比較大。既呈現(xiàn)國(guó)強(qiáng)民弱格局，又缺乏具公信力的司法體系，公私協(xié)作尚未列入官方重要議程中，更不要說(shuō)專門的PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)了。我們承認(rèn)這一現(xiàn)狀，但越是在困難和危機(jī)的時(shí)候，機(jī)會(huì)孕育得越充分，突破現(xiàn)狀的改革議程越能贏得多數(shù)人的認(rèn)同。

3.將PPP嵌入中國(guó)改革議程

結(jié)合過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，公私協(xié)作健康發(fā)展需要做好頂層設(shè)計(jì)，把與公私協(xié)作相關(guān)的制度建設(shè)植入未來(lái)的改革議程，避免繼續(xù)摸著石頭過(guò)河。

首先，在未來(lái)經(jīng)濟(jì)改革中應(yīng)實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)決算公開和透明化。唯此，方能限制各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算事實(shí)上的軟約束，講求公共財(cái)政開支的效率。如果公共部門有壓力和動(dòng)力去限制預(yù)算，公私協(xié)作自然成為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施提供的一種選擇項(xiàng)，而不僅僅是單一的政府投資。

其次，政治領(lǐng)導(dǎo)人確認(rèn)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)領(lǐng)域的民間參與的必要性和可行性，強(qiáng)調(diào)這是原則性而非權(quán)宜性的政策，應(yīng)該就此做一公開政策宣示。在中國(guó)這樣的體制中，高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)公私協(xié)作政策的明確表態(tài)和公開支持非常重要，從推動(dòng)立法到具體的項(xiàng)目實(shí)施，可能有著廣泛的積極影響，可以增強(qiáng)民營(yíng)部門和金融機(jī)構(gòu)的信心，改變其預(yù)期。

再次，制定公私協(xié)作的專項(xiàng)法律，以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)等形式頒布實(shí)施。公私協(xié)作涉及對(duì)現(xiàn)行投資管理、行業(yè)監(jiān)管、公共財(cái)政、政府采購(gòu)等多方面的制度調(diào)整，很有必要制定一部專項(xiàng)法律來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與公私協(xié)作相關(guān)的跨領(lǐng)域事務(wù)，規(guī)定公私協(xié)作所適用的行業(yè)類別、界定其涵義、投融資模式、操作程序、促進(jìn)扶植政策等關(guān)鍵議題。從需要規(guī)范的內(nèi)容和立法層次來(lái)看，該法規(guī)以國(guó)務(wù)院令的方式是合適和足夠的。

再有，建議在國(guó)家發(fā)改委下設(shè)立全國(guó)“推進(jìn)公私協(xié)作辦公室”（類似于其他國(guó)家的PPP中心），省市發(fā)改部門視情況設(shè)立對(duì)應(yīng)分支機(jī)構(gòu)，承擔(dān)政策協(xié)調(diào)、人員培訓(xùn)與知識(shí)技能擴(kuò)散、統(tǒng)計(jì)研究等職能。

最后也是非常重要的，制訂全國(guó)公私協(xié)作的行動(dòng)計(jì)劃。按照五年一個(gè)滾動(dòng)周期，設(shè)計(jì)公私協(xié)作的扶植政策和項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃，編制并公布全國(guó)公私協(xié)作的行動(dòng)計(jì)劃，作為未來(lái)操作的指引。制定未來(lái)的改革議程是一個(gè)復(fù)雜的利益博弈過(guò)程，除了政治領(lǐng)導(dǎo)人的決斷之外，執(zhí)行層應(yīng)該廣泛爭(zhēng)取利益關(guān)聯(lián)方的認(rèn)同和支持，尤其關(guān)注那些利益受影響群體，如基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)有企業(yè)和政府監(jiān)管部門的反應(yīng)和對(duì)策。

4.結(jié)語(yǔ)

按前述思路和步驟去規(guī)劃和行動(dòng)，我們有可能突破當(dāng)前沉悶僵持的局面，將中國(guó)的公私協(xié)作導(dǎo)入健康、活潑的發(fā)展路徑，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域的體制改革或可開啟新章。屆時(shí)，在鐵路、城市軌道交通、收費(fèi)公路、水務(wù)環(huán)保、電力、公交、供熱、醫(yī)療、教育、文娛設(shè)施等領(lǐng)域，包括目前地方融資平臺(tái)承擔(dān)的城市基建，很大部分可以運(yùn)用公私協(xié)作模式，提供給公眾有關(guān)公共服務(wù)的新選擇，促進(jìn)民營(yíng)部門經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。

發(fā)表時(shí)間：2012年1月