理論研討

中國PPP制度框架設想

張燎（濟邦咨詢公司　董事總經理）

結合中國改革開放經驗，PPP（Public-Private Partnerships）作為一項體制機制的創新和變革，既要堅持試點探索的試錯法，又要高度重視制度框架等頂層設計。尤其當改革進程進入利益格局錯綜復雜的深水區后，應該更加注重頂層設計對改革措施的系統化、有效突破改革阻力的保障作用。

因此，有必要對中國推行PPP的制度框架進行戰略性的頂層設計。

國際相關經驗顯示，一個有效的PPP制度框架由機構、法律、政策、工具等部分組成。制度框架和各利益攸關方、機構能力、項目實施共同構成了整個PPP政策實踐體系。例如，世界銀行的PPP參考指南就提出，相對全面、完備的PPP制度框架一般包含以下幾部分，見圖1。

其中，PPP專門法律和監管體系構成PPP制度框架的基礎，它由立法機關制定，確立清晰的長期價值導向。PPP政策反映政府任期內的施政目標，包括對民營部門參與基礎設施和公共服務的中期政策方案，如目標、范圍、實施原則等要素，有可能隨政府更迭或施政重點變化而階段性調整。PPP項目運作流程及相關機構職責、PPP治理結構和公共財政管理則構成了持續實施PPP項目的公共管理體系。

PPP的治理結構指立法、審計、監察機構和公眾等如何參與到PPP行動計劃中，為PPP項目的實施承擔起相應的決策和行動責任。公共財政管理指PPP項下的財政承諾如何控制、報告和做出預算安排，以使PPP能實現資金最佳使用價值（VFM），管理相關政府債務風險，同時不給后人帶來不應承受之財政負擔。

依上述整體制度框架，下面對其中幾個重要組成部分予以詳細剖析。

1.機構

制度框架中的機構問題涉及PPP運作流程中各相關部門的職責分工和協作關系，進而影響到領導力、業務流程和政策效果。

主要問題有二，一是各相關機構在PPP管理中的職責分工；二是是否需要像其他國家那樣設立一個新的PPP統籌管理機構。

1.1　職責分工

在中國，與PPP相關的政府部委有發改、財政、國資和行業部門。另外根據中央、地方政府事權劃分，地方政府在自己管轄范圍內的基礎設施和公共服務PPP項目上擁有重要的責任、利益和決策權力。

我國的財政部門和發改部門與PPP均有密切關系，且都有推動和統籌管理PPP的積極性。財政部門對使用財政資金的PPP有財政預算管理和政府債務管控的當然責任，但對不使用財政資金的PPP缺乏切入點和抓手。發改部門對綜合改革負有責任，雖然在持續放松和減少對固定資產投資項目的微觀管理，但其仍有中長期規劃、統籌平衡和項目審批的管理職責。現有公共資產的增效盤活，則屬于國有資產管理部門的管理職責范疇。行業部委局包括住建（市政公用、保障性住房）、交通運輸（公路、港口、機場、鐵路）、能源局（火電、水電、新能源、能源運輸和儲存）、環保（水、固廢等環境保護、環境治理、環境修復）、水利（水資源及水利工程），以及教育衛生體育文化民政等社會事業部門，對所管轄行業及其項目有行業規劃和行業監管的職責。

除了交通中的鐵路和能源中的大型發電企業，大量的城市級基礎設施和公共服務的事權財權歸地方政府。當然，在教育、衛生、養老領域，未來可能出現某種程度的中央政府收權和共同擔責的局面。

綜上，在各部委現有職責不做大幅調整前提下，財政和發改部門是最合適牽頭的兩個部委。國資部門可以在國有資產的盤活及優化利用，推進混合所有制改革上，配合PPP項目的發起、準備和履約管理。行業部門則可以重點放在PPP項目識別、規劃和履約管理上。

1.2　PPP管理中心

根據PPP改革性質和部委職責分工情況，新設跨部委的PPP管理機構固然是最理想的，但不符合我國機構編制改革的方向。退而求其次，可以選擇在調整優化現有某個部委的職能時將PPP管理機構設置其中。前述分析指出，可以從財政部門和發改委部門擇一而定。

PPP管理中心的設置有兩個維度方面的考慮：一是牽頭部委與其他政府部門（如發改、國資及行業部委，即所謂“條”之間）的分工關系和設置寬度；二是上下各級政府之間的PPP管理中心的分工關系和設置深度。筆者建議，除了在牽頭部委設立的國家PPP管理中心發揮樞紐、統籌作用外，可在與PPP相關的行業部委局設立PPP協調小組，承擔相應的項目初篩推薦，行業公共部門績效基準指標（PSC）的統計分析發布，以及PPP項目實施主體的職能。筆者建議，地方政府的PPP管理中心應要求設置到省級（含直轄市、計劃單列市），地級市政府允許設協調小組，原則上縣級政府層面不設。這其中主要原因是越往基層政府不僅PPP項目數量越少，而且其PPP項目規模過小，導致交易成本占比高就很難實現VFM。此外越往基層政府，政府部門理解和操作PPP的專業能力越難得到保證。

PPP管理中心的職能設計是另外一個重要議題。根據世界銀行的一項專門研究，PPP管理中心的職能主要有四方面：一是PPP的流程管理；二是促進政府內部對PPP的認知；三是協助政府機構實施PPP項目；四是作為民營部門和金融機構的信息渠道。總體上看，政策研究、標準制訂、項目篩選、專家支持、項目評估、融資支持、統計分析等是PPP管理中心的常見職能。

筆者認為，我國中央級政府PPP管理中心的職能設置應該是最全面的，即政策研究、標準制訂、項目篩選、專家支持、項目評估、融資支持、統計分析等。行業部委及省市級地方政府的“條”、“塊”PPP管理中心則應側重項目篩選評估、專家支持、統計分析、融資支持等職能。

2.法律法規

2.1　PPP專門法

相較普通法國家的法制傳統，大陸法國家更需要PPP成文法，來賦予政府簽訂PPP合同的權力，故PPP立法對中國的重要性和必要性毫無疑義，本文不再贅述。簡言之，PPP專門立法將賦予政府與民營部門簽訂特殊合同的權力，并著力于協調和解決PPP運作與現行法律之間的沖突，為民營部門進入和參與基礎設施和公共服務提供建立有激勵效果的法律基礎和制度預期。

按照英聯邦秘書處的研究，專門的PPP法律通常包含以下幾方面內容：政府實施主體和管理機構及其權利義務、PPP項目生命期流程、與其他法律的協調和例外處理、爭議解決機制等。

筆者建議此法名稱上應能夠反映國際潮流和共識，譬如“基礎設施和公共服務公私合作法”、“社會資本參與基礎設施和公共服務促進法”。但是，筆者不主張將此法定名為目前有關部委取名的“特許經營法”，因為直譯的特許經營（concession）只是PPP模式的其中一種，這已有業內公論。

2.2　與其他法律的關系

由于PPP自身是一套突破傳統政府公共品提供機制的制度創新，因此必然牽涉PPP制度和其他部門法之間的沖突、創新和銜接問題。筆者初步篩選出以下幾項部門法，需要PPP專門法與之銜接：預算法、政府采購法、招標投標法、土地管理法、城鄉規劃法、國有資產管理法、擔保法、價格法、公路法、鐵路法、電力法和環境保護法等。對上述法律沖突的調整和銜接問題的詳細分析，超出了本文討論的范圍，未來將另文闡述。

一般而言，PPP在項目所處行業中遇到兩種可能的行業監管情形。一種是行業已有比較完善的關于市場準入、價格和服務標準等監管規則，這種情形被稱作“依法律監管”（regulated by law）。此時，PPP項目合同及PPP專門法律對行業監管規則的改動余地和必要性都不大。另一種是行業缺乏監管規則，或者原有的市場準入、價格和服務標準等監管規則主要適用于以前的國有企業，PPP在這些行業的順利實施，需要簽訂詳細的項目合同來約定價格和服務標準等事項，這種情形被稱作“依合同監管”（regulated by contract）。當然，也有國家和行業是兩種監管情形的需要都同時并存，即所謂“混合式監管”，可以稱作第三種。中國未來PPP項目面對的行業監管法律環境，更像第三種。但是，可以肯定的是，當PPP專門立法頒布施行及其他行業部門監管法律銜接修訂后，PPP項目合同條款將有可能變得更加精要而不是冗長。

3.政策指引

PPP政策能反映現任政府的政策目標和實施PPP項目的具體措施。分為各種規劃、指引和政令等規范性文件。

3.1　國家PPP五年規劃

英國卡梅倫聯合政府上臺后，制訂了全英基礎設施投資的中期規劃，稱作“國家基礎設施規劃”（National Infrastructure Plan，NIP）。該規劃是英國財政部基礎設施局（IUK）會同有關政府機關對全國基礎設施（交通、能源、電信、環境等）投資需求的預測，其中對采用什么方式投資和籌集資金，以及項目和計劃的優先順序，該規劃都提出了設想和規劃。

中國現有國家和地方政府級別的各種行業專項規劃，其中已包含大量相關基礎設施投資建設和更新改造計劃。所以，某種意義上講，中國已有各行業的中長期基礎設施規劃。但是需要補足的，一是對基礎設施形成的公共服務需求規劃；二是專項規劃的基礎設施投資需求與提供機制、財政可承受力、用戶可負擔性之間的權衡。

更進一步，政府管理部門可以按照國民經濟和社會發展目標的優先順序、PPP項目的適應性、財政可承受性等原則進行篩選，編制全國的“PPP五年發展規劃”。

3.2　PPP操作指引

PPP項目操作指引或者稱PPP手冊等，是PPP專門法之下的一個指導規范PPP項目運作的重要政策工具。具體而言，PPP手冊將明確PPP適用的范圍，詳細定義各種PPP模式以及描述PPP項目全生命期的流程運作要求。制定和發布帶有一定強制性的項目操作指引，有利于規范PPP項目運作的各個流程環節，讓實施單位掌握PPP運作的基本方法和程序，提高項目運作質量。

3.3　其他指引

除了規范PPP全生命期運作流程的《PPP手冊指引》之外，其他幾份特殊的關乎重點步驟的操作指引還包括：PPP采購流程指引、PPP示范合同指引、企業自提型PPP開發流程指引、中期評估操作指引、社會公眾參與程序指引。

“PPP采購流程指引”描述公共部門為PPP項目選擇民營部門合作伙伴的采購程序和方法，尤其是中國法律下PPP項目采購相對于傳統的政府采購工程、貨物、服務時，在適用范圍、采購流程規定、評審方法和談判等方面都存在特殊性和區別。

“PPP示范合同指引”描述PPP項目的主要合同結構類型和主協議合同要素，用于規范PPP項目中核心協議要素。考慮到PPP投融資模式（BOT、TOT、ROT、DBFO）的不同和行業差異，加之律師對特定項目的法律文件結構設計有不同的專業判斷和選擇，使得PPP示范合同文本實際上非常多樣化。筆者建議，一個可行的辦法是國家PPP管理中心制定一系列按不同投融資模式區分的PPP主協議示范文本，在示范文本的使用指南中介紹基于行業特點的主要特殊條款和差異化處理。與此同時，PPP項目除主協議以外的其他附屬和配套協議，與非PPP項目差異并不大，筆者認為沒有必要為此專門制定相應的示范合同文本。

“企業自提型PPP開發流程指引”描述如何將民營部門主動提出的PPP項目建議（即所謂企業自提型Unsolicited Proposal PPP，）通過初步評估以及后續競爭性采購程序，將其納入到政府發起的PPP項目開發后續流程中。

“中期評估操作指引”描述PPP履約階段，政府監管主體如何通過每3～5年的定期評估，對比PPP績效履約達成情況，識別重大風險隱患，以便采取對應措施。

“社會公眾參與程序指引”描述社會公眾在PPP項目的選擇、準備和履約階段，需要引入利益受到項目影響的公眾參與重大決策，收集公眾意愿，爭取達成社會共識的一套程序和方法。

4.標準和工具

在PPP制度框架的底層，還應有各種標準和工具，用以解決技術性的操作規范統一問題，列舉如下。

VFM分析法應用準則及PSC參數

商業方案（Business Case）模板

風險分析矩陣（Risk Matrix）或風險清單（Risk Checklist）

直接介入協議（Direct Agreement）模板

再融資收益分享機制（Refinance Benefits Sharing Mechanism）

PPP項目財政可承受力評價準則（Fiscal Affordability Assessment）

PPP項目政府債務確認及會計處理準則（Governmental Debt Confirmation & Accounting Treatment）

PPP項目績效監測準則

PPP項目審計準則

5.公眾參與機制

利用信息公開，發動利益相關者通過合適方式參與到公共決策的咨詢和意見表達中來，是公眾參與機制的組成部分。

（1）信息公開：PPP項目儲備庫、項目采購公告、中標公告、各種統計資料、研究報告、可公開的項目合同等應該在PPP管理機關的專門網站上公開。

（2）組建全國PPP協會。

（3）組織全國高校的PPP論文競賽和社區活動。

（4）組織全國PPP行業年度評選。

（5）開發或鼓勵開發用于提高PPP認知度、促進PPP知識傳播的各種現代社交媒體（APP、微信公眾號、微博號、Linkedin機構賬號等）。

6.制度建設的時序

可以預見，各項制度要素不會在同一天齊齊地出現和建立起來。從實際操作的角度看，PPP的制度建設將類似改造裝修舊房子的過程——不可能將舊房全拆了，然后建新房，而是在確保房間不倒塌前提下，逐步更換梁柱、設施和內飾，直到新房間的功能滿足新的要求。也因此，制度建設的先后順序成為影響改革能否成功的重要變量。鑒于其重要性和實操性，這一問題將另文專門分析。

總之，PPP制度框架的頂層設計須著眼長遠，提前謀劃和設計制度框架的基本組成部分，通過試點項目帶動，逐步完善整個PPP制度體系。

發表時間：2014年7月