地方控制的問題

作為一個政治實體，中國之大說明西方人把注意力集中在中央政府的形式和盛衰方面，只能使我們部分地了解中國的政治生活，而一般地說，這種方法在研究小國時是必要和有收獲的。事實是，絕大部分的中國人民主要是在地方而不是在中央參政。城市無組織的群眾在都城發揮政治作用的例子為數很少。誠然，民眾是通過科舉制度使有才之士脫穎而出的源泉。但通過這條途徑（以及通過捐官和裙帶關系）而進入的士大夫世界卻是一個脫離民眾的世界，用自己的官場語言和官方渠道交談和聯系。無數體力勞動者和少數挑選出來的腦力勞動者這兩個階層繼續把社會一分為二。至于不在歷史范圍之內的現代革命，它必須使農村的群眾參加政治生活，這就使地方行政，即農村和集市的政治，成為一個非常重要的課題，同時它又因相對地說一直被人忽視而越發重要了。

我們不妨先從中國長期持續的發展這個問題說起，這個現象的標志是，1750年的人口總數約為2億，在19世紀40年代為4億，在1950年接近5億，在1982年為10億。

如果我們首先考察舊的地方政府結構，我們就會發現這個結構的中心是縣（帝國最低一級官僚機器與地方實際接觸的所在地）。簡而言之，當中國的人口從漢代的6000萬增至20世紀初期的4億時，縣的數字卻沒有相應地增加。相反，它依然在1200到1385個之間，仿佛帝國結構有了大批基層行政機構就不能運轉。總之，結果是一般縣的人口從漢代約4萬人膨脹到晚清的25萬人左右。由于在縣令身上體現出來的帝國權力高居于地方之上，帝國必須使用幾種方法，以促進人民一定程度的“自我管制”（self-control，自治）——這個意義模糊的名詞現在通常譯為“自我管理”（self-government）。當然，實際上從人民主動地使他們自己秩序井然這一點說，有的人可以認為這是“自我管理”，而上級行政官員則可以把同樣的情況看成是自我管制。最明顯的法家方法是幾種集體負責制，它們是在以10戶為單位的等級結構的基礎上建立起來的，用于征稅和征用勞力的制度稱里甲，用于戶口登記和互相監督的稱保甲。同時，用更具儒家思想的方式行事，家族應對其成員負法律責任；擁有功名的地方紳士則被授予社會和政治特權，以使他們能夠管理福利、公共工程、防務和維持秩序等方面的地方事務。

但是這些方法并沒有填補縣令和民眾之間日益擴大的裂縫。由于縣令的任期通常為三年，而且總是在自己故鄉之外任職（因為有減少裙帶關系而立的回避法的規定），他們一般地說在任職的地方既無親屬關系，又無個人的義務，他們可能非常容易變成專為前程而不是專為使命的人，而且往往貪得無厭。在這種短暫的外地主子的治理下，地方衙門的吏役也變成專為私利和貪婪的人。這樣，一個真正為民服務的縣令就成了一個值得大加歌頌的模范。中國自夸的中央集權官僚制度（郡縣制）為地方性的腐敗和麻木不仁所苦。

為了消除這些弊病，政治哲學家如清初的顧炎武就曾力主恢復清代以前封建制（“封建式”的權力分散）的某些方面。例如，顧炎武主張，縣令之職應該世襲，這樣皇帝在地方的代理人的利益與當地人民的利益就會一致。但是沒有人成功地在村一級建立一種新體制。

這樣，舊政體的某些殘存特征就會影響革命的中國的新政治。首先，對形式上的統一和中央占最高地位這兩者的持續需要，仍要求在強制和說服、中央統治和地方默認之間有一種經過精心調整的平衡。這種平衡已在當然只占歷史長河的一部分的帝國時代的兩千年中擬定出來。由于帝國的官僚機器因人口的增長而不斷地擴大，它就指定有功名和有地紳士的混合階級作為它的地方合作者。這種平衡可使官僚機器高居地方之上，這樣，地方就可由紳士一級的掌權者去管理，這些人有地方的基礎和權勢網絡，但不容易把他們的小規模的地方權力與官場行政等級中更高的地位結合起來。我認為，地方統治階級孤立和局限于當地的事實部分地是由于經常提到的那種缺乏連接地方和中央的中間制度結構。總之，晚期帝國政權的一種隱秘的力量是存在于地方—非正規—商業制度結構和中央—正規—政治制度結構之間的缺口。不存在可以成為治理一個縣的踏腳石的制度化的集市中心政治結構。由于在縣一級以下沒有正規的組織，帝國政府就阻止了興起的地方掌權者去控制一個縣或幾個縣。總之可以這樣說，縣一級以下政治制度化的“落后性”是一種防衛性的措施，它防止只顧地方利益的傾向的興起，并防止在望族領導下的控制地方和擴大潛力的地區基地的建立。

西方社會科學家談到的這些缺乏地方的政治制度化的事實，與中國人較少地依靠法而更多地依靠個人關系作為掌權手段的情況一起發展。個人之間關系的重要又意味著，那些堪稱官方正統道德典范的人、那些有庇護和被庇護關系網的人，以及那些有忠上思想——這些思想使官僚政治和依附于它的士大夫或紳士階級結合起來——的人的領導權增大了。歸根到底，由基于私人關系的派系而不是由基于較少人情味的法律建立的權力結構意味著，最高的掌權者必須體現出教義的絕對正確性和十全十美的行為（只是在遇到自然災害并作禮儀上的懺悔時，他自己才承認有行為失當之處）。這等于說，國家的統治者本人是國家權力的化身并理應獲得其政權的正統性。這樣就不可能讓一個西方式的忠誠的反對派存在，這個派別忠于國家政權，但可能反對掌權者的某些具體政策。

在中國的這種具體情況下，中共作為一個希望取得最高權力的少數派，被迫要么參加統一戰線而處于次要的地位，要么起來造反。1912—1913年成立代議制政黨政府的短暫的嘗試顯然失敗了。既然王朝統治已經過時，唯一可能代替的辦法只能是黨派專政。國民黨和中共都面臨一個問題：它們能否培養一批新的社會精英，以便在地方一級代替過時的紳士階級。

兩黨都從晚期帝國繼承了一種有利于紳士發揮能動性的傾向。到晚清時期，地方政府明顯的不足之處正越來越多地被地方名流的主動性所彌補，這些人都處于嚴格的官僚渠道之外。例如，在對付叛亂的太平軍時，地方上有功名的人得到皇帝的批準，從事動員民兵和建立軍隊的工作，這些部隊中的各級指揮官都覺得與其部屬有私人關系，因為這些部屬是他們親自征募的。在鎮壓了19世紀中葉的幾次叛亂后的重建工作中，一批批紳士管理者承擔了地方上救濟和整頓、灌溉和治水及恢復農業和教育等方面的任務。的確，在現代化的許多方面，晚清出現了地方名流領導的鼎盛時期。在本叢書的第13卷中有人爭辯說，中國社會到1900年已經開始擺脫由國家支配經濟、社會、智力和文化事務的大規模活動的老框框。到20世紀20年代，現代文學、高等教育、工商業、議政和黨派吸收成員的工作，都是在中央官僚控制之外進行的。

于是，民國時期的中國向觀察家們顯示出兩種面貌，而這些人看到的往往只是這一種或另一種。愛國的、具有多元論思想的西洋化人士認為，中國的少數社會精英似乎是在以分權和多元化為基礎的現代化的過程中大力進行工作。在20世紀30年代初期，條約商埠中外國和中國企業的活動以及醫藥、教育方面傳教士的和其他中外私人的活動，仍與南京政府的活動同時進行。當然，所有這一切發展都因地方軍閥的不可靠和胡作非為以及缺乏中央權力而受挫，于是民國對20世紀第二個10年和20年代的愛國觀察者顯示出的另一種面貌是迫切需要一個強有力的和開明的中央政府。

這種廣泛的要求促進了1925—1927年的國民革命，并且導致了1928—1937年的南京政府及其領袖蔣介石領導下的中國名義上的再統一。于是，一切公開活動需要官方監督或領導的主張重新得到了肯定。這方面有許多例子。1913年，民國的第一任受挫的總統、一名舊帝國的官員袁世凱已經重申了中央集權（郡縣）官僚政治的原則，于是取消了在立憲政府運動時期由紳士成立的幾百個小咨議機構。1928年以后，軍人蔣介石一旦權力在握，就全力實行軍人政治，即首先對付敵對的軍閥，然后對付日本軍國主義侵略者。在他放棄了與中共組成的第一次統一戰線以后，蔣介石發現曾經幫助他北伐的群眾組織再無用處，于是讓它們消亡。在此期間，由于必須吸收軍閥時代的軍隊和官員，一度革命的國民黨就成了機會主義和趨炎附勢者的淵藪，蔣介石則設法把自己的權力建立在現代軍隊和效忠他個人的追隨者的基礎之上。

在這種背景下，地方政府在國民黨人的統治時期主要是作為中央控制向下的延伸而受到注意，這種情況就大大地增加了政府的負擔，而沒有建立起能夠發揮主動性和激發支持的真正的地方自治機構。在19世紀90年代到20世紀40年代的整個現代改革時期中，民間的抱怨是，上層階級和政府的改革計劃主要給村民們進一步帶來了納稅的負擔，他們幾乎看不到愛國的城市居民十分贊美的道路、鐵路、學校、衛生所和農村工業產生的利益。在戰爭時期的混亂中，國民黨的統治常常墮落成犬儒主義的剝削。

結果是，抗日時期和第二次世界大戰期間的中國民眾主要是在中共地區被動員參與政治。可是在這些地區，中共出于保持其政治控制的需要，也阻止真正自主的自治政府扎下根來。共產黨的教義和實踐都不傾向于擺脫“官僚統治”即由官僚中心進行統治，而這自古以來就是中國政治生活的特點。城市治理農村的自覺的傳統繼續是準則，即使農村民眾能牢記導致農民“解放”的階級斗爭的新教義，情況也依然如此。

但是，在延安的中共干部的思想中盛行著一種成為以往民眾運動特征的追求平等主義的熱情。在某些方面，他們是崇拜千年太平盛世的人——這些人理想主義地信仰一種烏托邦的幻景，并準備在實現它時共擔風險——的后繼者。新穎之處表現在，他們視中國的馬克思—列寧主義革命為站在歷史前列的國際運動的一部分。

這些知識分子對平民革命和關于解放的現代教義的新信仰自然地使他們關心他們完全依賴其支持的那些地方的平民。像中國歷史上過去的造反者那樣，他們因此培養出一種平均主義的關心平民的生活作風，當他們使掃盲、公共衛生、軍事訓練和糧食生產的措施制度化時，他們利用了現代技術。他們關于科學和社會進步的思想表現了人有能力進行變革的信仰。這種走到平民當中動員平民的重要才能轉而又為游擊戰提供了基礎。有的人認為，新文化和第一次世界大戰時期的口號——“科學和民主”——于第二次世界大戰期間在中共領導下的華北似乎已在實現的過程中。

日本和中共打敗國民黨

日本人入侵中國這一事實，對敵對的兩個政黨專政的命運來說是至關重要的。從1931年起，入侵使南京的國民黨政府因建軍和建立軍事工業以防御敵人而肩擔重擔。最重要的是，日本人的入侵需要中國由一個軍人來領導。蔣介石成了掌權者，對社會革命的種種考慮就被撇到了一邊。日本人征服中國的企圖對中共的命運也是決定性的。共產黨人已被趕出江西并在長征中幸存下來；如果沒有日本人的入侵，他們在華北邊區貧困的根據地里可能會被餓死。總之，日本人提供了導致國民黨衰落和中共幸存、壯大和勝利的主要形勢。

相比之下，國民黨作為一個專政的黨，在重新統一和統治中國的競爭中落后了，主要原因是：它是一個較老的組織，與更早時期的世界觀和利益緊緊結合在一起。國民黨始于1912年或更早，而共產黨則始于1921年或以后。因此，國民黨的失敗常常反映出共產黨成功的原因。

國民黨是一個比較松散的組織，孫中山一代的最早的領導人在共和革命和民國初期混亂的派系政治中度過了20或30年以后，黨的專政的結構才在這樣的組織基礎上建立起來。因此，國民黨是一個具有幾乎不可能消除的內在派性的若干地方集團的結合體。在意識形態方面，它也是不能持久的，不過是把孫中山的具有模糊自由主義傾向的三民主義與一個列寧主義的黨的結構和灌輸教義的黨的軍隊結合起來。所以國民黨是一個各種成分不能凝聚在一起的混合體。不能真正地采取從蘇聯移植的模式。雖然黃埔軍校的士官生分配在黨的軍隊中工作，但他們發現自己與軍閥的雜牌軍混在一起，而且后者的人數超過自己。他們只受到作為意識形態的孫文主義的灌輸，所以不得不依靠古代的對指揮官效忠的原則。與此相應的是，國民黨在征募士兵和訓導方面的紀律也是遠遠不能滿足要求的。如上所述，廣州產生的早期國民黨因接納了全國各地的地方官員而人員充斥，這些人根本不能與黨的組織結成一體和接受它的紀律。一旦北伐成功，像群眾組織這一類有前途的機構就任其解體；愛國的青年受到敵視；甚至條約商埠中新生的資本家階級在南京政府的統治下也受到傷害，而不是取得機會。權力結構很快變成一個易受一切武裝派別盛衰影響的軍閥結盟的結構。

帝國主義也促使國民黨虛弱下去。在1943年才廢除的不平等條約制度通過阻止南京政府對突出的經濟中心上海的控制，以特別陰險的方式損害了它的主權。英國人控制的上海工部局提供了外國人引以為榮的現代的公用事業以及安定和秩序。但是上海工部局完全不能組織和管理上海擁擠不堪的華人居民的社會、經濟和政治生活。同時，它也阻止軍閥或南京政府這樣做。結果是，以青幫為首的下層社會對上海的華人居民進行非正規的統治。在缺乏一個能夠實施有效政策的正式中國政府的情況下，上海的下層社會靠犯罪過日子，開頭是從四川及其鄰近各省沿長江而下非法供應走私的鴉片。這種交易有厚利可圖，它不但唆使中國人進行，而且有些外國當局，特別是位于舊中國縣城和工部局治理的公共租界之間的法租界也插了手。青幫像黑手黨那樣靠干一切壞事養肥自己，它為利潤而存在。它在1927年幫助蔣介石上臺，從此一直是國民黨政權的一個獨立的盟友。

南京政府還因在將其資源用于軍事統一的企圖的同時又要肩負現代化的重擔而處于不利的地位。在30年代中期，像全國資源委員會管轄下的軍工企業和德國援助等有前途的開端都因抗日戰爭而中止。國民黨的命運被以下的事實所決定：它只是在日本帝國主義把它當做一個明顯的消滅目標而進攻它之前的幾年，才成為一個名義上統一的和民族主義的政府。

中共在1927年以后的失敗的廢墟上和在爭取生存的激烈的斗爭中得到再生，因此公開提倡人民尚武精神作為前進的唯一途徑，而國民黨卻缺乏能使它仿效中共榜樣的那種動力、思想和領導。它反對人民戰爭，反對階級斗爭和在此基礎上進行的農村動員，也不被全力為共同理想作自我犧牲的那種教義所鼓動。由于已經依靠對外貿易以取得中央政府的大部分收入，國民黨政權只會加強它對外國支援的依賴性，它希望英美打敗日本侵略者。美國的軍事援助隨著量的增加，使國民黨人越來越依靠它。這種情況削弱了他們的創新活力，并且在愛國者心目中喪失了聲譽。

同時，在中國北部的中共從經驗中學到了東西。它的干部十分年輕，足以在思想上和實踐中奉行新的方式。由于中共處境孤立和蘇聯援助的確只落到國民黨政府手中，延安的政權懂得修正蘇聯的教義以適應中國的情況。經過試驗和失誤，它學會了通過物質刺激、愛國情緒、平等合作、軍事控制和政治權術等手段去動員農村。

中共在解放區和邊區的創造性活動與以往叛亂運動的活動并無二致，但是它發生在新形勢下。被吸收為延安干部的年輕知識分子是出于自己選擇而脫離城市知識分子的，他們只有適應地方的需要才能生存下來。從一開始，中共領導就保持著文職干部對軍事的支配權，但在要求領導分子越過階級界線和到群眾中去親手勞動方面打破了舊習慣。因此，延安的民主在支持必不可少的黨—軍專政方面樹立了一種很實用的和直接與民眾接觸的社會平等主義作風。中共實際上是通過在村一級建立新秩序而生存下來。取消土地私有制及由國家管理勞動力這兩種做法可以追溯到唐初的“均田制”，這一制度的均分土地的主要目的是通過有效地分配勞動力來增加政府的收入。以往的造反者也常常是平均主義者。太平軍曾經有過在地方上把每25戶組合成一個以兩司馬為首的單位作為“地方社會基石”的理想。但是太平軍不能實現其理想，并且一般地不得不以支配農村的地方權貴取而代之。與此相反，中共則通過土地改革消除了以土地為基業的地方名流，并且建立了黨的控制。

1949年以前和以后的中國的一個巨大差別大概是，諸如無線電、其他交通與通訊以及警察火力等物質手段可以與蘇聯極權形式的意識形態約束結合起來。這種結合現在可以使中共的政權以過去從未有過的規模深入中國的社會。