第二節 西部的復興

2013年12月舉行的中央農村工作會議指出：“要積極穩妥扎實推進城鎮化，到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化。”“要解決約1億人口在中西部地區的城鎮化”，這是對承接我國發達地區產業梯度轉移的中西部地區，首次提出實現約1億人口城鎮化的目標要求。這恰恰與不久前中央城鎮化工作會議所提出的“在中西部和東北有條件的地區，逐步發展形成若干城市群”一脈相承，前后呼應。

我國城鎮空間分布也呈現不同的東、中、西部的位勢，甚至有些區位的城鎮規模結構不盡合理，并且與資源環境承載能力也不匹配。如東部發達區域一些城鎮密集地區資源環境約束日漸趨緊，甚至有些資源枯竭不可再生，因此中西部資源環境承載能力較強地區的城鎮化潛力、產業結構調整力度還有待挖掘和加強；中西部的城鎮化已經成為我國城鎮化的主要增長極。

城鎮化是西部現代化的必由之路，是推動經濟增長的引擎。西部地區雖已進入城鎮化快速發展階段，處在實現跨越式發展的承前啟后之時。但當前西部城鎮化率落后全國平均水平，已成為經濟社會發展的“瓶頸”。因此，加快西部城鎮化有助于促進我國經濟均衡發展，促進區域產業結構調整升級，形成一批新型的城市群。

針對加快中西部的城市群建設，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》指出：“加大對內對外開放力度，有序承接國際及沿海地區產業轉移，依托優勢資源發展特色產業，加快新型工業化進程，壯大現代產業體系，完善基礎設施網絡，健全功能完備、布局合理的城鎮體系，強化城市分工合作，提升中心城市輻射帶動能力，形成經濟充滿活力、生活品質優良、生態環境優美的新型城市群。”依托陸橋通道上的城市群和節點城市，構建絲綢之路經濟帶，推動形成與中亞乃至整個歐亞大陸的區域大合作。”

西部城鎮化往往也包含少數民族地區的發展。加快西部地區城鎮化發展有助于改善欠發達地區的貧困狀況，促進實現少數民族地區的社會穩定，繼而逐步走向共同發展和共同繁榮。以此使少數民族從自身獲得的實惠中感受到國家發展的一致性，自覺維護祖國統一與民族團結。

一、重新定義的絲綢之路

（一）絲綢之路的前世

絲綢之路起源于漢代。張騫是絲綢之路的開拓者，被譽為“第一個睜開眼睛看世界的中國人”。他將中原文明傳播至西域，又從西域諸國引進了眾多物產到中原，促進了東西方文明的交流。這條通往西域的道路逐步演變為橫貫亞歐大陸東西交通的大動脈。通過這條交通大動脈，中國與中亞、西亞、南亞、歐洲、北非等國家建立了密切的商貿聯系和文化交流關系。唐宋時期，北方的絲綢之路漸漸衰落，中國經濟中心的南移，帶動了南方絲綢之路和海上絲綢之路的繁榮。1877年，德國地理學家費迪南·馮·李希霍芬在其出版的《中國》一書中首次用“絲綢之路”稱呼這一交通動脈。作為亞歐大陸商貿往來和文明交流的典范，絲綢之路至今仍對亞歐國家開展經貿合作、文化互通互鑒具有歷史象征作用。

安邦定國、和睦友鄰是中國古代社會的第一要義，盡管當年西開邊塞、南拓疆土，陸海兩條絲綢之路千百年通行不斷，修國之好，但并沒有對絲綢之路沿線進行城鎮布局，全方位綜合開發。在當前新的政治經濟格局下，國家重提“絲綢之路經濟帶”，在“一帶一路”的國家戰略布局下，建設絲綢之路經濟帶為深化西部大開發戰略提供了重要機遇。新型城鎮化為新絲綢之路經濟帶發展提供支撐，并成為西部經濟發展和提升對外開放水平的重要平臺、強大引擎、有力抓手。

（二）絲綢之路的今生

新時期提出的絲綢之路經濟帶，是中國與中亞各國以至向西抵達歐洲之間的一個廣闊經濟合作區域。中國境內包括陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆等西北五省（區），四川、重慶、廣西、云南等西南四省（市、區）。絲綢之路經濟帶所覆蓋的廣大西部地區不僅可以向東承接產業轉移，而且應該向西部境外擴大開放，深刻體現國家提倡的國內、國際兩個市場都要開發的精神。積極開發境外市場、優化配置生產要素，積極發展面向中亞及周邊國家的外向型經濟，將有效地進行產能轉移和商貿往來。

西部地區面積廣大，地域特色鮮明，各個地區可以借助絲綢之路經濟帶建立的有利時機，發展本地特色產業，并創造條件形成出口模式。新絲綢之路經濟帶沿線各城鎮不能一味追求城鎮規模的擴大，而要考慮城鎮化率、城鎮規模、基礎設施、公共服務的差異，從而選取適合本地區經濟發展水平的城鎮化道路，而不能以犧牲環境資源為代價追求片面城鎮化。在新絲綢之路經濟帶建設中，不同的城鎮可以扮演不同的角色，承擔不同的功能，找到最適合本地區的發展道路。主要是依托沿線大城市經濟圈，重點發展圈層內的小城市，特別是縣城及重點建制鎮。

二、西部特色鄉鎮

（一）西部城鎮化

據《國家統計年鑒（2013）》的數據顯示：西部城鎮化水平已達到了加速階段，但是發展極不平衡。西部地區城鎮化率最高的地區是內蒙古，2012年底城鎮化率為57.8%，高于全國平均水平5.23%。除了內蒙古還有重慶的城鎮化率也超過了全國平均水平，達到了57%。但是個別地方的城鎮化率明顯低于全國平均水平，甚至還達不到全國平均水平的一半，如西藏城鎮化率僅達到了22.7%。

隨著“西部大開發”政策的實施，西部地區城鎮化速度逐步提升。現在，西部地區的城鎮化取得了較大進步，但也存在一些問題。西部地區面積占國土面積約72%，但人口僅占全國人口約2.7%，除了關中和成渝地區人口相對集中外，其他地區人口居住高度分散，據國家統計年鑒數據顯示，2012年，地級城市以上人口在50萬～400萬的城市數量少，城市城區面積和城鎮人口占全國的比重均低于人口比重，人口城鎮化水平低，城鎮很難發揮出區域經濟增長極的作用，城市對鄉村經濟發展的帶動力弱。

未來十年將是我國城鎮化的加速期，在城鎮化布局上推動人口向重點地區和中心城市集中的同時，加快推進經濟欠發達省區的城鎮化，優化城鎮化格局和形態，提高城鎮化發展水平。城鎮化的實現，需要將農村剩余勞動力轉移到城市。但在西部地區若通過發展大城市來實現這種勞動力轉移，成本過高，代價過大。事實上，西部地區的大城市也不多，發展大城市也不現實。截至2012年底，共有各類城鎮7344個。其中城市市轄區總人口超過400萬以上的地級城市有3座，分別是西安、成都和重慶，而且區域性中心城市的輻射帶動力不像東部地區大城市那么強。因此，建設小城鎮成為西部地區城鎮化建設的最佳選擇。小城鎮上接大中城市、下連廣大鄉村，具有與鄉村經濟聯系緊密、具有一定生態區位、人口轉移半徑短、農民進入門檻低等優勢。西部地區通過發展小城鎮可以吸納大量鄉村富余勞動力的轉移，促進產業結構優化，推進城鎮化建設，進而替代發展大城市的思路和途徑。

（二）向德國學習

小鎮居多的德國，其地域狀況跟我國西部地區較多相似，小鎮空間布局上都是星羅棋布，大城市較少。現列舉德國小鎮的城鎮化發展特點以供參考。

首先看德國城鎮分布圖，德國小城鎮數量多，而大城市則寥寥無幾，但小城市卻與大中城市形成合理布局，實現了大中小城市的分類發展和均衡發展，成為世界小城鎮發展的典范。由表2-1可知10萬以下人口的小城鎮占其城鎮的絕大多數。

從圖2-1的人口分布上，可以看出德國的城鎮化率很高，且絕大部分人口居住在小城鎮，自得其樂。

德國城鎮化發展的經驗，可以說小城鎮的發展功不可沒，其成功發展得益于以下幾個方面。

1．特色產業支撐，保障城鎮持續發展

城鎮發展離不開產業支撐。城鎮的產業是根據市場經濟規律，在市場的引導下逐步發展起來的。德國城鎮規模不大，但各有特色、定位和側重，呈現出主導產業突出、特色鮮明的特點。

20世紀90年代初期德國統一后，為了促進東西部地區經濟均衡發展，德國的諸多鄉鎮參與到了歐盟前身歐共體提出的“小城鎮經濟發展行動聯盟”計劃。該計劃涉及面廣，涵蓋從基礎建設、地域管理、旅游業、臨場管理到地方特色產品等眾多領域，德國的數百個鄉鎮參與其中，僅巴伐利亞州就有58個小城鎮參與了2007年到2013年的第四期計劃。在“小城鎮經濟發展行動聯盟”計劃下，各鄉鎮根據自己地區的比較優勢，因地制宜選擇有特色的產業進行重點培育和發展。

“海德堡原來是歐洲重要的印刷、輕工、食品、包裝機械的基地，經過20年的努力實現了漂亮的轉身，產業轉型帶動了城市功能轉型。目前海德堡已經成為歐洲的科研城、文化城和旅游城。這種產業轉型，不僅引起了生產組織方式上的變革，而且推動了社會生活方式的深刻變化，拓展了都市服務產業的發展空間，成為城鎮經濟發展的重要載體。”

2．人本理念彰顯，保障城鎮社會服務發展

德國的城鎮化建設彰顯以人為本的理念，保護人的基本權利，培育城鎮發展自發、穩定的內在動力。我國城鄉二元模式的矛盾在當今社會發展已經突出，這種以戶籍制度為依據，嚴格區分農村戶口和城鎮戶口，大量農村人進城工作卻不能轉變戶口及享受城市戶口待遇等。而德國統一健全的社會服務保障體系為城鎮化提供了多種渠道。社會上沒有明顯的城鎮和農村的區別。農村居民和城鎮居民享受同等的權利，如教育、福利、就業、醫療等權利。另外，德國政府還頒布移民政策法令，促進移民更好地融入德國社區和國家。

“德國小城鎮良好的基礎設施和完善的公共服務體系，為小城鎮招商引資和吸引人口入住創造了良好環境。德國小城鎮的建設都是從基礎設施建設開始做起，且基礎設施建設的要求很高。基礎設施建設方面，對于住房、交通、污水處理、垃圾分類、綠色保潔等重大設施，政府直接投資建設。外包出去的公共服務事項，從預算管理到監督調控政府也都會進行嚴格的管理。”

另外，德國對生態環境保護的意識比較強。在城鎮建設過程中，堅決反對犧牲環境來發展城鎮經濟。在建設法令中規定：當環境保護制約城鎮建設時，任何建設項目都要保障綠地總量的平衡。所以，森林、花園、綠地都占小城鎮面積的1/3以上，綠化程度極高，環境優美。

3．多級規劃與市民參與，保障城市空間發展

德國小城鎮建設十分重視科學規劃的統籌安排和協調作用。首先建立四級管理機構，規劃主體包括聯邦政府和各級地方政府等。在規劃制定中由政府完全主導轉向市民參與，表現為“地方政府+專家+公眾參與”的“三結合”上。

聯邦政府負責統籌，制定全國范圍內的規劃目標和規劃標準，謀求實現小城鎮的整體合理布局。州政府負責制定本州的規劃原則和一系列較為具體的建設法規，組織審核財政資助建設項目，同時聯合當地的“城市與社區建設聯盟”對本州各地方政府上報的較大建設項目，進行審查與批準。而涉及規劃、建設技術規范及指標的具體內容由各地“城市和社區建設聯盟”負責，同時設立四級管理機構對小城鎮項目加以控制。

“不僅規劃內容科學，德國城鎮發展規劃過程也很公開透明，民眾參與度極高。在城鎮建設發展規劃過程中政府積極鼓勵公民參與，鼓勵社會討論。民眾的積極參與使得原本理論性、專業性和權力集中性的決策轉為感性的、具體的、自下而上的公眾參與，公眾可全過程參與到小城鎮規劃當中。”

德國小鎮發展反映了城鎮發展的科學規劃性，各類城市協調發展，并且各類城市發展有著產業支撐，公共配套服務完善，而這也將是我們努力的方向。如果一味追求城鎮化率，而沒有產業支撐，就會陷入南美一些國家的悲劇。“以巴西為例，1950年至2010年，巴西城鎮化率由36.2%上升到84.3 %,100萬人口以上大城市的人口占城市總人口的比重由27.1%上升到47.3%。但是，在較高城鎮化水平的背后，在農業勞動生產率下降和城鄉差距不斷加大的情況下，人口膨脹造成大量農村貧困人口擁向城市求生，造成大量的城市失業人口，形成了典型的城市二元結構問題，引發嚴重的社會問題，經濟發展落入‘中等收入陷阱’。”近年來南美國家一直在對這些城鎮化遺留的病癥進行治理。這種先城鎮化，后治理的惡果是明顯的，也對我國城鎮化發展敲響了警鐘。

（三）如何打造特色鄉鎮

城鎮化建設要考慮促進各類城市協調發展，國家政策方面現在也有比較成熟的考慮和布局。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出：按照控制數量、提高質量，節約用地、體現特色的要求，推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務“三農”相結合。對于較小的鄉鎮有著以下三類指導意見。第一，大城市周邊的重點鎮，要加強與城市發展的統籌規劃與功能配套，逐步發展成為衛星城。第二，具有特色資源、區位優勢的小城鎮，要通過規劃引導、市場運作，培育成為文化旅游、商貿物流、資源加工、交通樞紐等專業特色鎮。第三，遠離中心城市的小城鎮和林場、農場等，要完善基礎設施和公共服務，發展成為服務農村、帶動周邊的綜合性小城鎮。

《西部大開發“十二五”規劃》中，在培育中小城市和特色鮮明的小城鎮中也談到：“以特色產業為依托，建設一批交通節點型、旅游度假型、加工制造型、資源開發型、商貿流通型等特色鮮明的小城鎮，形成層次分明、結構合理、互動并進的城鎮化發展格局。支持新疆生產建設兵團加快城鎮化建設進程。”

可見這兩個國家政策文件對待西部小城鎮發展的精神是吻合的。結合二者文件的精神，在建設小城鎮的同時，可以圍繞建設具有文化旅游型、衛星城支撐型、商貿物流型、交通樞紐型、資源加工型、兵團模式型等不同特色鄉鎮做思考和規劃。

城鎮化的實質是人的城鎮化，不見得都要轉變為城市人口，我們長期以來的“離土不離鄉，進廠不進城”就是這個寫照。城鎮化的形式多樣，主要是非農化，實現非農化的途徑不僅僅是工業化，積極發展服務業等第三產業，對吸納農村剩余勞動力有著極大空間。廣大后發地區的農業地區，要著力考慮適宜的非農就業路徑，實現農業產業化、農村城鎮化、農民非農化的有機結合。著重向人口城鎮化邁進，而非以土地城鎮化為方向。當然我們并不否定土地城鎮化是一些區域實現人口城鎮化的有效措施。而上述的舉例、思考都是為建設西部鄉鎮，實行不同城鎮化和非農化路徑而要借鑒和遵循的。西部鄉鎮建設在基礎設施、投資開發、市場培育方面遠遠不如東部及沿海發達地區，且西部地區的自然條件和城鄉經濟社會發展條件不盡相同。充分考慮不同地區的發展現狀、資源特點、區位優勢和發展潛力等因素，進行不同發展模式和發展特色的定位與路徑選擇。現有以下幾種模式供參考。

（1）衛星城型鄉鎮。圍繞較大城市，承接其產業結構轉移，實現市場要素的自由流動，建立衛星城，使得城鄉一體化得到有效發展。像重慶、成都、西安等經濟實力較強的大城市地區，可據其城鄉發展規劃，進行周邊鄉鎮的布局和協調發展。

（2）旅游型鄉鎮（民族風情鄉鎮）。旅游產業發展帶動城鎮發展是西部地區城鎮化的重要模式。在廣闊的西部地區，地理風貌各異、多民族豐富的風俗文化和宗教文化，歷史悠久的人文景觀，都是適合作為旅游開發顯著的資源優勢。

旅游業的發展可以帶動鄉鎮的配套基礎設施發展，提升鄉鎮的知名度，對拉動經貿、交通運輸、房地產、餐飲服務業等發展起著重要作用。如云南的石林縣、麗江古鎮、西雙版納傣族村鎮，都是憑借自然風景、民俗風情、具有民族傳統文化的居民建筑等特色資源，通過旅游業而發展起來。

民族風情文化小鎮因為主要通過多元民族文化風俗、特色文化產業開發具有特色的邊疆，令人神往的山區、林區、雪域和戈壁自然風光等，與旅游鄉鎮有著極大相似性，故做一個類別闡述。

（3）礦產資源型鄉鎮。西部在礦產資源儲量方面具有絕對的優勢，不僅資源種類繁多，而且儲量巨大。礦產資源有煤炭、石油、天然氣等非金屬礦產等和各種金屬礦產。對于具有豐富的資源儲量且經濟欠發達地區，憑借礦產資源開發而帶動鄉鎮經濟發展，是較為常見的一種成功模式。

根據資料顯示，礦產城市在西部城鎮中占據了較大的比重，它是西部主要的工業城鎮類型。如煤炭工業城市石嘴山、韓城、銅川、六盤水、烏海、滿洲里和錫林郭勒等；石油工業城市克拉瑪依、玉門、錫林浩特、庫爾勒等；鋼鐵工業城市包頭、嘉峪關、攀枝花等；有色金屬工業城市金昌、個舊、白銀等。

在較小的鄉鎮開發中，“西藏羊八井鎮的油氣開采；云南祿汁鎮、六苴鎮、礦山鎮、都龍鎮的有色金屬礦產資源開發，塔甸鎮、小龍潭鎮的煤炭開采，昆陽鎮的磷礦開采和磷化工產業，也是依托豐富的礦產資源而促進小城鎮發展的典型代表。”

（4）交通型鄉鎮。我國鄉鎮整體是以中心城市為輻射點，交通干線橫線縱線交織的交通運輸布局。以交通運輸干線為發展軸線，交通節點式與軸線發展是西部地區城鎮化的常見路徑。交通運輸干線作為資源要素流通的紐帶，形成帶狀齊頭并進的態勢，帶動鄉鎮發展。西部地區部分城鎮也呈現出沿主要交通公路、鐵路分布的特征。近來，公路鐵路口岸所在鄉鎮和鄉村牧場一體化發展又呈現與周邊相協調的特點。

（5）商貿型鄉鎮。商貿型鄉鎮往往具有明顯的區位優勢，貿易平臺搭建比較完善，交通便利，形成了人財物的集聚和商品及生產要素的流通的優勢。

商貿型鄉鎮可以利用本地商品流通活躍、市場發育度高的特點，其作為商品的集散地和交易的便捷平臺，在一定范圍的市場領域中發揮帶動作用。尤其現在實行“互聯網+”格局，對傳統具有優勢的生產性要素和產業進行更好的電子商務，并建立現代流通方式，改善區域經濟運行效率，以建立商貿系鄉鎮帶動產業轉移和升級轉型。

（6）邊境口岸型鄉鎮。西部地處內陸，邊境線占全國邊境線長的近79.6%。西部省區與周邊國家和地區之間的政治經濟文化聯系有著悠久歷史，因此，發展邊境貿易有著得天獨厚的優勢，而且是人流、物流最容易匯集的區域，容易帶動邊境口岸型鄉鎮的建設和發展。

目前，云南的瑞麗、畹町、河口、景洪，新疆的阿爾泰、伊寧、博樂、塔城、喀什，內蒙古的滿洲里、二連浩特，廣西的憑祥市和東興市的鄉鎮等已經發展較為成熟的邊境城鎮，共同形成了西部地區對外貿易的前沿。

（7）兵——地合建型鄉鎮。新疆的城鎮化發展離不開兵團的城鎮化。近年來，經濟發展和鎮區擴張使得有些兵團小城鎮在地域上與地方鄉鎮鎮區緊緊相連。

對于兵團與地方毗鄰或相交的行政區域，應該走兵地融合型的城鎮化發展之路，即通過完善利益分配與協調機制，使兵團與地方合作發展，發揮各自的優勢，推動兵地城鎮融合發展的路徑。