4．耗羨歸公和養(yǎng)廉銀

雍正二年（1724年）七月，雍正帝在下令推行“耗羨歸公”的同時，還實行了“養(yǎng)廉銀”制度。

（1）耗羨歸公

耗羨，實際上就像是搭車收費，其中有政府許可的，也有非法收取的。它是在正常征收錢糧的基礎(chǔ)上，由地方官員再征收一定數(shù)額的銀兩。數(shù)額多少，各個地方都不一樣，輕重都有。

康熙末年，耗羨越來越重，加上地方巧立名目，擅自加派差役徭役，人民承擔(dān)不起。雍正對此十分痛恨，說這是“竭小民衣食之資，供官司奴隸之用”。

雍正初年，地方官員又用征來的耗羨作清欠之用，來補充財政上的不足，雍正就更應(yīng)想想辦法來清除它的弊端了。

曾有地方官員在康熙年間建議用增加火耗來彌補錢糧虧空，沒有得到康熙的允許。雍正經(jīng)常以這個例子來告誡百官說，耗羨斷不可以再增加了。

康熙年間就有人對耗羨過重的問題，提出把部分耗羨歸公的設(shè)想，但由于擔(dān)心有“加派賦稅”的之名，沒有得到康熙的同意，沒有實行。

耗羨歸公就是把各州縣征收的原先本是由州縣支配的開支用銀全部交到省里，再由省里按一定比例發(fā)回地方。雖然這樣做有很多麻煩，但是可以避免地方官擅自扣留耗羨。

把所有的耗羨都交上來以后，州縣官們知道多征對自己也沒有什么好處，也就不再濫征。老百姓的負擔(dān)有所減輕。用現(xiàn)在的話講，耗羨歸公就像是費改稅。把原先各個部門，各種名義的收費改為正式的統(tǒng)一的稅收，由省里或中央來統(tǒng)一支配。這樣一方面加強了中央的控制能力，另一方面減輕了老百姓的負擔(dān)，于國于民，都是好事。

針對耗羨歸公問題，康熙六十一年（1722年），川陜總督年羹堯、巡撫噶什圖上奏說，陜西藩庫錢糧入不敷出的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，而本省之中加派火耗的有每兩銀子加到二三錢甚至四五錢的；可以提留其中的一部分歸公處理，剩下的則可以彌補錢糧虧空的漏洞。對此，康熙認為決不可行，他的理由就是自己不能承受加派之名。實際上，康熙對州縣官員加派火耗睜一只眼閉一只眼，而他對加派之名又不敢予以公開承認，正是他這種矛盾心理，對全國產(chǎn)生了兩個不利結(jié)果：一是未能限制火耗，各級官吏將火耗層層瓜分，這使彌補國庫虧空化為泡影；二是未能革除弊政，一直到他死之后，才可能解決耗羨歸公問題和建立養(yǎng)廉制度。

雍正元年（1723年）五月，湖廣總督楊宗仁向雍正建議，從各州縣耗羨銀內(nèi)提留二成交給藩庫，作為辦公的費用，不許再加派額外的損稅。雍正帝馬上接受了這一建議。同年五月十二日，山西巡撫諾岷上任之后，進行了實地調(diào)查，明查暗訪之后，決定統(tǒng)一把全省的火耗率限制在二成內(nèi)，收取火耗銀共50萬兩，除了給各級官吏的辦公費用30萬兩外，用剩下的20萬兩彌補藩庫虧空。實際上，除了當(dāng)年許多官吏虧空的5萬多兩和老百姓還未交的一萬多的之外，收了43萬余兩耗銀。

諾岷在奏疏里說，由于山西的耗羨問題十分突出，流弊眾多，因此建議把山西全省每年所收耗羨銀，統(tǒng)統(tǒng)交由省里的布政司庫管理，一部分用來彌補虧空，一部分用作養(yǎng)廉銀。

全面實行火耗歸公，這種方法比楊宗仁的建議更進一步。雍正十分高興，批準(zhǔn)諾岷在山西實行這一辦法。接著，河南開始實行。

雍正想把諾岷在山西的辦法推廣開來，可當(dāng)下又沒有什么頭緒；同時也想征求一下各位大臣的意見。于是他命令九卿會議討論這一問題，再呈上討論的結(jié)果。最后，討論的結(jié)果是，大多數(shù)官員們不贊同，理由主要有三：其一，地方官員應(yīng)該得到耗羨，上級干涉不得，也不該收走全部耗羨。其二，火耗并非正稅，現(xiàn)在改為正稅，會讓人覺得這是在加派賦稅。其三，征收火耗合法化之后，督撫公開允許州縣官征收耗羨，這種辦法好像是在鼓勵下屬貪婪，不是正道。這些理由聽起來很有道理，可其實都是這些官員在為自己盤算。

山西布政使高成齡對此反對，他認為州縣官員俸祿的缺少，可以通過他們征火耗來彌補。但是，他們的上司卻不能這樣，辦公時又不能只靠那些微薄的俸祿。因此，這就不可避免地出現(xiàn)上級接受下屬贈送的現(xiàn)象，索賄受賄也就產(chǎn)生了。而最后吃虧的還是老百姓，要是這樣，還不如集中征收火耗，然后全部歸公處理，發(fā)給各官員養(yǎng)廉銀。他還說，這樣上司也不能向下屬勒索，州縣官員再也不會以各種借口向百姓征收苛捐雜稅了。而且，實行耗羨歸公，地方上不能支配多征的部分，這樣火耗不但不會增加，反倒要比原來總共征收的數(shù)目還要少。為了處理意見公正起見，雍正又讓總理事務(wù)大臣及九卿翰詹科道各級官員討論這個問題。雍正放心不下，再三要求他們在討論時要平心靜氣，公正處理，然后再將討論的結(jié)果上奏。而且，雍正還告誡他們，倘若有誰膽敢心懷不軌或者一意孤行，那么他就會在這件事上受到懲罰。

這樣，雍正的姿態(tài)無疑是支持高成齡。但是，持反對意見的官僚還是很多，因為這件事牽扯的面太廣，事關(guān)所有官僚的切身利益，又與看重美名的政治傳統(tǒng)不相一致。

各級官僚心里都很清楚，改革一但實行，將會對官僚整體利益造成損失，他們輕易不肯妥協(xié)。即便是在改革貫徹得最為徹底的山西省，巡撫諾岷、布政使高成齡也頗感省內(nèi)壓力巨大。針對這種形勢，雍正及時調(diào)走反對諾岷改革的山西御史劉燦，革去其弟的舉人頭銜，以保護支持改革者的利益，避免反對派在山西妨礙耗羨歸公的實行。

雍正帝認為，諾岷見解獨到，可以在全國推廣山西的經(jīng)驗。他頂著王公大臣和內(nèi)閣的反對之聲，于雍正二年（1724年）七月初六作出定論：第一，總理事務(wù)大臣及九卿科道等人，內(nèi)藏私心成見，目光短淺，所以才會懷疑和反對諾岷的做法。諾岷等人上報國家，下安黎庶，不避嫌隙，任勞任怨，量力行事；如果天下的督撫都跟諾岷等人一樣，那耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度就能夠?qū)崿F(xiàn)。第二，行政立法要根據(jù)不同的時間和地點有所不同，不能墨守成規(guī)，強求一致，各省可因地制宜，靈活處理，全國各省可分不同時期進行。第三，沒有長久而不會有弊病的方法，耗羨歸公與養(yǎng)廉銀也是如此，所以，這也只是暫時應(yīng)急的措施罷了。當(dāng)今之計，先承認耗羨合法，并限制耗羨提成；一旦彌補了虧空，國庫得到充實，官吏變得廉潔，就逐漸減少耗羨提成，到最后全部取消。第四，每個省的州縣有大小之分，錢糧就有多有少，事情就有繁瑣和簡單之分，官吏也各不相同，情形不同，所以不能定死耗羨的提成。但總的原則是要盡量減輕耗羨提成，符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H要求。第五，必須把耗羨全部提解藩庫，不準(zhǔn)在州縣扣存。

耗羨改革的結(jié)果是，在很多地區(qū)，耗羨都比州縣私征時有所下降。這對老百姓當(dāng)然很有好處。從此，康熙后期地方官員狂征亂派的局面被扭轉(zhuǎn)了。

雍正對于耗羨的改革，不僅澄清了吏治，更為重要的是改善了中央的財政狀況。耗羨總的數(shù)目龐大，由地方支配，中央一文未得。而現(xiàn)在國庫虧空，急需銀兩來彌補。耗羨歸公以后，也就將中央財政完全扭轉(zhuǎn)。實施耗羨歸公之后，用在了三個地方：一是發(fā)給官員養(yǎng)廉銀，二是彌補地方錢糧虧空，三是作為地方公共事業(yè)或辦公費用。

（2）養(yǎng)廉銀制度

顧名思義，養(yǎng)廉銀就是各省從每年所收取的耗羨中，按一定的比例，拿出一定的銀兩，來補助官員生活、辦公等。

當(dāng)時的官員，或通過科舉，或通過捐納（就是向官府捐一大筆錢，然后給你個官做），或通過恩蔭（就是因為你的爺爺或爸爸當(dāng)了大官，朝廷會照顧你，等他們退休之后，讓你也當(dāng)個官，可以說是“接班”）來出仕。

當(dāng)時當(dāng)官，最重要的往往是賺錢，再高尚也不可能自己貼錢來當(dāng)官。俸銀又這么少，人還要維持生活，填飽肚子，也就只能自己想辦法另開財路了。封建官僚制度和低俸制度結(jié)合在一起，使得官吏貪贓枉法、循私營私也就自然而然。本該是官員的分內(nèi)之事，現(xiàn)在卻成了官員們牟取私利的手段。耗羨的征收彈性很大，掌握在一幫官僚手中，使他們有機可乘，產(chǎn)生嚴(yán)重后果。集體腐敗即由這種政權(quán)體制的原因所造成。

雍正認為，收支適當(dāng)，不會影響所謂的廉潔。讓官員們都空著肚子辦公，誰也做不到。看來，問題的關(guān)鍵就是官員們的經(jīng)濟實力是否與他們的身份相適應(yīng)。如果這二者不相適應(yīng)，也就是說，他們的經(jīng)濟實力與身份嚴(yán)重失衡的話，那官員們貪污腐敗、胡作非為也就不可避免了——肅清吏治也就只是口頭上的罷了。

因此，雍正決定把收取的耗羨拿出來一部分用來提高官員的生活標(biāo)準(zhǔn)，按照其職位高低，定期向他們發(fā)放一定數(shù)目的養(yǎng)廉銀，以求根本解決官員腐敗問題。

據(jù)統(tǒng)計，雍正年間，大致說來，總督每年有養(yǎng)廉銀為2萬兩上下，巡撫有1.5萬兩上下，布政使有1萬兩上下，州縣一級官員有大約一二千兩。與少得可憐的俸祿相比，養(yǎng)廉銀確實肥得流油。

發(fā)放養(yǎng)廉銀的范圍，從總督巡撫到知縣巡檢的各級官吏，往下就不發(fā)放了。像基層胥吏這樣的人是不會被發(fā)放養(yǎng)廉銀的。

養(yǎng)廉銀數(shù)目總的來說要根據(jù)官員職位高低而定，但各個省之間由于政務(wù)有繁有簡、賦稅有多有少，所以數(shù)目也不盡相同。

一般說來，養(yǎng)廉銀的數(shù)額比官員的俸祿要高出十幾倍、幾十倍，甚至一百倍。如山西巡撫諾岷每年的養(yǎng)廉銀高達3.17萬兩，是他原俸祿的204.5倍！河南巡撫田文鏡的養(yǎng)廉銀也有2.89萬余兩，是他原俸祿的186.5倍！

實施養(yǎng)廉銀制度之后，地方大小官員的俸祿明顯增長。這對于促進官員們的積極性和主動性，澄清吏治，穩(wěn)固中央的財政收入，都有著重要的實際意義。雍正的此項改革極大地調(diào)整了自清以來所推行的官員低俸制，前所未有。

山西在實行耗羨歸公時最早規(guī)定，耗羨銀可以用作地方辦公費用。隨后，各省也紛紛實行，逐漸將辦公費用固定下來。

各衙門的辦公費用，根據(jù)各地政務(wù)繁簡和事務(wù)多少的實際需要而固定下來。所以上下沒有多少浮動，一般變化不大。由此，地方政府可以比較固定地使用自己的收入。這樣，不但加強了計劃因素，還使收支基本趨于平衡。可見，定辦公費用不僅可防止貪污、制止腐化，更為重要的是，它具有重大歷史意義，那就是從固定辦公費用開始，萌芽出一種數(shù)字化的精確的政府管理理念。

與以往粗放型的政府管理相比，辦公費用固定化不僅促進了政府財政管理，同時也促進了地方行政管理。

（3）清掃陋習(xí)

剛即位時，雍正就發(fā)布上諭，禁止欽差大臣接受地方官員饋贈，督撫也不準(zhǔn)以欽差大臣駕到作為借口向州縣攤派。從最易受污染的欽差開始改革這一風(fēng)氣。

在這一點上，河南巡撫表現(xiàn)極為突出，革除了一切節(jié)禮、壽禮以及常規(guī)性禮節(jié)。特別是田文鏡在任時，對地方官向上級遞交禮品一概禁止，自己也做榜樣，對下級官員饋贈的任何禮品絕對不收。

并不是所有的官員都像田文鏡那樣親做楷模，聽從皇上的命令。雍正五年（1727年），巡察御史博濟視察江南，根據(jù)以前的定規(guī)，向驛站伸手索要了禮物。不想有人向雍正告發(fā)，雍正馬上把他革職，讓當(dāng)?shù)貙λM行審訊。

河南巡撫田文鏡說：“要想禁止各州縣增加羨耗和攤派，必須先對上司約束，想約束上司，必須要先清掃陋習(xí)。”這就指出了避免地方州縣橫征暴斂的最佳辦法：一是必須從上抓起，因為上梁不正則下梁歪，要擒賊先擒王；另一個就是改變?nèi)粘２涣嫉纳鐣L(fēng)氣，也就是清除陋習(xí)。

為在全國范圍內(nèi)嚴(yán)禁打點費用，雍正頒布命令：官員凡是接受禮物的，一律處以重罰；同時還對其上級督撫予以追究。

縱觀雍正的改革措施，可以看出雍正的改革思路：先改革賦役，吏治敗壞的根本就在于此。為改革賦役，又先清查虧空，以此為契機，清除根本問題。

對出現(xiàn)問題的官員毫不手軟。通過對一批怙惡不悛、身居要職的貪官污吏進行堅決打擊，雍正的改革取得顯著成效。

在此基礎(chǔ)上，出于長治久安的目的，采取新的手段對官吏進行管理。如養(yǎng)廉銀制度、定辦公費制度、士民一體當(dāng)差納糧制度等，這些都有利于改革成果的鞏固。

改革吏治取得初步成功后，再改革經(jīng)濟制度，其基本目的是對一部分紳衿進行打擊，以縮小貧富差距，防止貧富懸殊拉大，減輕百姓負擔(dān)，增加中央政府的收入。隨后，其他類的配套改革也開始推行。

雍正改革的最終目標(biāo)是為了國富民強，只要國庫富足了，什么都好辦。許多封建社會的改革家都有這樣的幻想，無論他是改革大臣還是改革皇帝，都是如此。

對雍正來說，他追求的目的是國庫充實、澄清吏治、社會穩(wěn)定，其他都是次要的。就這一點來說，既不同于一些皇帝的統(tǒng)治思想，也與其父康熙藏富于民的思想很是不同。

對中國歷史的歷次改革進行考察就會發(fā)現(xiàn)，只要是由政府發(fā)起，一項不可缺少的內(nèi)容就是對吏治進行整頓，這是改革當(dāng)中最為關(guān)鍵和艱難的一環(huán)，但整個改革的核心就在于此。

誰都知道，完成改革是不可能依靠舊的官僚體系的，它們本身就是改革的對象，這會使改革陷入困境。再者，改革措施的具體實施由人來操作，而官僚階層最具有惰性，他們是不會完成自我改造的。