抓住發(fā)展機(jī)遇，加快發(fā)展轉(zhuǎn)型

（代序）

2012年是《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2002] 17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“17號(hào)文件”）發(fā)布實(shí)施10周年。回顧17號(hào)文件發(fā)布十年以來(lái)的貫徹實(shí)施情況，結(jié)合當(dāng)前電子政務(wù)發(fā)展的新形勢(shì)和新要求，我們迫切需要認(rèn)真分析電子政務(wù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，全面總結(jié)電子政務(wù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，加快發(fā)展轉(zhuǎn)型，走電子政務(wù)科學(xué)發(fā)展的道路。

一、電子政務(wù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

17 號(hào)文件是2001 年年底開(kāi)始醞釀，2002 年上半年集中力量制定的，2002 年7 月由國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組開(kāi)會(huì)審議通過(guò)，并全面部署實(shí)施。在國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上，確定了以電子政務(wù)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域信息化的發(fā)展方針，明確了電子政務(wù)建設(shè)的三個(gè)主要任務(wù)：一是通過(guò)推進(jìn)電子政務(wù)，使政府更好地履行職責(zé)；二是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及其他領(lǐng)域信息化發(fā)展樹(shù)立樣板；三是通過(guò)電子政務(wù)來(lái)拉動(dòng)國(guó)內(nèi)信息技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)時(shí)大家把17號(hào)文件的任務(wù)歸結(jié)為“兩網(wǎng)一站四庫(kù)十二金”。下面我們對(duì)其進(jìn)展?fàn)顩r做一個(gè)簡(jiǎn)要總結(jié)。

“兩網(wǎng)” 按17號(hào)文件的設(shè)想，電子政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有兩個(gè)，一是搭建一個(gè)全國(guó)性內(nèi)網(wǎng)平臺(tái)，另一個(gè)是全國(guó)性外網(wǎng)平臺(tái)。現(xiàn)在來(lái)看，“兩網(wǎng)”建設(shè)取得了積極進(jìn)展，但當(dāng)時(shí)設(shè)想的搭建全國(guó)性統(tǒng)一的內(nèi)網(wǎng)平臺(tái)和外網(wǎng)平臺(tái)的任務(wù)還沒(méi)有完成。

“一站” 政府門戶網(wǎng)站建設(shè)的任務(wù)應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)基本完成，甚至比當(dāng)時(shí)預(yù)想的還要好。由于門戶網(wǎng)站的快速發(fā)展，對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府，方便百姓辦事，推進(jìn)政府信息公開(kāi)等方面都起到了十分重要的推動(dòng)作用。

“四庫(kù)” 按17 號(hào)文件確定的任務(wù)和目標(biāo)來(lái)看，“四庫(kù)”建設(shè)總的來(lái)說(shuō)做了大量的工作，并有了一定的基礎(chǔ)，但與17號(hào)文件提出的預(yù)定目標(biāo)相比還有較大差距。“四庫(kù)”中進(jìn)展最好的是人口庫(kù)，目前已基本建成以公安信息為基礎(chǔ)的全國(guó)性數(shù)據(jù)庫(kù)，但也存在著兩方面不足：一是還沒(méi)有在與人口庫(kù)相關(guān)的政府部門業(yè)務(wù)信息和人口庫(kù)之間建立一種動(dòng)態(tài)的更新機(jī)制；二是未能完全根據(jù)職責(zé)需要實(shí)現(xiàn)對(duì)人口庫(kù)信息的有效利用。現(xiàn)在，公安的人口庫(kù)和幾個(gè)大的業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)比對(duì)、查詢，但是與社會(huì)各領(lǐng)域?qū)θ丝趲?kù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用需求相比，還有大量的工作要做。和人口庫(kù)相比，其他三個(gè)庫(kù)的差距就更大。在法人庫(kù)建設(shè)上，如全國(guó)統(tǒng)一，以及通過(guò)相關(guān)政府部門的各種業(yè)務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)法人庫(kù)信息的更新和利用等預(yù)定目標(biāo)，還需要下大功夫才能實(shí)現(xiàn)。基礎(chǔ)地理信息資源庫(kù)到目前為止也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一，也未能提供廣泛的社會(huì)服務(wù)。宏觀數(shù)據(jù)庫(kù)大體上也是如此。

“十二金” 從17 號(hào)文件提出的任務(wù)和目標(biāo)來(lái)看，“十二金”的任務(wù)應(yīng)該說(shuō)已基本完成。“十二金”的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)對(duì)政府核心業(yè)務(wù)、主流業(yè)務(wù)的全業(yè)務(wù)、全流程覆蓋，就是從政府當(dāng)時(shí)主要以辦公系統(tǒng)和一些業(yè)務(wù)系統(tǒng)的片斷，走向核心業(yè)務(wù)的全流程覆蓋。到目前為止，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止“十二金”，其數(shù)量還在不斷擴(kuò)充。

總體上看，如果用國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議確定的三個(gè)主要目標(biāo)來(lái)考量，客觀說(shuō)電子政務(wù)建設(shè)與這三個(gè)目標(biāo)都有很大的差距。在電子政務(wù)支持政府更好履行職責(zé)上，還存在很大的差距；在為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展樹(shù)立樣板方面，差距更大。舉例而言，大企業(yè)的信息化工程和信息化水平，大都走在了政府前面；在電子政務(wù)支撐和拉動(dòng)信息技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和信息安全方面，作用也遠(yuǎn)沒(méi)有彰顯出來(lái)。所以，回顧十年發(fā)展歷程，我們必須冷靜地看到電子政務(wù)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要是如何使電子政務(wù)支撐政府更好履行職責(zé)，如何高質(zhì)量、低成本地發(fā)展電子政務(wù)，如何在信息化條件下使電子政務(wù)滿足提升治國(guó)理政能力的迫切要求，如何保障電子政務(wù)的信息安全等。

但同時(shí)，我們也應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)到電子政務(wù)發(fā)展面臨的新機(jī)遇，這些新機(jī)遇主要來(lái)自兩個(gè)方面，即業(yè)務(wù)的需求和技術(shù)的發(fā)展。

從業(yè)務(wù)需求看，黨的十八大報(bào)告明確提出了建設(shè)服務(wù)型政府，加快社會(huì)管理創(chuàng)新，加快推進(jìn)行政體制改革的要求，這些要求也對(duì)電子政務(wù)的發(fā)展提出了更廣、更高的要求。在當(dāng)今信息化條件之下，電子政務(wù)是實(shí)現(xiàn)公共行政管理改革和發(fā)展目標(biāo)的必要條件。政府的四大職能，無(wú)論是社會(huì)管理、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管還是宏觀調(diào)控，都離不開(kāi)電子政務(wù)，這就是對(duì)電子政務(wù)提出了巨大的現(xiàn)實(shí)需求。現(xiàn)在，可以看到在社會(huì)管理的各個(gè)方面，無(wú)論是傳統(tǒng)領(lǐng)域還是新型的綜合領(lǐng)域，信息技術(shù)都發(fā)揮了支撐性的、不可替代的作用，尤其是在各地，特別是各中心城市，在依靠電子政務(wù)推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新方面都做了大量積極的探索和嘗試，取得了十分顯著的成績(jī)。由此看來(lái)，未來(lái)對(duì)電子政務(wù)的需求將繼續(xù)保持旺盛的態(tài)勢(shì)，而且需求十分緊迫。由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展面臨很多緊迫問(wèn)題和關(guān)鍵問(wèn)題，因此，無(wú)論是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定還是切實(shí)履行政府的四大職能，對(duì)電子政務(wù)的需求都會(huì)越來(lái)越大，越來(lái)越迫切。

從技術(shù)發(fā)展看，與十年前制定17 號(hào)文件時(shí)相比，今天電子政務(wù)的技術(shù)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生根本變化。在技術(shù)進(jìn)展的推動(dòng)下，電子政務(wù)將走上一個(gè)新的發(fā)展階段。對(duì)于電子政務(wù)發(fā)展而言，最主要的技術(shù)變化就是所謂的“云移物大智”。

“云”是云計(jì)算。云計(jì)算為電子政務(wù)中的資源共享提供了一個(gè)新思路，這里的資源共享不僅僅包括計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)，還包括軟件、信息、技術(shù)人才和行政資源。云計(jì)算還改變了電子政務(wù)的實(shí)現(xiàn)模式，從原來(lái)的需求分析、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)，變成由政府部門提出服務(wù)要求，由服務(wù)商加以實(shí)現(xiàn)這樣的全新模式。這一新模式與十年前的電子政務(wù)模式相比，其速度和質(zhì)量不可同日而語(yǔ)。

“移”是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)電子政務(wù)來(lái)說(shuō)就是一個(gè)詞—方便，這是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的最大特點(diǎn)。

“物”就是物聯(lián)網(wǎng)。對(duì)電子政務(wù)而言，物聯(lián)網(wǎng)最重要的貢獻(xiàn)就是增加了傳感功能，從而使系統(tǒng)由聾子瞎子變得耳聰目明。物聯(lián)網(wǎng)將極大地拓展電子政務(wù)應(yīng)用的范圍，尤其是社會(huì)管理、公共服務(wù)以及市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域。

“大”是大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)經(jīng)歷了信息資源的集中，數(shù)據(jù)大集中到大數(shù)據(jù)這樣一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程。根據(jù)行政管理和業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，通過(guò)對(duì)所有信息高水平、高質(zhì)量的集中，大數(shù)據(jù)將更好地支持各級(jí)政府的管理決策。

“智”就是智慧城市。智慧城市的實(shí)質(zhì)就是回歸到政府管理的本質(zhì)，以構(gòu)建信息技術(shù)的支撐環(huán)境。智慧城市從政府四大基本職能出發(fā)，而不是圍繞一個(gè)個(gè)部門的職責(zé)和一個(gè)個(gè)部門固定的業(yè)務(wù)流程來(lái)構(gòu)造電子政務(wù)。

可以看出，“云移物大智”是電子政務(wù)技術(shù)發(fā)展所帶來(lái)的一個(gè)重要機(jī)遇，但與此同時(shí)，也要認(rèn)真把握這些新技術(shù)概念的本質(zhì)，謹(jǐn)防掉入概念的陷阱里出不來(lái)，望文生義，影響電子政務(wù)的發(fā)展。

二、加快發(fā)展轉(zhuǎn)型，走電子政務(wù)的科學(xué)發(fā)展道路

回顧十年來(lái)的電子政務(wù)發(fā)展，既有成績(jī)、有收獲，但也有經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。面對(duì)電子政務(wù)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，面對(duì)業(yè)務(wù)需求和技術(shù)變化所帶來(lái)的新機(jī)遇，必須加快轉(zhuǎn)變電子政務(wù)的發(fā)展方式，走電子政務(wù)的科學(xué)發(fā)展道路。

發(fā)展方式轉(zhuǎn)變主要包括兩個(gè)方面：

一是電子政務(wù)對(duì)政府履行職責(zé)的支撐，要從支撐一個(gè)個(gè)部門和一個(gè)個(gè)業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)向?qū)φ拇舐毮艿耐暾男畔⒓夹g(shù)支持，切實(shí)提升政府履行職責(zé)的能力。當(dāng)前政府職責(zé)的實(shí)際分工，無(wú)論是宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測(cè)分析，市場(chǎng)監(jiān)管還是社會(huì)管理和公共服務(wù)，任何一件事情幾乎都不存在跨部門的、跨上下層級(jí)的聯(lián)系，尤其是中央部門的職責(zé)更多是以處為單位，有些甚至是以人為單位來(lái)實(shí)際運(yùn)行的。但這一分工格局實(shí)際上和政府真正履行好職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“十八大”所提出來(lái)的公共行政管理改革目標(biāo)是有巨大差距的。由于過(guò)去電子政務(wù)是以現(xiàn)行的行政管理體制為依托，已難以適應(yīng)行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的迫切需要。今后電子政務(wù)的發(fā)展必須在現(xiàn)行支撐各個(gè)部門具體業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)之上，轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)務(wù)本身的支持，這將是一個(gè)十分重大的轉(zhuǎn)變。

上述轉(zhuǎn)變也將帶來(lái)第二個(gè)轉(zhuǎn)變，即技術(shù)體系架構(gòu)的轉(zhuǎn)變。技術(shù)體系架構(gòu)的轉(zhuǎn)變就是全面轉(zhuǎn)向云平臺(tái)。受技術(shù)發(fā)展的限制，在制定17 號(hào)文件的時(shí)候，人們尚難看到今天的云平臺(tái)和云服務(wù)這種新模式，更多地只是考慮內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)兩個(gè)平臺(tái)的整合。但今天從云計(jì)算的角度看，利用集中統(tǒng)一的云技術(shù)建構(gòu)和云服務(wù)模式以實(shí)現(xiàn)資源的集中和服務(wù)，必然要超越17 號(hào)文件的技術(shù)架構(gòu)。新的技術(shù)架構(gòu)必須擺脫技術(shù)平臺(tái)和部門機(jī)構(gòu)劃分一致的格局，也就是說(shuō)部門的電子政務(wù)平臺(tái)主要是一個(gè)業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺(tái)，而不是由計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)和軟件所搭建的技術(shù)平臺(tái)，后一平臺(tái)可以由中央政府和地方政府來(lái)統(tǒng)一構(gòu)建，或統(tǒng)一委托企業(yè)來(lái)搭建。必須要在云技術(shù)和云服務(wù)的架構(gòu)下，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)和技術(shù)構(gòu)成之間的徹底分離。

在制定17號(hào)文件的時(shí)候，基本上沒(méi)有考慮軟件統(tǒng)一和資源共享問(wèn)題，這造成辦公信息系統(tǒng)有許多的版本，這是很不合理的。如果轉(zhuǎn)向云技術(shù)和云服務(wù)，這樣的格局將會(huì)大為改觀。另外，在向云技術(shù)體系轉(zhuǎn)變時(shí)，我們需要將政府各個(gè)部門的能力，包括管理能力、服務(wù)能力和技術(shù)能力等通過(guò)云平臺(tái)、云服務(wù)方式集中起來(lái)，以支撐電子政務(wù)發(fā)展的需求。因此，未來(lái)電子政務(wù)的發(fā)展要加快轉(zhuǎn)向云平臺(tái)和云服務(wù)，從根本上解決資源共享和信息孤島的問(wèn)題，解決以部門和業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)的系統(tǒng)里所固化的不合理的管理方式和體制問(wèn)題。

只有將上述兩個(gè)轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合在一起，才能真正實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展正面臨一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折期，需要各部門、各地方形成合力，共同分析、研究和解決電子政務(wù)發(fā)展過(guò)程中碰到的各種困難和問(wèn)題，使電子政務(wù)走科學(xué)發(fā)展的道路，推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展真正邁入一個(gè)新階段。

2013年5月