第二章 新中國成立初期民族法制體系的形成過程

——從《共同綱領(lǐng)》到《中華人民共和國憲法》

中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過艱苦卓絕的斗爭(zhēng)，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義三座大山。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民、各民主黨派、各人民團(tuán)體締造了中華人民共和國，全國各族人民終于建立了一個(gè)由自己做主的新的民主政府。中華民族的獨(dú)立和國家的統(tǒng)一也由理想變成了現(xiàn)實(shí)，新中國的民族法制建設(shè)也開始了新的歷程。

筆者認(rèn)為從1949年到“文化大革命”爆發(fā)之前的17年間，新中國的民族法制建設(shè)主要圍繞兩點(diǎn)展開：一是《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，一是1954年頒布的《中華人民共和國憲法》。整個(gè)新中國成立初期17年間的民族法制建設(shè)就是以這兩點(diǎn)為根基形成了“兩點(diǎn)一線”的脈絡(luò)。《共同綱領(lǐng)》是在毛澤東同志宣布中華人民共和國成立之前，由全國各民族和各民主黨派在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的綱領(lǐng)性憲法文件，在召開普遍選舉的全國人民代表大會(huì)之前，中國人民政治協(xié)商會(huì)議代行全國人民代表大會(huì)職權(quán)，而《共同綱領(lǐng)》則具有臨時(shí)憲法的地位，起到了臨時(shí)憲法的作用。在整個(gè)新中國成立之初的5年時(shí)間里，這部憲法性文件對(duì)于整個(gè)中國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)起著綱領(lǐng)性的作用。其中關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線、民族政策和民族制度的規(guī)定更是新中國成立初期5年間的基本原則，是民族地區(qū)一切工作得以開展的綱領(lǐng)，由此形成了以《共同綱領(lǐng)》為核心的民族法制建設(shè)。隨著國家局勢(shì)的穩(wěn)定和政治、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，新中國終于在1954年召開了第一屆全國人民代表大會(huì)，大會(huì)審議通過了《中華人民共和國憲法》，這使新中國的民族法制建設(shè)有了憲法的支持。《共同綱領(lǐng)》所規(guī)定的民族政策和原則為新的憲法所認(rèn)可并加強(qiáng)，中華人民共和國的民族法制體系得以形成。這里我們就按照這個(gè)“兩點(diǎn)一線”的脈絡(luò)展開論述。

第一節(jié) 《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》——新中國民族法制建設(shè)的開端

自清末維新變法開始直至新中國成立，經(jīng)過一百多年的英勇奮斗，全國各族人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義在中國的統(tǒng)治，取得了新民主主義革命的勝利。然而，這個(gè)時(shí)候有一個(gè)非常嚴(yán)峻的問題擺在新中國領(lǐng)導(dǎo)人的面前，即革命勝利后將要建立一個(gè)什么樣的國家，如何把革命勝利的成果用法律形式固定下來，并在此基礎(chǔ)上規(guī)定國家的大政方針，作為全國人民共同遵循的準(zhǔn)則以團(tuán)結(jié)全國各族人民，把革命和建設(shè)事業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)，而其中關(guān)于民族政策方面的問題更是重要。在新中國成立之初，各種反革命勢(shì)力和帝國主義勢(shì)力蠢蠢欲動(dòng)，妄圖借助舊社會(huì)的民族壓迫政策所引起的民族隔閡和民族矛盾來分裂新中國。那么這個(gè)時(shí)候應(yīng)該采取什么辦法才能夠得以安定各少數(shù)民族人民的心，讓他們懂得新中國與舊中國是不一樣的呢？如何讓他們知道新中國所提倡的民族平等、民族團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮不僅僅是一句口號(hào)，是要付諸實(shí)踐的呢？這就迫切需要制定一部規(guī)定國家根本制度，包括民族政策和民族制度的根本大法。可是當(dāng)時(shí)國家還沒有全部解放，戰(zhàn)爭(zhēng)仍在進(jìn)行，各地的國民黨殘余和土匪惡霸等反革命勢(shì)力還很猖獗，而各項(xiàng)社會(huì)改革尚未開展，社會(huì)秩序還不夠安定。此外，長期遭受戰(zhàn)爭(zhēng)破壞的國民經(jīng)濟(jì)尚未恢復(fù)，人民群眾的組織程度和覺悟程度尚未達(dá)到應(yīng)有的水平，此時(shí)無法立即召開由普選產(chǎn)生的全國人民代表大會(huì)，更侈談?dòng)扇珖嗣翊泶髸?huì)制定一部完善的正式憲法了。在這種情況下，中國共產(chǎn)黨邀請(qǐng)各民主黨派、人民團(tuán)體、人民解放軍、各地區(qū)、各民族以及國外華僑等各方面的代表，并邀請(qǐng)了蒙古、回、藏、維吾爾、苗、彝、滿、朝鮮、白、黎、高山、烏孜別克等少數(shù)民族代表，共635人，組成中國人民政治協(xié)商會(huì)議，代表全國各族人民的意志，召開了中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一次會(huì)議，代行全國人民代表大會(huì)的職權(quán)。正如毛澤東同志在《中國人民從此站立起來了》中所說的：“現(xiàn)在的中國人民政治協(xié)商會(huì)議是在完全新的基礎(chǔ)之上召開的，它具有代表全國人民的性質(zhì)，它獲得全國人民的信任和擁護(hù)。因此，中國人民政治協(xié)商會(huì)議宣布自己執(zhí)行全國人民代表大會(huì)的職權(quán)。中國人民政治協(xié)商會(huì)議在自己的議程中將要制定中國人民政治協(xié)商會(huì)議的組織法，制定中華人民共和國中央人民政府的組織法，制定中央人民政治協(xié)商會(huì)議的共同綱領(lǐng)，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會(huì)，制定中華人民共和國的國旗和國徽，決定中華人民共和國國都的所在地以及采取和世界大多數(shù)國家一樣的年號(hào)。”于是，在1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議選舉了中央人民政府委員會(huì)，宣告了中華人民共和國的成立，并且通過了起臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。

《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》分為：序言、總綱、政權(quán)機(jī)關(guān)、軍事制度、經(jīng)濟(jì)政策、文化教育政策、民族政策、外交政策，共7章60條。它以憲法性文件的形式肯定了人民革命的勝利成果，宣告了帝國主義、封建主義和官僚資本主義在中國統(tǒng)治的結(jié)束，宣告了人民民主共和國的建立，規(guī)定了新中國的國體是人民民主專政制度，政體是全國人民代表大會(huì)制度，在第一屆全國人民代表大會(huì)召開之前，由中國人民政治協(xié)商會(huì)議代行全國人民代表大會(huì)職權(quán)。盡管《共同綱領(lǐng)》還不是一部正式的憲法，但不管從內(nèi)容上還是從法律效力上看都具有國家憲法的特征，起了臨時(shí)憲法的作用。它是新中國成立初期團(tuán)結(jié)全國人民共同前進(jìn)的政治基礎(chǔ)和戰(zhàn)斗綱領(lǐng)，對(duì)于鞏固人民政權(quán)，加強(qiáng)革命法制，維護(hù)人民民主權(quán)利，以及恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)方面起著指導(dǎo)作用。其中關(guān)于民族政策的規(guī)定有5條，在序言里，《共同綱領(lǐng)》就以原則總綱的形式規(guī)定“各民族一律平等”，在第六章“民族政策”這一章里則根據(jù)序言的原則要求，規(guī)定在各少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治，賦予各少數(shù)民族及其人民平等的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利和宗教信仰自由權(quán)利。

任何一個(gè)國家在成立之初都要確立國家結(jié)構(gòu)，是組成單一制政府還是聯(lián)邦制政府，這是一個(gè)關(guān)系國家領(lǐng)土完整及中央與地方關(guān)系的問題，尤其是在中國這樣一個(gè)戰(zhàn)亂剛剛平息的多民族國家，這一問題尤為重要。對(duì)此，《共同綱領(lǐng)》在序言里明確表示：“中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)按照各項(xiàng)事務(wù)的性質(zhì)，由中央人民政府委員會(huì)以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜。”并規(guī)定在各少數(shù)民族聚居區(qū)建立民族區(qū)域自治制度的綱領(lǐng)性規(guī)定，明確指出了在中國實(shí)行中央和地方統(tǒng)一為一體的單一制政府，而不是實(shí)行在各少數(shù)民族地區(qū)建立“自治邦”而組成聯(lián)邦政府。這里隱含了一個(gè)從中國共產(chǎn)黨建黨之初到新中國成立之初，甚至在新中國成立后在一定范圍內(nèi)還存在關(guān)于國家結(jié)構(gòu)的爭(zhēng)論問題，即在少數(shù)民族地區(qū)應(yīng)該建立怎樣的自治政府，少數(shù)民族地區(qū)政府和中央政府之間應(yīng)該確立什么樣的關(guān)系。

一、聯(lián)邦制還是單一制——《共同綱領(lǐng)》關(guān)于國家結(jié)構(gòu)的選擇和規(guī)定

在多民族的中國應(yīng)該是建立聯(lián)邦制還是單一制的問題，少數(shù)民族聚居區(qū)政權(quán)的建立是應(yīng)該主張“民族自決權(quán)”而建立“自治邦”，還是做出其他的選擇，這可是關(guān)系到國家基本制度的嚴(yán)肅問題。畢竟中國共產(chǎn)黨曾在很長一段歷史時(shí)間里主張各少數(shù)民族根據(jù)“民族自決權(quán)”有權(quán)建立“自治邦”，并主張?jiān)诟鱾€(gè)少數(shù)民族自治邦的基礎(chǔ)上建立一個(gè)聯(lián)邦制的中國。那么，現(xiàn)在是不是應(yīng)該繼續(xù)這種主張呢？由于這個(gè)關(guān)系到中國實(shí)行什么樣的國家結(jié)構(gòu)的問題，在中國人民政治協(xié)商會(huì)議籌備期間，在起草《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》時(shí)，與會(huì)代表就這個(gè)問題發(fā)生了激烈的爭(zhēng)論。這個(gè)時(shí)候，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人與《共同綱領(lǐng)》的起草委員及蒞會(huì)代表必須做一個(gè)選擇。周恩來同志專門就這一問題發(fā)表了《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問題》的講話，在這個(gè)講話中周恩來同志代表黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，就這個(gè)問題向會(huì)議代表做出了這樣的解釋：“關(guān)于國家制度方面，還有一個(gè)問題就是我們的國家是不是多民族聯(lián)邦制。現(xiàn)在可以把起草時(shí)候的想法提出來，請(qǐng)大家考慮。中國是多民族的國家，但其特點(diǎn)是漢族占人口的最大多數(shù)，有四億人以上；少數(shù)民族有蒙古族、回族、藏族、維吾爾族、苗族、彝族、高山族等，總起來，還不到全國人口的百分之十。當(dāng)然不管人數(shù)多少，各民族間是平等的。首先是漢族尊重其他民族的宗教、語言、風(fēng)俗、習(xí)慣。這里主要的問題在于民族政策是以自治為目標(biāo)，還是超過自治范圍。我們主張民族自治，但一定要防止帝國主義利用民族問題來挑撥離間中國的統(tǒng)一。如英帝國主義對(duì)西藏及新疆南部的陰謀，美帝國主義對(duì)于臺(tái)灣及海南島的陰謀。……任何民族都是有自決權(quán)的，這是毫無疑問的事。但是今天帝國主義者又想分裂我們的西藏、臺(tái)灣甚至新疆，在這種情況下，我們希望各民族不要聽帝國主義者的挑撥。為了這一點(diǎn)，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯(lián)邦。今天到會(huì)的許多人是民族代表，我們特地向大家解釋，同時(shí)也希望大家同意這個(gè)意見。我們雖然不是聯(lián)邦，但卻主張民族區(qū)域自治，行使民族自治的權(quán)力。”

這里就有一個(gè)問題需要交代清楚，即中國共產(chǎn)黨在解決民族問題的政策上經(jīng)歷了一個(gè)從主張“民族自決”到實(shí)行“民族區(qū)域自治”的政策轉(zhuǎn)變。那么什么是“民族自決權(quán)”和“聯(lián)邦制”呢？為什么我們今天不主張“民族自決權(quán)”？為什么我們要建立一個(gè)“單一制”的國家，而不是“聯(lián)邦制”的國家呢？

所謂民族自決，源于民族自決權(quán)，即如前文所引，“民族自決權(quán)是馬克思列寧主義處理民族問題的重要原則。其主要含義就是各民族有自己決定自己命運(yùn)的，直到自由分離成立獨(dú)立國家的權(quán)利”。列寧同志在分析和解決俄國問題的時(shí)候，曾于1914年撰寫了一篇闡述民族問題的綱領(lǐng)性著作——《論民族自決》，在此文章中，列寧同志關(guān)于各少數(shù)民族享有民族自決權(quán)一事進(jìn)行了詳細(xì)的分析和論述，他指出“用馬克思主義的觀點(diǎn)研究民族自決問題，必須從民族運(yùn)動(dòng)的歷史經(jīng)濟(jì)研究中去找答案，而決不能從抽象的法律定義中去找”。“列寧同志運(yùn)用這個(gè)觀點(diǎn)揭示了近代民族運(yùn)動(dòng)的發(fā)展規(guī)律，指出歐洲民族運(yùn)動(dòng)的歷史是同資本主義徹底戰(zhàn)勝封建主義的時(shí)代相聯(lián)系在一起的，它的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是為了使商品生產(chǎn)獲得完全勝利，資產(chǎn)階級(jí)必須奪取國內(nèi)市場(chǎng)，必須使講同一種語言的人們所居住的地區(qū)統(tǒng)一起來，建立民族國家。因此，必然得出結(jié)論，所謂民族自決，就是民族脫離異族集體的國家分離，就是成立獨(dú)立的民族國家”。可見，民族自決在20世紀(jì)初是一個(gè)備受共產(chǎn)主義世界歡迎的概念。

而與民族自決權(quán)密不可分的一個(gè)概念就是聯(lián)邦制。聯(lián)邦制是指由若干成員國（州、邦、共和國等）組成聯(lián)盟國家的一種國家制度。聯(lián)邦制的歷史，可上溯到古希臘城邦聯(lián)盟。但一般認(rèn)為，美國1787年憲法建立了歷史上第一個(gè)聯(lián)邦國家。聯(lián)邦成員是聯(lián)邦的主體，有自己的領(lǐng)土和行政區(qū)域，聯(lián)邦領(lǐng)土由聯(lián)邦成員國領(lǐng)土構(gòu)成。聯(lián)邦擁有自己的憲法，聯(lián)邦成員國一般也具有立憲權(quán)，但成員國憲法必須同聯(lián)邦憲法完全一致。聯(lián)邦是國際交往中的主體。它設(shè)有最高立法機(jī)關(guān)，行使國家的立法、外交、軍事、財(cái)政等主要權(quán)力。聯(lián)邦成員國依據(jù)聯(lián)邦憲法的規(guī)定，也設(shè)有自己的立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，但在對(duì)內(nèi)、對(duì)外關(guān)系上，只能在自己的領(lǐng)土上、在憲法和法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行使主權(quán)。聯(lián)邦成員國具有自己的法律體系和司法制度。聯(lián)邦國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)一般實(shí)行兩院制。下議院作為聯(lián)邦代表機(jī)關(guān)，按選區(qū)由居民選舉產(chǎn)生。上議院代表聯(lián)邦成員國的利益，實(shí)行等額代表制或不等額代表制原則。聯(lián)邦及其成員國之間的職權(quán)劃分，由聯(lián)邦憲法規(guī)定。最主要的實(shí)行聯(lián)邦制的國家有蘇聯(lián)、美國、印度等。“馬克思主義經(jīng)典作家把聯(lián)邦制看作是解決民族問題的一種國家法律形式，是多民族國家的一種政治結(jié)構(gòu)形式。他們所制定的民族地域、民族平等、自愿聯(lián)合、自由退出聯(lián)邦、民主集中制等原則，已成為這種聯(lián)邦的基礎(chǔ)和基本特征。”

中國共產(chǎn)黨從成立開始，歷經(jīng)第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)、第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)以及抗日戰(zhàn)爭(zhēng)，在這三個(gè)時(shí)期都主張各少數(shù)民族的民族自決權(quán)，支持各個(gè)少數(shù)民族建立自己獨(dú)立的政府，主張采取聯(lián)邦制。后來，隨著中國共產(chǎn)黨對(duì)中國國情的了解，特別是中國共產(chǎn)黨在長征時(shí)期途徑中國南部和西部大部分少數(shù)民族地區(qū)，使得中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的情況有了深入的了解。尤其是中國共產(chǎn)黨對(duì)中國革命的本質(zhì)得以認(rèn)識(shí)之后，認(rèn)清了各個(gè)帝國主義分裂勢(shì)力和國民黨反動(dòng)勢(shì)力分裂中國的圖謀之后，認(rèn)識(shí)到必須放棄對(duì)民族自決權(quán)的主張，而應(yīng)該在少數(shù)民族地區(qū)建立與中央政府關(guān)系更為密切的民族區(qū)域自治，組織民族民主聯(lián)合政府。這是一個(gè)長期的過程，也是一個(gè)艱辛的過程。

（一）中國共產(chǎn)黨主張民族自決權(quán)和建立聯(lián)邦制政府的歷史由來

早在中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會(huì)的《關(guān)于國際帝國主義與中國和中國共產(chǎn)黨的決議案》中，中國共產(chǎn)黨就第一次明確主張民族自決權(quán)和聯(lián)邦制：“中國共產(chǎn)黨第二次大會(huì)認(rèn)為最近要極力要求：……蒙古、西藏、回疆三部實(shí)行自治，為民主自治邦；在自由聯(lián)邦制原則上，聯(lián)合蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國。”這是“民族自決權(quán)”和“聯(lián)邦制”的主張第一次出現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨的文獻(xiàn)中，而且是在中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會(huì)的一個(gè)綱領(lǐng)性決議案中提出來。緊接著在這次代表大會(huì)通過的《中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會(huì)宣言》中再一次把“民族自決權(quán)”和“聯(lián)邦制”寫入了中國共產(chǎn)黨在民主革命時(shí)期的革命綱領(lǐng)文獻(xiàn)中：“統(tǒng)一中國本部（東三省在內(nèi)）為真正民主共和國；蒙古、西藏、回疆三部實(shí)行自治，成為民主自治邦；用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國。”在《宣言》中，把建立中華聯(lián)邦稱為是“中國共產(chǎn)黨的任務(wù)及其目前的奮斗”。中國共產(chǎn)黨第三次全國代表大會(huì)所通過的《中國共產(chǎn)黨黨綱草案》中再次強(qiáng)調(diào)民族自決權(quán)，而且還在蒙古、西藏、回疆的基礎(chǔ)上又加了青海：“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中國本部的關(guān)系由各該民族自決。”后來，在中國革命進(jìn)入到第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，當(dāng)中國共產(chǎn)黨在全國范圍內(nèi)建立了很多蘇維埃政權(quán)以后，仍然堅(jiān)持主張“民族自決權(quán)”。其中，中國共產(chǎn)黨在第六次全國代表大會(huì)的政治決議案中，以及后來在《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中，都對(duì)之加以肯定。而且，更重要的是，第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國共產(chǎn)黨逐漸將“民族自決權(quán)”和建立“自治邦”組成聯(lián)邦政府的范圍擴(kuò)大到了幾乎所有的少數(shù)民族。在《中國共產(chǎn)黨紅四軍軍黨部“共產(chǎn)黨宣言”》中宣布說：“統(tǒng)一中國，承認(rèn)滿、蒙、回、藏、苗、瑤各民族的自決權(quán)。”在《中華蘇維埃十大政綱（摘自全國蘇維埃區(qū)域代表大會(huì)政治決議案）》中宣布：“根據(jù)民族自決的原則，一切少數(shù)民族有完全分立與自由聯(lián)合之權(quán)。”在《全國蘇維埃區(qū)域代表大會(huì)宣言》中說：“大會(huì)一致通過承認(rèn)國內(nèi)各少數(shù)民族有完全分立與自由聯(lián)合的自決權(quán)，堅(jiān)決贊助各少數(shù)民族反帝國主義、反漢族地主與封建勢(shì)力的民族解放斗爭(zhēng)，并贊助其建立蘇維埃制度。”在《中國共產(chǎn)黨對(duì)目前局勢(shì)的宣言》中宣布中國革命的總要求，其第八項(xiàng)就是“幫助國內(nèi)各少數(shù)民族反抗帝國主義，建立絕對(duì)自由獨(dú)立的民族共和國”。最后，在中華蘇維埃第一次和第二次全國代表大會(huì)兩次通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中，均以憲法性文件的形式賦予了各少數(shù)民族的自決權(quán)：“中國蘇維埃政權(quán)承認(rèn)中國境內(nèi)少數(shù)民族的自決權(quán)，一直承認(rèn)到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨(dú)立的國家的權(quán)利。蒙、回、藏、苗、黎、高麗人等，凡是居住中國地域內(nèi)的，他們有完全自決權(quán)：加入或脫離中國蘇維埃聯(lián)邦，或建立自己的自治區(qū)域。”這種民族政策一直維持到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的提出以前。

那么，為什么在長期的歷史時(shí)期內(nèi)中國共產(chǎn)黨會(huì)主張“民族自決權(quán)”呢？參考各方面的研究和論述，筆者認(rèn)為，有如下幾個(gè)原因。

1．民族自決權(quán)本身的特點(diǎn)

如前文所論述過的，民族自決權(quán)最早來源于啟蒙思想家盧梭的《社會(huì)契約論》。它是資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家在資產(chǎn)階級(jí)“自由、平等、博愛”的口號(hào)下，引申出來的解決民族問題的一個(gè)理論。民族自決權(quán)“其主要含義就是各民族有自己決定自己命運(yùn)的，直到自由分離成立獨(dú)立國家的權(quán)利”。從這一含義我們可以看出來，民族自決權(quán)有兩個(gè)非常重要的特點(diǎn)。

首先，民族自決權(quán)主張各民族一律平等。只有各民族一律平等了才不存在某一個(gè)強(qiáng)大民族有資格決定另一個(gè)弱小民族命運(yùn)的問題，而且，只有平等的民族之間才能決定其是否愿意組成聯(lián)邦。所以說，主張民族平等是民族自決權(quán)的一個(gè)核心概念和前提基礎(chǔ)，是民族自決權(quán)的一個(gè)內(nèi)在原理。

其次，民族自決權(quán)主張各民族均擁有絕對(duì)的權(quán)利和自己獨(dú)立的意志，按照自己獨(dú)立的意志行使自己的權(quán)利和處理本民族的事務(wù)。只有賦予各個(gè)民族決定自己事務(wù)的絕對(duì)的權(quán)利和獨(dú)立的意志，才算是給予了該民族應(yīng)有的尊重，該民族的民族特征和性格才能得以保存。這可以說是民族自決權(quán)的另一個(gè)內(nèi)在原理。

可見，各民族一律平等，各民族擁有完全的權(quán)利和獨(dú)立的意志去決定本民族的事務(wù)，這兩者正是民族自決權(quán)的魅力所在。這也是為什么中國共產(chǎn)黨會(huì)在相當(dāng)長的時(shí)間主張民族自決權(quán)的一個(gè)原因。

2．馬克思主義經(jīng)典作家以及蘇聯(lián)的范例作用

把民族自決權(quán)真正進(jìn)行理論歸納并付諸實(shí)踐的是馬克思主義經(jīng)典作家，其中最有代表性的則是列寧同志。列寧同志曾經(jīng)撰寫了一篇《論民族自決權(quán)》的綱領(lǐng)性文章。把馬克思主義的民族自決理論和俄國的民族實(shí)際相結(jié)合，對(duì)民族自決權(quán)進(jìn)行了深入詳細(xì)的探討和分析。

更為重要的是，列寧同志將他在《論民族自決權(quán)》中的論述在蘇聯(lián)付諸現(xiàn)實(shí)。在蘇聯(lián)建立起了一個(gè)各民族自決建立政府加入蘇聯(lián)聯(lián)邦，組成了一個(gè)聯(lián)邦制的社會(huì)主義大國。這個(gè)理論與實(shí)踐的先例作用對(duì)當(dāng)時(shí)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人的影響是不可忽視的。

3．共產(chǎn)國際的影響

中國共產(chǎn)黨在成立初期，對(duì)馬克思主義的理論認(rèn)識(shí)還不太成熟，對(duì)中國革命的現(xiàn)狀也不甚了解，再加上幼年時(shí)期的中國共產(chǎn)黨革命經(jīng)驗(yàn)不足，革命理論薄弱。因此，“在很長一段時(shí)間中，中國共產(chǎn)黨的民族理論和民族政策可以說僅僅是聯(lián)共黨民族理論的翻版，還談不上把馬克思列寧主義的民族理論同中國各民族的實(shí)際結(jié)合起來的問題。當(dāng)時(shí)黨的差不多所有決議都是共產(chǎn)國際搞的。有研究者專門做過統(tǒng)計(jì)，從1923年至1927年，聯(lián)共黨為中國革命問題共召開過122次會(huì)議，作出了738個(gè)決議，從大的決策到小的決定，都有所涉及。由于中國共產(chǎn)黨缺乏運(yùn)用馬克思主義理論來解決中國民族問題的理論和實(shí)際的工作經(jīng)驗(yàn)，因此在幼年時(shí)期的中國共產(chǎn)黨基本上照搬了蘇聯(lián)解決民族問題的模式和經(jīng)驗(yàn)”。

4．中國當(dāng)時(shí)的革命局勢(shì)與國民黨的民族政策的影響

那一時(shí)期中國共產(chǎn)黨主張民族自決權(quán)的一個(gè)主要原因，是當(dāng)時(shí)中國革命的局勢(shì)和國民黨的民族政策。在那個(gè)時(shí)候，英、美、日、法等帝國主義國家在中國奉行侵略瓜分政策，妄圖把中國分割為他們的殖民地。而中國當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者國民黨不僅不帶領(lǐng)全國人民爭(zhēng)取民族革命的勝利，反而與各個(gè)帝國主義勾結(jié)起來，形成了帝國主義、封建階級(jí)和官僚買辦資產(chǎn)階級(jí)對(duì)廣大百姓和各族人民的三重壓迫和剝削。此外，國民黨內(nèi)部派系紛爭(zhēng)、軍閥割據(jù)，各個(gè)割據(jù)軍閥只管保護(hù)自己的既得利益，絲毫不考慮中國的前途和各少數(shù)民族的命運(yùn)。再加上國民黨最高領(lǐng)導(dǎo)人蔣介石奉行大漢族主義，把各少數(shù)民族看成是漢族的“大小宗支”，更是傷害了少數(shù)民族的感情。于是，為了擺脫帝國主義、封建主義和官僚資產(chǎn)階級(jí)的壓迫和剝削，為了各少數(shù)民族能早日得以發(fā)展，取得平等的權(quán)利，中國共產(chǎn)黨才竭力主張“民族自決權(quán)”和“聯(lián)邦制”。

5．當(dāng)時(shí)中國共產(chǎn)黨主要領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識(shí)

基于上述國內(nèi)國際各個(gè)方面的原因，當(dāng)時(shí)中國共產(chǎn)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人如李大釗、陳獨(dú)秀等也都對(duì)“民族自決權(quán)”抱著一定的期望。李大釗同志在《平民主義》一文中對(duì)聯(lián)邦制大為贊賞，稱“聯(lián)邦主義不但不是分裂的種子，而且是最適于復(fù)合、擴(kuò)大、殊異、駁雜生活關(guān)系的新組織。許多的國家民族間，因?yàn)楦星椤⑹刃浴⒄Z言、宗教不同的緣故，超過多年多次的紛爭(zhēng)，一旦行了聯(lián)邦主義，舊時(shí)的仇怨嫌憎，都可渙然冰釋”。陳獨(dú)秀同志在《我們的回答》一文中說到：“民族主義有兩種：一是資產(chǎn)階級(jí)的民族主義，主張自求解放，同時(shí)卻不解放隸屬自己的民族，這可稱作矛盾的民族主義；一是無產(chǎn)階級(jí)的民族主義，主張一切民族皆有自決權(quán)，主張自求解放，不受他族壓制，同時(shí)也主張解放隸屬自己的弱小民族，不去壓制他，這可稱作平等的民族主義。”

中國共產(chǎn)黨在當(dāng)時(shí)選擇“民族自決權(quán)”確實(shí)是基于當(dāng)時(shí)的理論知識(shí)以及當(dāng)時(shí)中國的革命現(xiàn)狀。這一時(shí)期的這一主張?jiān)诋?dāng)時(shí)也起了很大的作用。首先，使得中國廣大人民群眾以及各少數(shù)民族認(rèn)識(shí)到了帝國主義、封建主義和官僚資本主義在中國剝削和壓迫的本質(zhì)。其次，使得各少數(shù)民族認(rèn)識(shí)到了國民黨反動(dòng)派奉行的民族政策的虛偽性和欺騙性，進(jìn)而認(rèn)識(shí)到國民黨主張大漢族主義的真面目。再次，也更為重要的是讓廣大百姓和各少數(shù)民族認(rèn)識(shí)到，中國共產(chǎn)黨是真正主張民族平等，主張各民族有同等權(quán)利和地位的。這對(duì)后來中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)各少數(shù)民族和各民主黨派建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，進(jìn)行抗日救國有很大的歷史影響和促進(jìn)作用；也是解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間，中國共產(chǎn)黨得到廣大人民群眾、各民主黨派和各少數(shù)民族共同支持的原因之一；還是中國共產(chǎn)黨在取得解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，得以聯(lián)合各個(gè)階層、黨派、民族的精英人士組成統(tǒng)一戰(zhàn)線，召開新的政治協(xié)商會(huì)議，決定國家大事的原因之一；更為重要的是，這也給后來中國共產(chǎn)黨放棄“民族自決權(quán)”而主張“民族區(qū)域自治”，為推行民族區(qū)域自治做了很好的鋪墊。總之，中國共產(chǎn)黨這一時(shí)期的這些主張取得了全國各個(gè)階層和各少數(shù)民族的信任，取得了他們的支持，是中國革命之所以能取得勝利不可忽視的重要原因。

（二）對(duì)民族自決和聯(lián)邦制的放棄

雖然“民族自決權(quán)”這一主張的提出發(fā)揮了很大的作用，但是并不意味著這一主張就是適合中國的民族政策。當(dāng)取得新民主主義革命階段性勝利時(shí)，當(dāng)?shù)蹏髁x、封建階級(jí)和官僚資產(chǎn)階級(jí)在中國的反動(dòng)統(tǒng)治和專制壓迫就要倒臺(tái)的時(shí)候，再主張“民族自決權(quán)”已經(jīng)不適合中國革命的形勢(shì)。而更為重要的是，當(dāng)中國共產(chǎn)黨仔細(xì)了解了中國的國情，尤其是少數(shù)民族的居住和文化情況、少數(shù)民族和漢族的關(guān)系情況、各少數(shù)民族之間的情況之后，再加上對(duì)蘇聯(lián)主張“民族自決權(quán)”和建立“聯(lián)邦制”的原因進(jìn)行分析后，發(fā)現(xiàn)“民族自決權(quán)”和“聯(lián)邦制”根本不適合中國，中國應(yīng)該尋求其他解決民族問題的政策。因此，中國共產(chǎn)黨就放棄了對(duì)“民族自決權(quán)”和“聯(lián)邦制”的主張。然而，為什么中國共產(chǎn)黨在放棄了這些主張后采取了“單一制”下的“民族區(qū)域自治”制度呢？

1．西方帝國主義勢(shì)力和國民黨殘余勢(shì)力分裂中國的陰謀

帝國主義如英國、美國，一直存在著瓜分中國的企圖。他們紛紛扶植新疆、西藏的反動(dòng)勢(shì)力，妄圖將新疆和西藏從中國獨(dú)立出去，還有國民黨殘余勢(shì)力也妄圖借助帝國主義的勢(shì)力來進(jìn)行分裂活動(dòng)。這些都是分裂中國的隱患。這個(gè)時(shí)候很多帝國主義國家都借助所謂的資產(chǎn)階級(jí)的“民族自決權(quán)”來分裂中國。同時(shí)期的印度和巴基斯坦的分離就是英國這種企圖的一個(gè)真實(shí)寫照。英國在無法阻止印度獨(dú)立和自治的情況下，于是就挑起印度內(nèi)部印度教和伊斯蘭教的矛盾，最后導(dǎo)致印度和巴基斯坦的分立。這種教訓(xùn)我們不能不吸取，這種企圖我們也不能不防備。

2．中國與其他實(shí)行聯(lián)邦制的國家，尤其是實(shí)行聯(lián)邦制的社會(huì)主義國家蘇聯(lián)的不同

中國和其他實(shí)行聯(lián)邦制的國家，尤其是社會(huì)主義國家蘇聯(lián)在民族問題上的一個(gè)最大的不同就在于，蘇聯(lián)的各少數(shù)民族是長期的、穩(wěn)定的聚居于特定范圍，而中國的各個(gè)少數(shù)民族由于歷史上的民族融合和遷移，已經(jīng)形成了一個(gè)大雜居小聚居的居住狀況，在少數(shù)民族聚居區(qū)有大量的漢族人居住，在漢族聚居區(qū)也有少數(shù)民族居住。毛澤東同志在《讀蘇聯(lián)〈政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書〉下策談話記錄稿》中也曾指出：“蘇聯(lián)的少數(shù)民族人口，占全國人口的一半，他們實(shí)行加盟共和國、自治共和國的辦法。我們這里少數(shù)民族人口占百分之六，實(shí)行民族區(qū)域自治的辦法。有些人想援引蘇聯(lián)的辦法，在中國成立加盟共和國或自治共和國，這是不對(duì)的。”基于中國少數(shù)民族的情況和蘇聯(lián)的不同這一點(diǎn)，我黨的民族問題專家、國家民委第一任主任李維漢同志曾做過專門的論述。他在《關(guān)于民族工作中的幾個(gè)問題》中論證說：“在我國的條件下，區(qū)域自治的形式不宜于采取聯(lián)邦制，而宜于采取自治地方制。我國和蘇聯(lián)不同：（1）十月革命前，俄國是帝國主義國家，俄羅斯民族是典型的壓迫民族；而我國是半殖民地國家，漢族是壓迫民族，也是被壓迫民族。（2）十月革命前的俄國少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘陌俜种迨笥遥覀冎徽及俜种笥摇＃?）俄國許多少數(shù)民族的聚居比較集中，因此內(nèi)部聯(lián)系比較單純而密切；而我國，如同前面講過的，大多是同漢族雜居或交錯(cuò)聚居，或者是幾個(gè)少數(shù)民族雜居或交錯(cuò)聚居……俄國許多少數(shù)民族中資本主義相當(dāng)發(fā)展，在二月資產(chǎn)階級(jí)民主革命后，建立了一批資產(chǎn)階級(jí)民族政府……中國民族資產(chǎn)階級(jí)早已喪失了領(lǐng)導(dǎo)民族民主革命的資格。中國民族民主運(yùn)動(dòng)早已處在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。同時(shí)，中國革命的發(fā)展是從農(nóng)村到城市，在長期的農(nóng)村斗爭(zhēng)中，黨和工人階級(jí)就同許多少數(shù)民族人民結(jié)成了戰(zhàn)斗的聯(lián)盟……所以，中國各民族不是經(jīng)過分裂后又走上統(tǒng)一，而是從平等聯(lián)合團(tuán)結(jié)的革命統(tǒng)一戰(zhàn)線到平等聯(lián)合團(tuán)結(jié)的人民共和國。”由此可見，在中國無法在地域上明確劃分哪一塊是哪一個(gè)民族的純粹的居住地區(qū)，這與實(shí)行聯(lián)邦制的蘇聯(lián)的情況完全不同，這使得中國的民族問題在地理環(huán)境上不適合采取“民族自決權(quán)”和“聯(lián)邦制”。

3．隨著中國共產(chǎn)黨對(duì)中國革命和中國國情的深入了解，以及抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立，讓中國共產(chǎn)黨逐漸認(rèn)識(shí)到了中國的民族政策的正確方向

中國共產(chǎn)黨對(duì)中國革命和中國國情的深入了解，是隨著中國共產(chǎn)黨在土地革命時(shí)期創(chuàng)造的“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)”的革命道路而展開的。“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)”可以說是馬克思列寧主義同中國實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物。從此，中國共產(chǎn)黨開始了對(duì)中國革命和革命前途的自我探索。而在這其中，長征的過程是中國共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)少數(shù)民族的過程，了解少數(shù)民族狀況的過程，也是中國共產(chǎn)黨關(guān)于少數(shù)民族政策思考的過程。在長征中，“中國共產(chǎn)黨縱橫馳騁桂、湘、黔、滇、川、康、甘、青、陜等省，通過了苗、瑤、壯、侗、布依、仡佬、土家、白、納西、彝、藏、羌、回、裕固等10多個(gè)少數(shù)民族聚（雜）居區(qū)，停留時(shí)間先后長達(dá)一年以上，駐扎地域20萬平方公里，關(guān)系黨和紅軍的一系列重要會(huì)議都是在這個(gè)區(qū)域內(nèi)召開的。紅軍長征以其特有的歷史機(jī)遇，把深刻認(rèn)識(shí)民族問題、正確制定和執(zhí)行民族政策提到了重要的議事日程上來。進(jìn)入少數(shù)民族地區(qū)，中國共產(chǎn)黨一方面對(duì)少數(shù)民族的現(xiàn)狀有了進(jìn)一步了解，從戰(zhàn)略高度把少數(shù)民族問題逐步與長征、中國革命和抗日救亡運(yùn)動(dòng)聯(lián)系起來；另一方面及時(shí)制定和實(shí)施適應(yīng)新形勢(shì)需要的少數(shù)民族政策，逐步探索和形成了符合中國國情的民族政策”。再加上抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，中國共產(chǎn)黨積極號(hào)召聯(lián)合一切可以聯(lián)合的力量，聯(lián)合各少數(shù)民族建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，共同抗日。這都改變了中國共產(chǎn)黨對(duì)中國各個(gè)地區(qū)的少數(shù)民族的認(rèn)識(shí)，也改變了少數(shù)民族對(duì)漢族的認(rèn)識(shí)，尤其是抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立，使得“各少數(shù)民族”和漢族團(tuán)結(jié)起來，擰成一股繩，使得“中華民族”這一概念在中國的抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中得以成為現(xiàn)實(shí)。這樣一來，在中國大地上，漢族和少數(shù)民族的矛盾不再像以前那樣，它們之間互相開始了解、尊重、幫助。這樣的情況已經(jīng)不再適合主張通過民族自決權(quán)來建立聯(lián)邦制政府了。

這就是中國共產(chǎn)黨在革命過程中關(guān)于民族政策的取舍過程，這也正是中國共產(chǎn)黨民族政策的思考和探索的過程。這一過程歷經(jīng)了第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)等一個(gè)長期的過程，在這一過程中中國共產(chǎn)黨的思考和探索就是后來的《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法所規(guī)定的民族政策和民族制度的來源。在這一時(shí)期，中國共產(chǎn)黨的主要成就是把馬克思列寧主義民族原理和中國具體實(shí)踐結(jié)合起來，通過深入的了解，部分認(rèn)識(shí)到了各少數(shù)民族的民族特征，認(rèn)識(shí)到了漢族和少數(shù)民族之間可能會(huì)產(chǎn)生矛盾的來源，并在這一階段通過各個(gè)時(shí)期的文件或決議積累了很多處理民族問題的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)小則關(guān)系到漢族與少數(shù)民族之間的各個(gè)細(xì)節(jié)，從生活習(xí)俗到宗教信仰；大則關(guān)系到聯(lián)合各少數(shù)民族的進(jìn)步人士，聯(lián)合各少數(shù)民族的廣大群眾，建立了最廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，并由此認(rèn)識(shí)到“民族自決權(quán)”和“聯(lián)邦制”不適合中國國情，在中國應(yīng)該實(shí)行“民族區(qū)域自治”。