（一）經(jīng)濟(jì)思想

漢武帝時(shí)期，匈奴的侵?jǐn)_尤為頻繁，但漢武帝的反擊也最為有力和徹底。武帝當(dāng)然知道財(cái)政問題是最大的問題。如果沒有強(qiáng)大的財(cái)政做后盾，戰(zhàn)爭根本無法進(jìn)行。于是漢武帝及其理財(cái)家們制定了翔實(shí)可行的財(cái)政政策。這其中桑弘羊就起到了非常重要的作用。他針對當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)爭現(xiàn)狀，結(jié)合法家思想的實(shí)用之處，形成了兩個(gè)基本的理財(cái)思想——即解決財(cái)政問題必須貫徹法家的思想和政策，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行變通。

法家思想在農(nóng)業(yè)方面重視包括家庭紡織業(yè)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)的發(fā)展。先秦法家提出農(nóng)戰(zhàn)方針，以實(shí)現(xiàn)新興地主階級富國強(qiáng)兵的要求。在農(nóng)業(yè)政策上廢除井田制，發(fā)展和鞏固封建生產(chǎn)關(guān)系，增加農(nóng)業(yè)人口，限制兼并活動，興修水利，改革農(nóng)具，改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，移民墾荒等等。桑弘羊認(rèn)為這些政策都很重要，應(yīng)該繼續(xù)推行。但是單靠這些還解決不了當(dāng)前的財(cái)政困難，還必須采取更有力的措施。

在經(jīng)濟(jì)方面，法家還主張抑商。為什么要抑商呢？因?yàn)橹袊糯且粋€(gè)農(nóng)業(yè)社會，提倡農(nóng)業(yè)而抑制商業(yè)，是治理國家的一個(gè)重要方針。法家主張抑商的目的就是為了打擊工商奴隸主復(fù)辟勢力，也是為了鞏固自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，并保證絕大多數(shù)人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但抑商不等于禁商。另外，桑弘羊充分吸收《管子·輕重》的論點(diǎn)，準(zhǔn)備在實(shí)際工作中加以貫徹，他認(rèn)為用商業(yè)利潤來解決財(cái)政困難是很快就能見效的好辦法。但是《管子·輕重》夸大了流通過程的作用，這對桑弘羊的財(cái)政政策也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。但桑弘羊主要是吸收了它的合理部分。

桑弘羊以這些理論為基礎(chǔ)，在實(shí)踐中加以充實(shí)和發(fā)展，形成了自己獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)思想體系。可以說，桑弘羊是先秦至西漢法家經(jīng)濟(jì)思想的集大成者。

另一個(gè)理財(cái)思想就是，進(jìn)一步打擊工商奴隸主和地方豪強(qiáng)勢力，鞏固中央集權(quán)的封建統(tǒng)治。這也是西漢王朝建立以來同復(fù)辟、分裂勢力進(jìn)行長期斗爭的延續(xù)。因?yàn)椋缽?qiáng)地主把持“山海之利”即礦山海鹽這些資源，壟斷重要生活、生產(chǎn)資料鹽、鐵的生產(chǎn)和流通，這對政府財(cái)政收入和普通百姓都產(chǎn)生了極大的影響。著名的鐵商卓氏、程鄭、孔氏有的“致富數(shù)千金”，有的“富至巨萬”。他們不顧朝廷的禁令，大量鑄造劣質(zhì)錢幣，擾亂市場，獲取暴利。文帝時(shí)實(shí)行自由鑄錢政策，吳王劉濞、大夫鄧通鑄的錢遍布天下，富裕程度甚至超過了天子。而這使得西漢前期的貨幣制度極其混亂。再加上工商業(yè)奴隸主操縱物價(jià)、投機(jī)倒把，使得朝廷的財(cái)政收入減少，嚴(yán)重破壞了西漢王朝的財(cái)政制度，凡此種種，都說明進(jìn)一步打擊工商業(yè)奴隸主、豪強(qiáng)地主的斗爭勢在必行。文帝時(shí)，晁錯(cuò)已經(jīng)揭露了工商業(yè)奴隸主勢力膨脹以及他們兼并農(nóng)民土地所帶來的嚴(yán)重社會現(xiàn)象，指出：“今法律賤商人，商人已富貴矣；尊農(nóng)夫，農(nóng)夫已貧賤矣。”就是說，當(dāng)今漢朝的法律雖然對待商人很苛刻（如規(guī)定商人不能做官），但是商人卻日益富裕，國家一直以來雖然重視、鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)，但是農(nóng)民卻愈加貧困。這也說明了限制工商業(yè)奴隸主是勢在必行的，同時(shí)也說明了當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者已意識到了社會存在的嚴(yán)重問題。

工商業(yè)奴隸主和地方豪強(qiáng)是西漢前期鞏固中央集權(quán)和地主階級專政的主要障礙。因此桑弘羊要把進(jìn)一步打擊這兩股勢力作為制定政策的重心。

基于這兩點(diǎn)，桑弘羊制定了翔實(shí)可行的財(cái)政政策，當(dāng)他把自己關(guān)于理財(cái)?shù)脑O(shè)想告訴武帝時(shí)，武帝非常滿意，于是武帝就把理財(cái)?shù)闹厝瓮懈督o他。這一年桑弘羊33歲，入宮已整整二十年了。

（二）白鹿皮幣政策

白鹿皮幣政策開始于元狩四年（前119年）的第一次幣制改革。當(dāng)時(shí)，前任大農(nóng)令鄭當(dāng)時(shí)已被免職，繼任者為顏異。顏異起初為濟(jì)南亭長，以廉潔正直著稱。他上臺不久，山東各地發(fā)生水災(zāi)，民多饑乏。政府遣使賑發(fā)郡國儲糧來緩解災(zāi)情，但仍然不足，又募豪富相假貸，仍然不能緩救災(zāi)情。最后采取移民政策，大量遷徙貧民于隴西、北地、西河、上郡及會稽等地，總共約有七十二萬五千口。所有這些人的衣食住行等費(fèi)用都由朝廷供給。

在政府財(cái)政方面，自文帝造四銖錢以來，已有四十余年，雖沒有什么改變，但從建元以來，也感到了籌碼的缺乏。為補(bǔ)救計(jì)，往往就一多銅之山，采銅鑄造，于是民間盜鑄日益成風(fēng)。那么，何謂白鹿皮幣政策呢？白鹿皮幣政策，就是對發(fā)國難財(cái)?shù)拇蠊倭牛ㄍ鹾钭谑遥┮X的一個(gè)具體方法。與“告緡令”為了向發(fā)國難財(cái)?shù)摹案簧檀筚Z”要錢的方法相同。原來，漢廷禁苑里養(yǎng)著很多白鹿，而少府則貯藏有很多銀錫。在漢武帝召開的御前會議里，明確提出了“更錢造幣以贍用，而摧抑浮淫并兼之徒”的議題。于是理財(cái)家們制定了一個(gè)具體的做法。說“古者皮幣，諸侯以聘享。金有三等，黃金為上，白金（即銀）為中，赤金（即銅）為下。當(dāng)今半兩錢，法定重為四銖”，但是由于奸人或摩擦錢上銅屑而使貨幣失重，錢輕而物貴”，于是決定用一尺見方的白鹿皮，周圍畫上彩色花紋，一張值錢四十萬，規(guī)定王侯、宗室朝覲皇帝或諸侯聘享，都必須用它來墊璧作為禮品。這實(shí)際上是對王侯、宗室強(qiáng)迫征稅，是在統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部進(jìn)行財(cái)產(chǎn)再分配，和勞動人民沒有直接關(guān)系，所以只在上層貴族中流通和使用。

白金幣用銀錫合金制成，有三等：一、圓形龍紋幣，重八兩，每枚值三千錢；二、方形馬紋幣，重六兩，每枚值五百錢；三、橢圓形龜紋幣，重四兩，每枚值三百錢。這個(gè)政策造成了嚴(yán)重的通貨貶值，貶值程度在中國歷史上是空前的，它對工商業(yè)奴隸主和小生產(chǎn)者都不利。但王侯、宗室可以把自己的損失轉(zhuǎn)嫁到勞動人民身上。因此，歸根到底，這次改革是以勞動人民為掠奪對象的。

（三）鹽鐵官營

桑弘羊根據(jù)自己的理財(cái)思想，采取的第一項(xiàng)措施是把災(zāi)區(qū)七十二萬五千貧民遷往隴西、北地、西河、上郡、會稽等郡落戶墾荒，移民的衣食都由政府供給，還貸給幾年的生活費(fèi)用。邊境移民通過墾荒發(fā)展農(nóng)業(yè)主產(chǎn)，增加國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政收入的同時(shí)還與鞏固邊防的措施相結(jié)合。可見桑弘羊的思想是深謀遠(yuǎn)慮的戰(zhàn)略思想。

桑弘羊憑借自己的聰明才智從13歲開始就在武帝身邊做侍中，直到39歲出任大農(nóng)丞時(shí)，已當(dāng)了二十六年的侍中。這期間，由于漢武帝全力發(fā)動了對匈奴的戰(zhàn)爭，動員全國上下所有人力、物力和財(cái)力進(jìn)行斗爭，所以國家府庫的錢財(cái)很快就耗盡了。漢武帝雖有雄才大略，但苦于匈奴反復(fù)無常、不講信用，簽訂和約也沒有用。從公元前133年起，西漢與匈奴的戰(zhàn)爭便連綿不斷地發(fā)生了。戰(zhàn)爭增加了財(cái)政支出，動用了國庫中大量的錢財(cái)，而這也導(dǎo)致了財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn)，使國庫面臨枯竭的危險(xiǎn)。

元狩三年（前120年），朝廷派大農(nóng)令鄭當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)財(cái)政。為了彌補(bǔ)財(cái)政的虧空，鄭當(dāng)時(shí)向漢武帝推薦了山東有名的大鹽商東郭咸陽和河南南陽的大鐵商孔僅，武帝任他們擔(dān)任大農(nóng)丞，讓他們利用經(jīng)商的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)負(fù)責(zé)管理鹽鐵事務(wù)。具體主張就是通過鹽鐵收歸官營，來增加國家的財(cái)政收入。東郭咸陽是齊國人，齊國是當(dāng)時(shí)有名的商業(yè)區(qū)域之一。春秋時(shí)期，齊國即以商業(yè)著稱于世。咸陽之所以能成為大煮鹽家，也不是偶然的。孔僅是南陽人，南陽也是當(dāng)時(shí)著名的商業(yè)區(qū)域之一。所謂“宛周齊魯，商遍天下”的宛，就是指南陽而言。孔氏起先是由大梁遷移而來的。孔氏在大梁就以冶鐵起家，遷宛后仍繼續(xù)從事冶鐵事業(yè)，致錢數(shù)千萬。他利用財(cái)富，交接王侯，勢力很大，為一方之冠。漢初原來有一條法令，就是禁止商人及其子孫做官，這是高祖為了防止工商業(yè)奴隸主的破壞活動而制定的政策。但時(shí)間一久，政策就逐漸被破壞了，尤其是在漢武帝時(shí)期。

這一年，桑弘羊已經(jīng)34歲了，由于他擅長處理經(jīng)濟(jì)問題，漢武帝讓他幫助東郭咸陽和孔僅進(jìn)行鹽鐵官營的規(guī)劃。經(jīng)過幾人的嚴(yán)密規(guī)劃，制定了詳細(xì)的實(shí)行措施，即將原屬少府管轄的鹽鐵劃歸大農(nóng)令管轄。從少府到大農(nóng)令，有一個(gè)這樣的區(qū)別，即少府負(fù)責(zé)的是皇室的財(cái)物問題，而大司農(nóng)是專門負(fù)責(zé)整個(gè)國家財(cái)政問題的官職。這是“大家”與“小家”的區(qū)別。由國家壟斷鹽鐵的生產(chǎn)，不許私人經(jīng)營。三人詳細(xì)討論后，由孔僅和東郭咸陽通過大農(nóng)令顏異上奏武帝說：“山海天地的寶藏，本來應(yīng)該屬少府，現(xiàn)在陛下不占有它們，交給大農(nóng)令來增加財(cái)政收入。我們建議募民自備費(fèi)用，讓他們向政府領(lǐng)取制鹽工具煮鹽，產(chǎn)品由政府收購，鐵器則由政府生產(chǎn)和銷售。那些想壟斷山海之貨以發(fā)財(cái)致富，奴役盤剝小民，他們反對這種做法的言論我們不必聽，敢私自鑄鐵器和煮鹽的，用足鉗（刑具）鉗他的左趾，沒收他的生產(chǎn)工具和產(chǎn)品。”武帝批準(zhǔn)了這個(gè)建議，派孔僅和東郭咸陽乘車到全國各地產(chǎn)鹽鐵的地區(qū)，設(shè)立鹽鐵官營的機(jī)構(gòu)，任命原來經(jīng)營鹽鐵生產(chǎn)的商人為各地官營鹽鐵的主管官。但同時(shí)，他們也乘機(jī)在各地安插了一批工商業(yè)奴隸擔(dān)任鹽鐵官。

鹽鐵官營在財(cái)政收入上有相當(dāng)顯著的效果。《平準(zhǔn)書》說：“縣官以鹽鐵緡錢之故，用少饒矣。”后來，在鹽鐵會議時(shí)，御史也追述說：“當(dāng)此之時(shí)，四方征暴亂，車甲之費(fèi)，克獲之賞，以億萬計(jì)，皆應(yīng)大司農(nóng)，此皆……鹽鐵之福也。”不過此時(shí)鹽鐵官營，似乎還只是做到設(shè)立機(jī)構(gòu)而止。而其與均輸法發(fā)生密切關(guān)系及積極作用，成為一整套的財(cái)政經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)則是元封元年（前110年）的事了，也就是孔僅等舉行天下鹽鐵官營之后七年，桑弘羊任命孔僅管理鹽鐵之時(shí)，才得以完全實(shí)現(xiàn)。

漢武帝對經(jīng)營鹽鐵政策的支持以及孔僅、東郭咸陽和桑弘羊?qū)@一新政策的執(zhí)行，在經(jīng)濟(jì)上取得了成效。所以這一政策執(zhí)行三年后，孔僅就升任為大農(nóng)令，桑弘羊也被提拔為大農(nóng)丞。大農(nóng)令是封建政府掌管財(cái)政的最高官員，大農(nóng)丞是他的主要助手，從這時(shí)開始，桑弘羊在理財(cái)上就顯示出他的突出才干，漢武帝對富有政治眼光和經(jīng)濟(jì)頭腦的桑弘羊非常賞識，經(jīng)常和他討論軍事和經(jīng)濟(jì)問題。桑弘羊越來越受到漢武帝的重用。

漢武帝向桑弘羊征詢意見。武帝認(rèn)為抗擊匈奴之大事，是全國上下有人出人、有力出力的事，尤其在戰(zhàn)爭不斷，軍費(fèi)問題成為首要問題之時(shí)。如何解決軍費(fèi)問題？能不能再增加農(nóng)民的稅收呢？面對武帝的疑慮，桑弘羊認(rèn)為，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)已經(jīng)夠重的了，除了交地稅、服勞役外，還要用現(xiàn)錢交納算賦、口賦、更賦等，如果再加稅，他們會不堪重負(fù)，從而增加社會的不穩(wěn)定因素。但問題也接踵而來：軍費(fèi)開支所需要的錢應(yīng)該去哪里籌集呢？為此，桑弘羊說道：“天下有的是錢，有的是生財(cái)之道，卻不掌握在皇上您的手中；如果把它們拿過來，軍費(fèi)乃至更大的軍需就不是問題了。本朝開國以來，實(shí)行的都是民間冶鐵煮鹽的政策，一些大鹽鐵主壟斷了鹽鐵的生產(chǎn)和買賣，積累了巨大的財(cái)富。要增加國家的財(cái)政收入，只能從這些富商大賈手中奪回一部分財(cái)富。我建議皇上推行鹽鐵及酒類的官營專賣政策，從富商大賈手里奪回鹽鐵的貿(mào)易和控制權(quán)。這樣既可以使國庫充盈，又能抑制和打擊豪強(qiáng)勢力。”武帝非常同意桑弘羊的建議，對他更是加以重用。

漢武帝先任命桑弘羊擔(dān)任治粟都尉（管理全國糧政的長官），由宮廷到政府實(shí)際部門工作；接著又讓他出任大農(nóng)丞，掌管會計(jì)事務(wù)；后來又讓他擔(dān)任大司農(nóng)、御史大夫等職務(wù)，他的政治生涯達(dá)到了最高峰。

（四）實(shí)行算緡

算緡是國家向商人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，告緡是沒收向國家隱瞞財(cái)產(chǎn)而進(jìn)行少繳納或不繳納財(cái)產(chǎn)稅的財(cái)產(chǎn)。這兩項(xiàng)政策主要打擊的對象是大商業(yè)者。這也是由于大規(guī)模地對匈奴戰(zhàn)爭，為了彌補(bǔ)財(cái)政不足而對工商業(yè)者采取的一種籌款措施。最初提出這個(gè)辦法的是御史大夫張湯，武帝元狩四年（前119年）頒布了推行的法令。但是由于當(dāng)時(shí)的大農(nóng)令顏異不贊成此事，所以未能認(rèn)真貫徹執(zhí)行。桑弘羊出任大農(nóng)丞后，才在全國雷厲風(fēng)行地加以推行。

按緡計(jì)算稅額的征稅辦法是一算二十錢。具體政策是：從事商業(yè)的（包括囤積商品暫不出賣的在內(nèi)）按營業(yè)額（囤積商品按商品價(jià)值），從事高利貸的按貸款額，每二緡納稅一算；從事手工業(yè)自產(chǎn)自銷的按出售產(chǎn)品價(jià)格，每四緡納稅一箅；車船要征通過稅，每年每輛一般人納稅一算，商人加倍，船身長五丈以上的納稅一算。凡是經(jīng)營工商業(yè)、高利貸的，不管有沒有市籍（商人戶口），都要納稅。納稅數(shù)額根據(jù)自報(bào)，隱瞞不報(bào)或申報(bào)不實(shí)的，一經(jīng)查出就沒收全部財(cái)產(chǎn)，并發(fā)往邊疆服役一年。檢舉揭發(fā)的人，獎給沒收財(cái)產(chǎn)的一半。實(shí)際上，算緡的稅率并不算高，只占營業(yè)額或商品囤積額的百分之零點(diǎn)五至百分之一，但是工商業(yè)奴隸主追求利潤的本性決定了他們必然要對此進(jìn)行破壞。

此外，桑弘羊針對工商奴隸主“以末致財(cái)，用本守之”的兼并和復(fù)辟活動，規(guī)定有市籍的商人及其家屬不得占有土地，違反這一禁令就沒收他們的土地和農(nóng)業(yè)奴隸。這一政策的實(shí)質(zhì)，是新興地主階級用政治權(quán)力來限制工商奴隸主的貨幣權(quán)力，這是上層建筑保護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一個(gè)生動體現(xiàn)。這個(gè)政策同理財(cái)并無直接關(guān)系，桑弘羊?qū)⑺鳛橹匾胧┲唬f明他的著眼點(diǎn)不僅僅限于解決財(cái)政困難，而是立足于鞏固整個(gè)封建制度。