第二章 行政執法證據法

本章概要

行政執法證據法是規制行政執法程序中證明（查明）活動或者事實認定的法律原則和法律規則。行政執法證據法不能簡單歸入行政實體法或者行政程序法之中，證據法與實體法或程序法至少是交叉關系，絕不能理解為包含于關系。行政執法證據法的基本內容或者構成要素是指關于行政執法證據收集與運用的法律概念、法律原則和法律規則。雖然我國現在還沒有全國統一的行政程序法或者行政證據法專門法典。但是，在許多政策、法律、行政法規、地方性法規和行政規章中，在一些非法律規范性文件中，行政執法證據法規范是大量存在的。行政執法證據法基本原則包括證據認定原則、自由心證原則、合法運用原則和誠實信用原則四項。

一、行政執法證據法的概念與性質

1.行政執法證據法的概念

行政執法證據法是證據法的分支部門，證據法（Evidence Law；Law of Evidence）是規制證明活動或者事實認定的法律原則和法律規則。行政執法證據法，亦稱行政程序證據制度或者行政證據制度、行政程序證據規則或者行政證據規則。行政執法證據法是規制行政執法程序中證明（查明）活動或者事實認定的法律原則和法律規則。

《立法法》所指的“法”是憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章、地方政府規章。行政執法證據法之“法”除了包括這些正式的法之外，還包括各種規范性文件中的相關規定。

行政執法證據法的屬概念不宜選擇“法律規范的總和”“法律規范的總稱”或者“法律規范的體系”。國內不少學者在界定部門法的含義時喜歡使用“某部門法是指調整什么的法律規范的總和（總稱或者體系）”這樣的固定語句。這種表達在基本的主謂賓搭配上是不嚴謹的，部門法是法律規范的總和不恰當。部門法是法律規范，部門法是法律原則和法律規則才是可取的。^[1]從表現形式看，證據法是法律規范，是法則；從實在內容看，證據法是法律概念、法律原則、法律規則這三個要素的有機結合。概念、規則（規范）、原則是法律的三要素。其中概念固然重要，但它不直接調整社會關系、規制人類行為，因為法律概念并不規定具體的事實狀態和具體的法律后果，它只是描述法律現象、提高法律的明確性和確定性。^[2]有鑒于此，在界定什么是行政執法證據法時，既不宜使用法律規范的總稱、法律規范的總和，也無須突出法律概念，只要強調其是規制證明（查明）活動或者事實認定的法律原則和法律規則即可。英國證據法學者克里斯托弗·艾倫（Christopher Allen）曾經指出，“證據法是原則、規則和自由裁量權的混合物”。^[3]

2.行政執法證據法的性質

行政執法證據法是獨立的分支部門法。行政執法證據法不能簡單歸入行政實體法或者行政程序法之中，證據法與實體法或程序法至少是交叉關系，絕不能理解為包含于關系。換言之，實體法中有證據法規范，程序法中也有證據法規范。民國時期學者周榮先生曾經指出，證據法究應于實體法中，抑或屬于訴訟法中，學者主張不一。實體法為規定人民權利義務之法則，訴訟法為規定訴訟手續之法則。多數國家立法例，認證據法為訴訟法之一部，然于實體法中每多舉證責任之規定。吾國法亦然。最近有學者主張，另列證明法，與實體法、訴訟法三者鼎足而立。因證據法之性質，乃介于實體法與訴訟法二者之間者，既不如實體法之對象為法律關系，亦不如訴訟法之對象為手續關系，其對象實為事實關系，蓋為研究事實之法律也。非法律關系，故不應規定于實體法中；非單純手續關系，故不應規定于訴訟法中；則應另列一門矣。依愚所見，誠不失為較佳之編制也。^[4]國外也有學者主張證據法乃研究事物真偽之實體法也，得與規定權利義務之實體法及標明訴訟手續之程序法，鼎足而立。^[5]

（1）證據法不同于實體法，它保障實體公正的實現

實體法是規定和確認權利和義務以及職權和責任為主要內容的法律，如憲法、行政法、民法、商法、刑法等。授予、界定或者約束權利（權力）、義務和責任（職責）的實體法規范，在邏輯結構上包括兩個部分：構成要件事實和法律效果。構成要件事實是抽象的、一般意義上的行為或事件；法律效果就是該構成要件事實成就時的權利、義務、責任之安排。證據法與實體法的最本質差異在于：實體法規定或者賦予特定主體在特定情形下所享有的法律權利、義務、責任。實體法是一種立法或判例上的抽象規范，即國家制定或者認可的行為規范。證據法規定事實認定或者證明，它是規范與引導具體案件或法律事務之事實證明的原則或者規則。申言之，證據法事關實體法之適用前提條件有無成就，也就是實體法中抽象規定的一般性的構成要件事實（行為與事件）是否在當下案件或法律事務中得以實現。如果實體法中抽象的構成要件事實在當下案件或法律事務中實現了，那毫無疑問，該實體法規范中的權利、義務、責任即得以發生或者落實。于是，實體法調整社會關系的目的就實現了。

（2）證據法不同于程序法，它保障程序正義的實現

程序法是規定以保證權利和職權得以實現或行使，義務和責任得以履行的有關程序為主要內容的法律，如行政訴訟法、行政程序法、民事訴訟法、刑事訴訟法、立法程序法等。證據法與程序法的關系在于：證據法所規制的對象——證明活動存在于法律程序之中，或者說證明本身就是一個程序過程。但是，證據法規范，調整證明活動的法律原則和法律規則，卻并不完全存在于程序法之中。從法律適用的角度看，程序法是關于大前提（實體法法律規范）與小前提（案件事實或法律事務）相結合，得出結論（裁判或者處理意見）的法律規范。程序法調整作為大前提的實體法規范的發現與確立、作為小前提的案件事實或法律事務的存在，以及法律推理得出裁判或者處理意見的活動，其中包括事實認定或者證明活動。但是，諸如證明對象、證明責任、證明方法，乃至證據種類，在實體法中多有規定。證據法不能簡單地包含于程序法。盡管證明存在于法律程序中，但規制證明活動的證據法規范不完全存在于程序法之中，二者不可等同、混同。證據法與程序法的差異就在于證據法規范不完全存在于程序法規范之中。存在于程序法之中的證據法保障著程序正義的實現，諸如證據裁判原則、法律真實觀、非法證據排除規則、自由心證規則等，都保障著裁判過程的公平和正義。

二、行政執法證據法的淵源體系

行政執法證據法的淵源體系可以分為正式法源、規范性文件，以及部分案例。

1.行政執法證據法的正式法源

我國行政執法證據法在正式法源方面，沒有國家法律層面上的獨立法典或者專門文件。有關行政執法證據法的規范條文散見于下列法律文件之中，它們構成我國行政執法證據法的正式的成文淵源體系。

（1）憲法

2011年10月27日，國務院新聞辦公室發布《中國特色社會主義法律體系》白皮書，其中指出憲法是中國特色社會主義法律體系的統帥。憲法是國家的根本法。中國憲法在中國特色社會主義法律體系中具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規的制定都必須以憲法為依據，遵循憲法的基本原則，不得與憲法相抵觸。從證據法的角度考察，憲法中的證據法規范主要是事關人權保護及相應的取證合法性的規定。例如，《憲法》第39條規定，中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。這些規定為取證合法性奠定了憲法基礎。凡是違反這些規定而取得的證據，都應當作為非法證據加以排除。

（2）全國人大及其常委會制定的法律

許多行政法領域的法律文件，都存在或多或少的證據法規定。例如，《治安管理處罰法》第四章處罰程序，第一節第77條至第90條專門規定“調查”，其中第79條規定，公安機關及其人民警察對治安案件的調查，應當依法進行。嚴禁刑訊逼供或者采用威脅、引誘、欺騙等非法手段收集證據。以非法手段收集的證據不得作為處罰的根據。第87條第1款規定，公安機關對與違反治安管理行為有關的場所、物品、人身可以進行檢查。第89條第1款規定，公安機關辦理治安案件，對與案件有關的需要作為證據的物品，可以扣押。第90條規定，為了查明案情，需要解決案件中有爭議的專門性問題的，應當指派或者聘請具有專門知識的人員進行鑒定；鑒定人鑒定后，應當寫出鑒定意見，并且簽名。這些都是事關調查取證的法律規定。《行政許可法》第46條至第47條規定的聽證，毫無疑問也是證據法規范，其中規定申請人、利害關系人可以提出證據，并進行申辯和質證。這里的舉證和質證都是證據運用的基本環節。

（3）國務院行政法規

對于證據法規范來說，國務院行政法規的規制是混合式的，即國務院并沒有專門的證據運用的行政法規文本，而是在有關行政法規文本中存在若干證據法規定。例如，《醫療糾紛預防和處理條例》第16條規定，患者有權查閱、復制其門診病歷、住院志、體溫單、醫囑單、化驗單（檢驗報告）、醫學影像檢查資料、特殊檢查同意書、手術同意書、手術及麻醉記錄、病理資料、護理記錄、醫療費用以及國務院衛生主管部門規定的其他屬于病歷的全部資料。患者要求復制病歷資料的，醫療機構應當提供復制服務，并在復制的病歷資料上加蓋證明印記。復制病歷資料時，應當有患者或者其近親屬在場。醫療機構應患者的要求為其復制病歷資料，可以收取工本費，收費標準應當公開。患者死亡的，其近親屬可以依照本條例的規定，查閱、復制病歷資料。這是關于書證（病歷）查閱、復制的規定。第24條第1款規定，發生醫療糾紛需要封存、啟封病歷資料的，應當在醫患雙方在場的情況下進行。封存的病歷資料可以是原件，也可以是復制件，由醫療機構保管。病歷尚未完成需要封存的，對已完成病歷先行封存；病歷按照規定完成后，再對后續完成部分進行封存。醫療機構應當對封存的病歷開列封存清單，由醫患雙方簽字或者蓋章，各執一份。這是關于病歷保全及使用的規定。第34條第1款規定，醫療糾紛人民調解委員會調解醫療糾紛，需要進行醫療損害鑒定以明確責任的，由醫患雙方共同委托醫學會或者司法鑒定機構進行鑒定，也可以經醫患雙方同意，由醫療糾紛人民調解委員會委托鑒定。這是關于科學鑒定的規定。

（4）國務院部門規章

《立法法》第91條第1款規定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構以及法律規定的機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。”部門規章對證據的規定有混合式和專門的單行文件。部門規章關于證據的專門文件相對較少，如《司法鑒定程序通則》等。部門規章混合證據法規范的文件則相對較多，如《交通運輸行政執法程序規定》第四章為調查取證，包括一般規定、證據收集、證據先行登記保存、證據審查與認定四節，22個條文；第五章行政強制措施，包括查封、扣押證據等，8個條文；第六章行政處罰，第三節專門規定聽證程序，19個條文；第九章涉案財物的管理，涉及物證的保管鏈條。

（5）地方性法規

地方性法規和地方政府規章中有無證據法規范呢？能不能有證據法規范呢？我國有學者指出“地方性法規則不宜規定證據問題，因為證據制度是司法制度的一部分，而司法制度在單一制國家應當由國家立法機關統一立法，如果允許各地制定自己的證據規范，就意味著在不同地區進行訴訟會適用不同的證據規則，這顯然會破壞國家法制的統一”。^[6]這種觀點值得商榷。很顯然，證據運用不限于司法領域；證據法也不能等于訴訟證據法。在行政執法、仲裁、調解等法律程序中，有證據運用問題，也有證據法規范問題。例如，在城管執法領域，中共中央、國務院發布的《關于深入推進城市執法體制改革、改進城市管理工作的指導意見》中，只是原則性規定城市管理部門可以實施與法律法規規定的行政處罰權有關的行政強制措施，但沒有明確規定城管綜合執法是否可以查封、扣押物證。《城市管理執法辦法》第29條隱含著城市管理執法主管部門可以查封、扣押物品。但是根據《行政強制法》第10條的規定，查封、扣押措施只能由法律、行政法規和地方性法規規定，故住房和城鄉建設部發布的規章無權規定查封、扣押。此時，在國家法律、行政法規查無明文規定的情況下，城管執法部門如果需要通過查封、扣押物證來收集證據，則必須依賴地方性法規賦權，否則有違法治原則。在城管綜合執法調查收集證據的措施或者手段上，許多地方性法規明確規定了可以查封、扣押物品，這就是證據法規范。例如，《上海市城市管理行政執法條例》第21條第1款就指出：“城管執法部門以及鄉、鎮人民政府查處違法行為時，可以依法扣押與違法行為有關的物品。”又如，《合肥市城市管理條例》第47條第1款第4項規定，城市管理行政執法，可以依法查封、扣押與違法行為有關的場所、工具和其他物品。地方性法規專門規定證據的文件幾乎沒有，但是許多行政執法的地方性法規中包含大量的證據法規范也是一個不爭的事實。例如，《河南省行政執法條例》第三章行政執法程序中就有取證、聽證、析證和認證的規定。

（6）地方政府規章

《立法法》第93條第1款規定：“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。”地方政府規章中專門規定證據法的文件也沒有，但是許多涉及行政執法的地方政府規章中混合有大量的證據法規范。例如，《湖南省行政程序規定》第四章行政執法程序第三節調查和證據，規定了取證、析證和聽證。又如，《黑龍江省行政執法程序規定》第四章專門規定行政執法程序中的調查取證，包括取證原則、取證方式及其操作，第五章還專門規定了陳述、申辯和聽證。

（7）司法解釋

有關行政訴訟證據制度的司法解釋亦可作為行政執法證據法的淵源。究其原因，乃在于行政執法證據收集與運用、行政執法程序中的事實認定，一旦被訴至人民法院，就面臨著人民法院的司法審查。而人民法院在行政訴訟中對被訴案件證據收集與運用行為的審查、對被訴案件事實認定的研判，常常是依據行政訴訟法及配套司法解釋開展的。如果在行政執法程序中就能夠主動依照行政訴訟證據的法律及其司法解釋進行行政執法證據的收集與運用，則在行政訴訟中就會被人民法院支持。有關行政訴訟證據的司法解釋也分為混合式和獨立文件式。前者如《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，其中第四部分，第34條至第47條專門規定證據問題；后者如《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》。其實，許多涉及行政執法證據的行政規章、規范性文件，基本上都受到了《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》的影響，采納了這一司法解釋中的不少制度構建。

2.規范性文件中的行政執法證據法規范

根據《行政訴訟法》第63條的規定，規范性文件不能作為人民法院審理行政案件、作出行政裁判的法律依據。人民法院審理行政案件、作出裁判的法律依據只有法律（狹義，專指全國人大及其常委會制定的法律文件）、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例。規章在行政審判中僅具有參照價值。根據《行政訴訟法》第53條的規定，規范性文件不僅不能作為依據或者參照，還可能面臨著司法審查。但是，換個角度考慮，也不能因此否定規范性文件所具有的約束力和行政管理、行政執法之價值。

根據《立法法》的規定，判斷一個文件是不是規范性文件，有兩個依據：一是制發主體有無立法權；二是該文件的公開方式。由國家主席簽署、主席令公布的為法律；由總理簽署、國務院令公布的為行政法規；省級人大主席團發布公告予以公布的是省級人大制定的地方性法規，省級人大常委會、設區的市級人大常委會、自治地方人大常委會發布公告予以公布的是省級人大常委會制定的地方性法規、設區的市級人大及其常委會制定且經過批準的地方性法規、自治地方人大制定經過批準的自治條例和單行條例；國務院各部門首長簽署命令予以公布的是部門規章；省長、自治區主席、市長或自治州州長簽署命令予以公布的是地方政府規章。除此之外，以通知等形式印發或者下發的都是規范性文件。

就行政執法證據法的淵源來說，許多規范性文件發揮著比正式法源還要全面、具體的功效。理論上講，規范性文件對行政執法證據法的規定，也分獨立文件式和混合文件式。所謂混合文件式就是在其他規范性文件中有部分涉及行政執法證據法的條文；所謂獨立文件式就是指該規范性文件是專門針對行政執法證據收集或者運用而制定的。例如，《消防救援機構辦理行政案件程序規定》就是混合式行政執法證據法文件。^[7]其中第三章調查取證，第33條至第72條，是關于取證和析證的規定；第六章聽證程序，第93條至第110條，是關于舉證和質證的規定。

作為行政執法證據法的法源之一，規范性文件也以獨立文件式為最佳。這些事關行政執法證據法的獨立文件主要有：

（1）綜合性的行政執法獨立文件。所謂綜合性，是指這些規范性文件較為詳細地規定了行政執法證據收集與運用的完整環節和全面內容。諸如《環境行政處罰證據指南》、原《文化市場行政處罰案件證據規則（試行）》、原《常見文化市場行政處罰案件執法取證指引（試行）》^[8]、原《價格行政處罰證據規定》、《海事行政執法證據管理規定》、《安徽省行政執法證據收集與運用指引（試行）》等。

（2）單一性的行政執法獨立文件。所謂單一性，是指這些規范性文件僅僅規定行政執法證據收集與運用的某一環節或某方面內容。諸如《財政部門證據先行登記保存辦法》、公安部《公安機關鑒定規則》、《上海市城管執法調查取證規則》、《國家版權局關于進一步做好著作權行政執法證據審查和認定工作的通知》、《江蘇省行政處罰聽證程序規定》、《廣播電視行政處罰聽證規則》等。

3.案例在行政執法證據法中的地位

對于判例法（Case Law），《牛津法律大辭典》是這樣解釋的：指代司法判例中所確定的法律原則和規則的一般用語，是根據以往法院和法庭對具體案件的判決所作的概括提煉。在英美普通法中，判例法在法律的發展中是一個帶有根本性而且仍然是一個非常重要的因素，它也是法律原則的一個主要淵源。判例法的實質不在于對以前判例的匯編，也不在于法官和其他裁判者在此后的案件審理中能夠從先前的判例中得到幫助或指導，而在于把先前的判例視為一種規范，并且期望從中抽象出那些依慣例應該并在某些情況下必須遵循和適用的原則或規則。^[9]

對于大陸法系的證據法，以及中國的證據法，判例法能否成為淵源之一，是有分歧的。大多數人有意無意忽視判例或者案例的淵源價值，以不提此事作為否定態度的表達。當然，也有人支持把判例法作為證據法的淵源之一。我國曾有學者贊同大陸法系的證據法也包括判例法的觀點，該論者還指出，由于歷史原因，我國現行的“證據法”條款基本體現在成文法之中。具有法律效力的或者指導性的證據判例或案例，似乎從來就沒有出現過。但是，這只不過是一個表面化結論。如果深入剖析各種證據法律文件，特別是針對個案請示作出的司法解釋，人們也能夠找到典型證據案例的影子。該論者特別主張我國未來的證據立法一方面要堅持證據成文法模式，另一方面也不能排斥合理吸收和借鑒證據判例法模式的優點。^[10]

《國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》提出要加強和完善行政執法案例指導制度建設。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》則明確要求建立行政執法案例指導制度，國務院有關部門和省級政府要定期發布指導案例。2020年9月16日司法部辦公廳印發了《關于征集行政執法案例的通知》（司辦通〔2020〕75號），要求各地區、國務院各部門，報送本地區、本部門近三年來在行政處罰、行政許可、行政強制、行政確認、行政征收、行政給付等執法領域發生的，具有普遍指導意義的行政執法案例和執法監督案例。31個省（區、市）、新疆生產建設兵團司法廳（局）和國務院26個部門報送了235個案例。經過初審、專家評審、復審，司法部行政執法協調監督局選取了50件案件作為典型案例編輯出版，于2021年12月由中國法制出版社正式出版發行。^[11]可以說，具有中國特色的行政執法案例指導制度正在建設之中。這也說明了案例作為行政執法證據法淵源的正當性。

三、行政執法證據法的基本內容

1.行政執法證據法的構成要素

世界各國證據法的宏觀體系，無非是由成文法和判例法兩部分組成。我國行政執法證據法也是以成文法為其表現形式或者載體。

現代成文法在結構上包括名稱（標題）、內容和表達符號（諸如題注，目錄，總則、分則、附則，各部分的小標題，序言，編、章、節、條、款、項、目，附錄，有關人員的簽署等）三部分組成。法的內容包括規范性內容和非規范性內容。規范性內容就是通常所說的法律規范，它規定人們行為的法定模式和法定后果，是成文法的核心，大多數條文都是表達的規范性內容。規范性內容是成文法必備的內容，主要集中于分則部分。非規范性內容是指關于立法目的、立法依據、通過機關和通過時間、批準機關和批準時間、公布機關和公布時間、法的施行日期、授權立法、法的廢止等事務性的規定。非規范性內容一般在法律文件的首部和尾部，即總則、附則部分。

成文法內容的主體部分為規范性內容。規范性內容在形式上表現為法律條文，但是其實質構成要素卻是法律概念、法律原則和法律規則。行政執法證據法的構成要素就是指通過成文法條文所體現的、關于行政執法證據收集與運用的法律概念、法律原則和法律規則。

2.行政執法證據法中的法律概念

（1）行政執法證據法中的法律概念的含義和組成

《現代漢語詞典》解釋“概念”為“思維的基本形式之一，反映客觀事物的一般的、本質的特征。人類在認識過程中，把所感覺到的事物的共同特點抽出來，加以概括，就成為概念”。^[12]不錯，概念是反映思維對象特有屬性的思維形式。概念與語詞既有聯系又有區別。明確概念的邏輯方法主要有三種，即限制與概括（體現內涵和外延的反變關系）、定義（揭示內涵）、劃分（明確外延）。^[13]概念通過語詞來表達，語詞是指“詞、詞組一類的語言成分”。所以表達概念可以是一個詞，也可以是一個詞組。^[14]

行政執法證據法中的法律概念，也可以稱為“行政執法證據法概念”，就是指在行政執法證據法各規范文件中使用的、與證明（查明）或者證據運用有關的法律概念，其表現形式是各種語詞或者詞組。例如，《海事行政執法證據管理規定》第3條第1款指出，海事行政執法證據（以下簡稱證據）指海事管理機構收集和核實的證明海事行政執法案件事實情況的材料。這里就出現了“證據”“證明”“案件事實”等行政執法證據法的核心概念、基礎概念。行政執法證據法的規范體系就是建立在事實、證明、證據這三個核心概念基礎上的，由此三個概念逐步推進而成就一個龐大的規范體系。

行政執法證據法中的法律概念主要圍繞行政執法中的事實認定或者證明（查明）來構建和組成，如原《價格行政處罰證據規定》第3條使用的“價格違法案件事實”一詞，是關于證明對象的概念。《行政處罰法》第40條中的“必須查明事實”或者“查明事實”是事關證明責任的概念。《醫療保障行政處罰程序暫行規定》第19條第1款指出，辦案人員應當依法收集的證據包括：書證；物證；視聽資料；電子數據；證人證言；當事人的陳述；鑒定意見；勘驗筆錄、現場筆錄。這里的概念都是法定證據種類的法律專門概念。《公安機關辦理行政案件程序規定》第七章標題使用的“調查取證”、第八章標題使用的“聽證”概念，是關于證明過程或者證據運用各環節的概念。《市場監督管理行政處罰程序規定》第3條要求的“事實清楚、證據確鑿”；第19條第1款第1項規定的“有證據初步證明”；第54條第1項要求的“事實清楚、證據充分”，都是關于本證證明標準的概念。

（2）行政執法證據法中的法律概念的解釋

對于行政執法證據法中的法律概念，制定者在規范文件中有界定或者明確含義的，基本上按照此等界定或者明確含義理解即可。但是對于沒有界定或者明確含義的證據法概念，就需要進行解釋。許多事關行政執法證據法的文件都有大量的自我概念解釋，如原《文化市場行政處罰案件證據規則（試行）》第4條對文化市場行政處罰證據作出了外延式界定，指出價格行政處罰證據是指書證；物證；視聽資料、電子數據；證人證言；當事人陳述；鑒定結論；勘驗筆錄、現場筆錄。此外，該文件第5條至第12條還分別對各種法定證據進行了內涵式定義。

在規范文件中欠缺概念解釋時，就需要另外的概念解釋。這種解釋分為有權解釋和學理解釋。所謂有權解釋，一般是指制定者解釋。例如，原《價格行政處罰證據規定》第44條指出，本規定由國家發展和改革委員會負責解釋。那么國家發展和改革委員會對此文件中的法律概念進行的解釋就是有權解釋。行政執法證據法概念的文件定義或者有權解釋，需要遵循相關法律文件的制定規則，保障法規體系的完整，無抵觸或者不一致就可以了。然而，對于學理解釋，即無權者解釋、學術見解上的解釋，由于仁者見仁智者見智，眾說紛紜，故必須確立相當的解釋規則。要而言之，行政執法證據法中的法律概念的學理解釋，首先應當采用文義解釋的方式和規則，其次是論理解釋的方式和規則。

四、行政執法證據法的基本原則

行政執法證據法的基本原則，簡稱行政執法證據法原則，亦稱行政執法證據法中的法律原則、行政執法中的證據法原則，是指有關行政執法證據法規范文件所規定的，在行政執法證據收集與運用過程中應當遵守的基本行為準則或者根本準則。

在證據法學界，對于證據法基本原則的確立，也是至今未能統一的學術問題。2006年，證據法學界曾經有學者做過一次綜述，指出證據法的基本原則包括證據裁判原則、自由心證原則、直接言詞原則、誠實信用原則和利益衡量原則。^[15]但是，這種綜述主張并沒有被普遍接受，分歧依然存在。^[16]對于行政執法證據法來說，基本原則包括：證據認定原則、自由心證原則、合法運用原則和誠實信用原則。

1.行政執法的證據認定原則

證據認定原則，亦可稱為證據決定原則，在訴訟證據法領域常常稱之為證據裁判原則。行政執法的證據認定原則包括完整的三項基本要求：

（1）所有行政主體的各類行政執法行為，都必須堅持以事實為根據，以法律為準繩。

（2）除非法律法規另有規定，行政執法主體認定案件事實，必須以證據為基礎。

（3）任何行政執法行為的最終決定，都必須建立在先調查取證的前提之下，以證據能夠證明的案件事實為根據。

證據法上有一項沒有學術爭議的基本原則，證據裁判原則。證據裁判原則也稱證據裁判主義，是指認定案件事實應當以證據為依據。該原則的確立體現了司法文明的進步，從強調客觀事實、客觀真實轉向了堅持法律事實、法律真實。該原則既要求依憑證據而不是主觀臆斷和猜測來認定事實，又強調據以作出裁判的事實是所謂的證據證明的法律事實，而不是一般的客觀真實。在行政執法證據法領域，證據裁判原則應當表述為證據認定原則或者證據決定原則。

行政執法證據法中的證據認定原則，在相關的法律、部門規章、規范性文件中都有相應的規定，因此稱之為基本原則是合適的。例如，《市場監督管理行政處罰程序規定》第3條要求，市場監督管理部門實施行政處罰，應當做到事實清楚、證據確鑿。第53條規定，案件審核的內容包括案件事實是否清楚、證據是否充分。還有《環境行政處罰證據指南》第4.1.5條要求，證據收集工作在行政處罰決定作出之前完成。第5.1.1條要求，認定案件事實，必須以證據為基礎。

地方性法規和地方政府規章對證據認定原則的規定也非常普遍。例如，《黑龍江省行政執法程序規定》第17條規定，行政執法單位需要核查公民、法人或者其他組織申請，或者實施行政處罰、行政強制等行政執法行為依法需要查明事實的，應當全面、客觀、公正、及時開展調查，收集保存有關證據。第29條第1款第2項規定，行政執法決定一般應當載明主要事實以及相關證據；第29條第2款指出，依法需要說明理由的，應當說明事實認定的理由。還有《浙江省行政程序辦法》第55條第2款規定，行政機關收集的證據應當查證屬實，才能作為認定事實的根據。

2.行政執法的自由心證原則

自由心證原則與無罪推定原則一樣，曾經長期在我國法律界被懷疑甚至被批判。^[17]其中一個重要的原因就是“心證”給人以唯心主義的想象空間。另外，“自由”似乎也給人一種主觀擅斷、無拘無束、隨心所欲的感覺。其實，這是一種語言翻譯帶來的誤解。自由心證的英語表述有free proof（自由證明）、free proof with intimate conviction（內心確信的自由證明）、freedom of proof with intimate conviction（內心確信的證明自由）。可見翻譯成自由證明、自由評價、自由評斷也是可以的，或許能夠多少避免一些唯心主義的指責。

行政執法的自由心證原則包括完整的三項基本要求：

（1）行政執法主體分析判斷證據的證明力，不受其他機關、團體和個人的干涉。

（2）行政執法主體分析判斷證據的證明力，應當遵循法律法規的規定，恪守職業道德和工作紀律，綜合運用邏輯推理、經驗法則和專門知識全面、客觀地認定證據證明力的有無及大小強弱。

（3）行政執法主體分析判斷證據的證明力，應當通過口頭或者書面的方式闡釋理由。

在行政執法證據法規范文件中，明確規定自由心證的法條并不多見，但也不是沒有。例如，《環境行政處罰證據指南》第5.1.2條要求案件審查人員應當依據法律、法規和規章規定，運用專門知識、邏輯推理和工作經驗，對取得的所有證據進行全面、客觀和公正的分析判斷，確定證據材料與待證事實間的證明關系，排除不具有關聯性的證據材料，準確認定案件事實。很顯然，這一條規定借鑒了《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第54條。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第54條就是賦予法官自由心證的權力，規定的就是法官可依自由心證判斷和認定證據。^[18]不過，該條規定的不是傳統自由心證而是現代自由心證。現代自由心證是在充分吸收法定證據制度和傳統自由心證制度各自優點的基礎上形成的，它一方面仍堅持賦予法官自由判斷證據的權力；另一方面又添加了相應的規則來對法官的心證進行必要的限制，并要求法官公開說明形成心證的理由。

有學者指出，無論是當今大陸法系國家，還是英美法系國家，均規定了種種制度和原則，以確保法官形成心證時享有的“自由”不被濫用，同時使“確信”的結果最大限度上與客觀事實相接近。這項限制包括如下三個方面：^[19]

（1）內在的制約。包括：自由心證適用范圍的限制，并非所有事實認定都適用自由心證，其客體僅限于有爭議的審理事項，不適用于證據調查；證據裁判原則的限制，在證據資格已經具備的證據中自由判斷其證明力；論理法則和經驗法則的限制，基于人類日常生活經驗，尤其是司法經驗，依照一般推論事理及演繹結論的基本邏輯規范對證據的證明力作出客觀、理性、合乎邏輯與經驗的判斷；法律關于證據證明力的、必要且合理的直接規定的限制。

（2）外在的程序化制約。包括：心證公開制度，將心證過程、結果與理由向社會公開；法庭調查程序，生成心證的法官應直接接觸證據；言詞辯論程序，聽取口頭陳述與辯論；合議程序，多數意見決定最終的心證結果；事后審查制度，通過上訴或者再審加以糾偏；證據規則的限制。

（3）外在的其他制約。包括：基本人權的限制；法官資格制度，即法官必須精英化。

對于上述現代自由心證原則中的限制性制度安排，行政執法證據法也應當加以必要的吸收。雖然我國行政執法證據法文件規定自由心證的條文不多，但是要求對證據的采信加以說理，即心證公開的規定還是有的。例如，《湖南省行政程序規定》第78條指出，行政執法決定文書應當充分說明決定的理由，說明理由包括證據采信理由、依據選擇理由和決定裁量理由。行政執法決定文書不說明理由，僅簡要記載當事人的行為事實和引用執法依據的，當事人有權要求行政機關予以說明。這一規定借鑒了《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第72條第2款的規定。

3.行政執法證據法的合法運用原則

合法運用原則，亦稱程序法定原則，它要求行政執法主體在執法程序中運用證據認定案件事實，必須模范遵守相關法律法規。任何違背法律法規的證據運用行為及其后果，都不具備合法性和有效性。

在我國行政執法證據法規范文件中，合法運用證據的基本原則是一項普遍的規定。例如，《公安機關辦理行政案件程序規定》第27條詳細規定，公安機關必須依照法定程序，收集能夠證實違法嫌疑人是否違法、違法情節輕重的證據。嚴禁刑訊逼供和以威脅、欺騙等非法方法收集證據。采用刑訊逼供等非法方法收集的違法嫌疑人的陳述和申辯以及采用暴力、威脅等非法方法收集的被侵害人陳述、其他證人證言，不能作為定案的根據。收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴重影響執法公正的，應當予以補正或者作出合理解釋；不能補正或者作出合理解釋的，不能作為定案的根據。原《價格行政處罰證據規定》第13條要求，政府價格主管部門應當依照法定程序，全面、客觀、公正地收集證據，并符合以下規定：執法人員不得少于兩人，并出示執法證件；執法人員與當事人有直接利害關系的，應當回避；告知當事人或者證據提供人對涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的證據作出明確標注；告知當事人或者有關人員不如實提供證據、證言和作偽證或者隱匿證據應負的法律責任；不得以威脅、引誘、欺騙以及其他非法方式收集證據。

地方性法規和地方政府規章中也有許多合法運用原則的表達，如《陜西省城市管理綜合執法條例》第23條要求，城市管理綜合執法人員在執法過程中應當全面、客觀、公正收集相關證據，并完整保存。城市管理綜合執法人員調查取證時，應當符合法定程序，不得采用利誘、欺詐、脅迫、暴力等非法手段收集證據，不得偽造、隱匿證據。《江蘇省行政程序規定》第55條第1款規定，行政機關應當采取合法手段和依照法定程序，全面、客觀、公正地收集證據，不得僅收集對當事人不利的證據。

4.行政執法證據法的誠實信用原則

誠實信用原則要求行政執法主體在執法程序中運用證據應當恪守誠實和信用的道德底線。任何違背誠實信用原則的行為及其后果，都不具備真實性和有效性。

行政執法證據法中的誠實信用原則與行政法上的信賴保護原則有一定的交叉關系。“信賴保護原則的基本含義是政府對自己作出的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。德國學者哈特穆特·毛雷爾認為，信賴保護原則部分源自在法治國家原則中得到確認的法律安定性，部分源自誠實信用原則。”^[20]在行政執法證據法中，誠實信用原則的功效主要體現在取證方面，它要求不得非法取證，不得用欺騙的方法取證，不得進行證明妨礙。當然，在舉證、質證和認證方面也有調節功能，如在聽證會上進行證據質證時，當事人不得濫用質證權利故意拖延時間，在證據提交方面不能突然襲擊，在證據分析和認定方面不能故意曲解證據信息、違背邏輯規律和經驗法則進行推論，等等。

對于證據收集與運用時的誠信要求，許多行政執法證據法規范文件都有明確的規定，如《環境行政處罰證據指南》第4.1.7條規定，禁止采取利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段收集證據；第4.1.8條規定，不得隱匿、毀損、偽造、變造證據。《浙江省行政程序辦法》第8條第1款要求行政機關應當誠實守信；非因法定事由并經法定程序，不得擅自撤銷、撤回、變更已經生效的行政行為。