第一章 基礎(chǔ)理論

1 不動(dòng)產(chǎn)登記行為性質(zhì)和法律定位

2015年3月1日起施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）規(guī)定國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)登記制度，意味著自2007年《物權(quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度以來(lái)，正式建立這一制度。這是規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記行為、維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易安全，保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益的重要保障，也是貫徹國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府治理效率、方便群眾辦事的重要舉措。建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是制度建立的重要環(huán)節(jié)。目前全國(guó)基本以國(guó)土資源部（現(xiàn)為自然資源部）為樣板分別成立不動(dòng)產(chǎn)登記局和不動(dòng)產(chǎn)登記中心，但各地對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的性質(zhì)理解差異，直接影響到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職責(zé)整合。本文試圖從比較法上展開(kāi)討論，結(jié)合司法判決，探尋不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)置的有關(guān)問(wèn)題。

一、不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)

登記行為的性質(zhì)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置和定位具有重要意義。《暫行條例》第2條就不動(dòng)產(chǎn)登記加以界定：不動(dòng)產(chǎn)登記，是指不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。本條例所稱不動(dòng)產(chǎn)，是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。《暫行條例》并未對(duì)其性質(zhì)究屬民事還是行政作出界定。學(xué)界對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為存在三種意見(jiàn)：行政行為說(shuō)、民事行為說(shuō)、雙重屬性說(shuō)。其中行政行為說(shuō)分為行政確認(rèn)說(shuō)和特殊的行政行為說(shuō)——準(zhǔn)法律行為的行政行為和物權(quán)公示行為。

民事行為說(shuō)認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記性質(zhì)上屬于民事行為，理由是登記系基于當(dāng)事人的登記申請(qǐng)發(fā)生，通過(guò)登記發(fā)生不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的私法效果，原因行為在于當(dāng)事人之間作出物權(quán)變動(dòng)的法律行為，核心是當(dāng)事人的意思表示，而非登記機(jī)構(gòu)的登記行為。登記的目的就是要確認(rèn)物權(quán)變動(dòng)并將之告訴有利害關(guān)系的第三人，登記行為并沒(méi)有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只是將已經(jīng)發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)通過(guò)登記加以公示。規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記制度的《民法典》是典型的私法。

民事行為說(shuō)抓住了登記的本質(zhì)，但其不能解釋登記機(jī)構(gòu)的官方性和國(guó)家公權(quán)力介入對(duì)登記效力的保障，不利于保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益，而在司法實(shí)踐中就登記機(jī)構(gòu)提起的訴訟都是行政訴訟。顯然司法實(shí)務(wù)并不支持不動(dòng)產(chǎn)登記的民事行為說(shuō)。

從歷史上看，分散登記時(shí)期我國(guó)的各個(gè)不動(dòng)產(chǎn)類別的登記權(quán)都屬于不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)以上人民政府和有關(guān)行政管理部門，比如《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有土地、國(guó)有土地由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書。《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定房產(chǎn)登記部門是縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，并登記造冊(cè)。《森林法》規(guī)定，國(guó)家所有的和集體所有的森林、林木、林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)。《海域管理法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的項(xiàng)目用海，由國(guó)家海洋漁業(yè)局登記造冊(cè)，縣級(jí)以上地方政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目用海，由批準(zhǔn)用海的地方政府登記造冊(cè)，海洋行政主管部門負(fù)責(zé)登記的具體工作。

但是我們不能根據(jù)登記機(jī)構(gòu)來(lái)確定登記行為的性質(zhì)，否則就會(huì)得出：同樣的登記行為，登記機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)就是行政行為，登記機(jī)構(gòu)是司法機(jī)關(guān)則是司法行為。比如德國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)為屬于地方法院的土地登記局，瑞士大多為各州地方法院，日本為司法行政機(jī)關(guān)法務(wù)局、地方法務(wù)局及派出所。應(yīng)該說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)登記性質(zhì)上屬于行政行為，是為理論界和司法實(shí)務(wù)界公認(rèn)的，這是由其登記機(jī)構(gòu)的官方性、登記權(quán)限和程序的行政法定性、登記機(jī)構(gòu)的行政可訴性決定的。《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)房屋登記機(jī)構(gòu)的房屋登記行為以及與查詢、復(fù)制登記資料等事項(xiàng)相關(guān)的行政行為或者相應(yīng)的不作為不服，提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

我們也要看到不動(dòng)產(chǎn)登記私法的一面，登記的根本目的是貫徹物權(quán)的公示和公信原則，這使其截然不同于一般的行政管理行為。首先，不動(dòng)產(chǎn)登記并非一種行政許可，因?yàn)椴](méi)有給申請(qǐng)人設(shè)立其從事特定活動(dòng)的權(quán)利。其次，不動(dòng)產(chǎn)登記并非行政確認(rèn)。行政確認(rèn)說(shuō)是多數(shù)行政法學(xué)者和行政審判庭法官接受的觀點(diǎn)，該說(shuō)認(rèn)為登記行為是登記機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)不動(dòng)產(chǎn)上的物權(quán)予以登記公示，依法確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)歸屬關(guān)系并使之具有對(duì)世效力的行政行為。登記的目的在于對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬和內(nèi)容的確認(rèn)，賦予申請(qǐng)人法律上認(rèn)可并受到保護(hù)的物權(quán)。這一說(shuō)法不僅違背不動(dòng)產(chǎn)登記的根本宗旨，造成對(duì)當(dāng)事人意思自由的不當(dāng)干預(yù)，而且混淆了民事關(guān)系和行政管理關(guān)系，使大量行政管理職能被不當(dāng)附加在登記上，扭曲了不動(dòng)產(chǎn)登記功能。

由上可知，不動(dòng)產(chǎn)登記只是對(duì)客觀事實(shí)或既存的權(quán)利狀態(tài)進(jìn)行單純的認(rèn)知，并不對(duì)申請(qǐng)人在民事實(shí)體法上的法律關(guān)系和享有權(quán)利作出判斷，只是就當(dāng)事人的申請(qǐng)作出能否記載于登記簿上的決定。只有法院才享有確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)歸屬和內(nèi)容的終局性權(quán)力，登記機(jī)構(gòu)沒(méi)有這個(gè)權(quán)力和能力。此外，登記的效力來(lái)自法律的規(guī)定，在法律行為之外的法律事實(shí)引發(fā)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)中，比如因?yàn)楹戏ńㄔ旆课菰既〉梅课菟袡?quán)，登記甚至不是物權(quán)變動(dòng)的生效要件。登記與否完全不影響物權(quán)的取得，更談不上登記機(jī)構(gòu)對(duì)物權(quán)的確認(rèn)或許可。將登記作為行政確認(rèn)會(huì)導(dǎo)致法院和當(dāng)事人都將登記行為看作對(duì)實(shí)體法上民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確認(rèn)，在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬糾紛訴訟中法院和當(dāng)事人都要先通過(guò)行政訴訟推翻登記機(jī)構(gòu)的登記后才能解決民事上的權(quán)屬糾紛。這也不符合法院的司法解釋和“先民后行”的審判實(shí)踐。

從不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)和功能上看，不動(dòng)產(chǎn)登記既未賦予權(quán)利，也未免除義務(wù)，更沒(méi)有設(shè)定或剝奪權(quán)利或義務(wù)，因此既不屬于行政許可，也不屬于行政確認(rèn)，而是一種特殊的準(zhǔn)法律行為的行政行為——物權(quán)公示行為，性質(zhì)上屬于程序性行政行為，是登記機(jī)構(gòu)依職權(quán)作出的可訴的行政行為，具有信賴?yán)姹Ｗo(hù)的職責(zé)，對(duì)信賴其登記而受到損失的相對(duì)人承擔(dān)賠償責(zé)任。形象地說(shuō)，登記機(jī)關(guān)在登記中更像是一臺(tái)“復(fù)印機(jī)”，而不是“打印機(jī)”。

明確了這一點(diǎn)，有利于橫向上區(qū)分確權(quán)（權(quán)屬管理）和登記的職責(zé)，對(duì)我們區(qū)分交易和登記的職責(zé)，審批和登記的職責(zé)具有重要意義。更重要的是，確定了不動(dòng)產(chǎn)登記的審查標(biāo)準(zhǔn)和承擔(dān)責(zé)任方式，可依此指導(dǎo)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的窗口建設(shè)和流程再造。

二、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)符合行政職權(quán)法定原則

在法治國(guó)家，依法行政原則是一切行政行為必須遵循的首要原則。行政法學(xué)界一向認(rèn)為，依法行政原則可分為法律優(yōu)越和法律保留兩項(xiàng)次原則。法律優(yōu)越是消極意義的依法行政，即一切行政行為不得與法律相抵觸。這是基于“人民主權(quán)”的理念，在我國(guó)憲法中也有體現(xiàn)。法律保留是積極意義的依法行政，即沒(méi)有法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得作出行政行為，這也是法諺“法無(wú)授權(quán)不可為”的由來(lái)。法律保留不僅適用于“侵害行政”或者說(shuō)“干預(yù)行政”，還在以往認(rèn)為不適用法律保留原則的純粹利益的“給付行政”應(yīng)依重要事項(xiàng)理論有其適用。從各國(guó)的法治發(fā)展史看，法律保留的密度是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日漸精密化的。傳統(tǒng)意義上的法律保留包括行政行為法和行政組織法兩個(gè)方面。德國(guó)法學(xué)通說(shuō)認(rèn)為，行政組織法是規(guī)定行政機(jī)關(guān)任務(wù)和組織的規(guī)定，不能等同于行政行為法，在從事干涉性行政行為時(shí)還必須具有專門性法律的授權(quán)。

目前我國(guó)的行政體制改革和立法更多傾向于對(duì)如行政處罰、行政強(qiáng)制等直接涉及相對(duì)人權(quán)益的單項(xiàng)干涉性行政行為的規(guī)制，對(duì)行政組織法的重視不夠。《立法法》第11條第2項(xiàng)、第3項(xiàng)就“各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度”等組織法做了立法保留。《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》就行政任務(wù)在中央和地方間作了縱向的劃分，并將工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并的批準(zhǔn)權(quán)授予行政機(jī)關(guān)。目前各行政部門間橫向的“事務(wù)性管轄”的職能劃分目前一般以地方政府的機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的文件和三定方案為準(zhǔn)。這種做法滿足了我國(guó)行政體制和機(jī)構(gòu)改革的需求，但在行政組織的穩(wěn)定性和規(guī)范性上存在不足，需要建立權(quán)力和責(zé)任清單來(lái)規(guī)范和明確。

在目前部門組織法缺位的情況下，政府可通過(guò)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的規(guī)定將其行政權(quán)力在部門間作事務(wù)性分配。為保持機(jī)構(gòu)改革和組織法定的平衡，可以將地方機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)出臺(tái)的關(guān)于行政職責(zé)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置等涉及組織內(nèi)容的規(guī)定或方案作為明確部門行政組織職能的核心文件，并作為行政部門的設(shè)置依據(jù)和組織規(guī)則。《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》沒(méi)有明確不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，從規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)部門為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作”來(lái)看，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是地方政府的一個(gè)部門，這里的“部門”含義應(yīng)與《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第79條規(guī)定的“工作部門”是同一含義，指行政部門，這也是與不動(dòng)產(chǎn)登記的行政性相適應(yīng)。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)可以在政府機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)確定三定方案規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)行使職權(quán)，但是涉及侵害或者干涉相對(duì)人利益的行為，仍然需要專門的行為法的授權(quán)。

三、登記機(jī)構(gòu)的行政主體地位

依我國(guó)目前通說(shuō)，行政主體基本上與行政訴訟主體同義，是享有行政職權(quán)、可以自己的名義行使行政行為和承擔(dān)法律后果的組織，包括職權(quán)行政主體和授權(quán)行政主體。

所謂職權(quán)行政主體是指行使憲法、法律和法規(guī)授予的固有行政職權(quán)的行政主體，一般指行政機(jī)關(guān)（包括政府和行政部門）。授權(quán)行政主體是指行使法律、法規(guī)規(guī)定的或者有權(quán)機(jī)關(guān)依法轉(zhuǎn)予的非固有職權(quán)的行政主體，通常包括行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，經(jīng)授權(quán)的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。授權(quán)行政主體在行使授權(quán)的范圍內(nèi)享有行政主體的資格。規(guī)章包括部委規(guī)章和地方政府規(guī)章，從實(shí)然角度看，《立法法》已經(jīng)將規(guī)章列入調(diào)整范圍，規(guī)章授權(quán)在現(xiàn)實(shí)中大量存在，《行政訴訟法》規(guī)定可訴的行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。因此規(guī)章的授權(quán)效力目前應(yīng)當(dāng)認(rèn)可。這種授權(quán)類似日本行政法中的權(quán)限代理。

由于現(xiàn)代社會(huì)分工日趨精細(xì)化，行政機(jī)關(guān)因應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，在專業(yè)性的行政事務(wù)領(lǐng)域?qū)⑿姓殭?quán)委托專業(yè)性事業(yè)單位或社會(huì)組織承擔(dān)，或者為了提高行政效能，將行政審批等行政權(quán)力下放給下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)其他行政部門，這種現(xiàn)象已經(jīng)日益普遍。由于變更法律上的權(quán)限，日本通說(shuō)需要法律的依據(jù)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政程序規(guī)定第15、16條規(guī)定了行政權(quán)限的委托和委任，都要求必須要有法規(guī)的依據(jù)。

為督促行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力委托過(guò)程和結(jié)果的指導(dǎo)和監(jiān)督，沒(méi)有法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)將其行政職權(quán)交由其他機(jī)關(guān)或組織行使，都應(yīng)視為委托。無(wú)論被委托組織是否以自身名義行使，其法律后果都應(yīng)由委托的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

目前各省的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)組建基本都以國(guó)土資源部（現(xiàn)為自然資源部）為藍(lán)本，分別設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記局和不動(dòng)產(chǎn)登記中心。從性質(zhì)上看，不動(dòng)產(chǎn)登記局是負(fù)責(zé)所在地不動(dòng)產(chǎn)登記的行政部門，也就是《暫行條例》中規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，不動(dòng)產(chǎn)登記中心則是從事輔助性、事務(wù)性的事業(yè)單位。在當(dāng)前關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)管理的法律沒(méi)有修改前，設(shè)區(qū)市以上的不動(dòng)產(chǎn)登記局具有指導(dǎo)、監(jiān)督不動(dòng)產(chǎn)登記的職責(zé)，各級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記局都具有直接的不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作。該行政職權(quán)是直接來(lái)自行政法規(guī)的授權(quán)，不動(dòng)產(chǎn)登記局在行使不動(dòng)產(chǎn)登記的職權(quán)范圍內(nèi)享有行政主體的權(quán)利，即使在有些地方只是作為國(guó)土資源局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從理論上說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)登記局也可以獨(dú)立行使不動(dòng)產(chǎn)登記職權(quán)，享有獨(dú)立的法律地位。

從福建省編辦對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記局和不動(dòng)產(chǎn)登記中心的職能規(guī)定上看，不動(dòng)產(chǎn)登記局具體承擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，其與不動(dòng)產(chǎn)登記中心的關(guān)系既不是行政授權(quán)，也不是行政委托，而是一種行政輔助行為，沒(méi)有進(jìn)行形式性代理權(quán)的委托，而是作為輔助機(jī)關(guān)給予不動(dòng)產(chǎn)登記局技術(shù)性和輔助性的支持，登記職權(quán)的行使和后果應(yīng)由不動(dòng)產(chǎn)登記局承擔(dān)。

由于暫行條例沒(méi)有直接規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的組織為何，地方政府有權(quán)通過(guò)行政職權(quán)的分配確定本地區(qū)從事不動(dòng)產(chǎn)登記的部門，這種職權(quán)分配屬于內(nèi)部行政行為，不能夠設(shè)立行政主體。也就是說(shuō)，只能在行政部門內(nèi)部分配。因此，地方政府要直接將不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職能賦予行政部門以外的其他組織包括事業(yè)單位必須通過(guò)法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)。

按照國(guó)務(wù)院1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條第1款規(guī)定：“本條例所稱事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。”2011年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）再次明確：“事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體”，要“強(qiáng)化事業(yè)單位的公益性”，把事業(yè)單位辦成名副其實(shí)的事業(yè)單位。可以看出事業(yè)單位的定位就不包括行政職能。只是《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定“對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)”，“今后，不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位”。從事業(yè)單位的定位和發(fā)展規(guī)范上看，賦予其行政職權(quán)是行政組織職權(quán)未規(guī)范化的做法，不宜繼續(xù)延續(xù)，更加不宜重新采用。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是國(guó)務(wù)院行政體制轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)今后的定位應(yīng)是政府下屬的行政部門，作為單純的窗口行政部門，由不動(dòng)產(chǎn)登記中心負(fù)責(zé)協(xié)助辦理登記。