導(dǎo)論

一、研究背景

全國(guó)人民代表大會(huì)于2020年5月28日審議通過(guò)了《民法典》，該法第1235條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失賠償條款。^[1]該條款是近年來(lái)理論探討、試點(diǎn)探索的結(jié)晶，是我國(guó)“綠色”《民法典》的重要內(nèi)容，是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要成果，體現(xiàn)了我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明的決心、信心，為全球環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)提供了新選項(xiàng)。簡(jiǎn)要回顧該條款的來(lái)龍去脈，有助于把握制度背景。

（一）中共中央單獨(dú)發(fā)布或者與國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件

1.黨的十八屆三中全會(huì)決定

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在黨的十八屆三中全會(huì)上被再次強(qiáng)調(diào)，使用了“嚴(yán)格實(shí)行賠償制度”的用語(yǔ)。

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議上審議通過(guò)。該決定3處提及“生態(tài)環(huán)境損害”。“（52）劃定生態(tài)保護(hù)紅線”中要求建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境損害的重要性，也表明生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任是一個(gè)綜合性的責(zé)任體系，其中領(lǐng)導(dǎo)干部需要終身?yè)?dān)責(zé)。“（53）實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”中提及“生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益”。“（54）改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”中要求“嚴(yán)格實(shí)行賠償制度”“依法追究刑事責(zé)任”。

2.《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》

2015年4月通過(guò)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》2處提及“生態(tài)環(huán)境損害”。“（二十二）完整經(jīng)濟(jì)政策”中從完善經(jīng)濟(jì)政策的角度，要求自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益”。“（二十四）健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”中從健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的角度，要求“建立獨(dú)立公正的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度”。該意見將這些內(nèi)容，都納入“健全生態(tài)文明制度體系”的目標(biāo)之下。

3.《生態(tài)文明體制改革總體方案》

中共中央、國(guó)務(wù)院于2015年9月印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》8處提到“生態(tài)環(huán)境損害”。“（二十七）加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革”中體現(xiàn)了自然資源環(huán)境成本內(nèi)化要求，要求將生態(tài)環(huán)境損害內(nèi)化入自然資源的價(jià)格之中、自然資源產(chǎn)品的價(jià)格之中。“（三十九）嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”中要求加強(qiáng)民事、行政、刑事法律責(zé)任，以嚴(yán)格的法律責(zé)任促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償，要求根據(jù)“損害程度等因素”確定賠償數(shù)額。“（五十一）建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”中要求加強(qiáng)地方黨政主要負(fù)責(zé)人、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。“（五十四）完善法律法規(guī)”中要求制定完善生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī)，為生態(tài)文明體制改革提供法治保障。這些內(nèi)容形成了一個(gè)責(zé)任體系，涵蓋了生態(tài)環(huán)境的價(jià)值、污染者和生態(tài)破壞者的法律責(zé)任，以及地方黨政相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

4.《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年12月印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害”下了定義。根據(jù)該定義，造成生態(tài)環(huán)境損害的原因包括環(huán)境污染和生態(tài)破壞，損害的對(duì)象涵蓋了全部環(huán)境要素、生物要素，損害的表現(xiàn)為環(huán)境要素、生物要素的不利改變以及由環(huán)境要素、生物要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。對(duì)于賠償范圍，該方案將生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失納入賠償范圍，分別使用了“生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失”和“生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失”兩個(gè)表述，前者即為期間損失，后者即為永久性損失。但是，該方案沒有對(duì)期間損失和永久性損失的含義作進(jìn)一步規(guī)定。除了生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失之外，納入賠償范圍的還有污染清理費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及事務(wù)性費(fèi)用（生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用）。

5.其他

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年8月印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》。該試行辦法旨在以終身責(zé)任追究機(jī)制促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，約束黨政領(lǐng)導(dǎo)干部招商引資、開展社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為。該試行辦法的核心詞就是“生態(tài)環(huán)境損害”和“責(zé)任終身追究制”。該試行辦法規(guī)定的責(zé)任不是民事責(zé)任，而是政治責(zé)任，追究責(zé)任的機(jī)制包括政務(wù)處分和紀(jì)律處分。

2018年6月印發(fā)了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，該意見要求推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年6月印發(fā)了《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，該規(guī)定將生態(tài)環(huán)境損害以及生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究納入督察范圍。該規(guī)定第24條規(guī)定，對(duì)督察發(fā)現(xiàn)的重要生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及其失職失責(zé)情況，督察組應(yīng)當(dāng)形成生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問(wèn)題清單和案卷，按照有關(guān)權(quán)限、程序和要求移交中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委、中央組織部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委或者被督察對(duì)象。對(duì)督察發(fā)現(xiàn)需要開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的，移送省、自治區(qū)、直轄市政府依照有關(guān)規(guī)定索賠追償；需要提起公益訴訟的，移送檢察機(jī)關(guān)等有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。對(duì)督察發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，按照有關(guān)規(guī)定移送監(jiān)察機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)依法處理。這一規(guī)定有利于督察與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)你暯印?/p>

從以上文件可以看出以下特點(diǎn)和問(wèn)題：一是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償具有很強(qiáng)的開創(chuàng)性，尚無(wú)成熟政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還需要經(jīng)過(guò)試點(diǎn)探索并不斷總結(jié)；二是理論基礎(chǔ)不足，還需要進(jìn)一步開展理論研究；三是政策性文件主要在于管總，就基本問(wèn)題作出原則性規(guī)定。三者之中，理論基礎(chǔ)不足最為關(guān)鍵。

（二）與海洋生態(tài)環(huán)境有關(guān)的損害賠償規(guī)則

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條規(guī)定了海洋環(huán)境污染損害賠償責(zé)任，但是沒有明確“賠償損失”的范圍。

2011年5月，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（2020年修正）。該規(guī)定第9條規(guī)定了船舶油污損害賠償范圍，但是沒有明確是否賠償海洋生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失。從司法實(shí)踐可以看出，生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失在有些案件中得到支持。比如，在某市海洋與漁業(yè)局與某有限公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案^[2]中，法院認(rèn)定的環(huán)境生態(tài)損害包括1670萬(wàn)元的環(huán)境容量損害和397.03萬(wàn)元的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損害，對(duì)于環(huán)境容量損失的認(rèn)定是通過(guò)影子工程法計(jì)算得出的數(shù)字。本案賠償?shù)?97.03萬(wàn)元生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損害，針對(duì)的是生態(tài)修復(fù)期間的期間損失；1670萬(wàn)元的生態(tài)環(huán)境容量損失，在一定意義上也是環(huán)境服務(wù)功能期間損失。

此后，原國(guó)家海洋局于2014年10月以規(guī)范性文件的形式下發(fā)的《海洋生態(tài)損害國(guó)家損失索賠辦法》第3條將修復(fù)期間的“損失費(fèi)用”、無(wú)法修復(fù)時(shí)重建替代生態(tài)系統(tǒng)的“合理費(fèi)用”納入索賠內(nèi)容。生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)期間的“損失費(fèi)用”可以理解為“損失”和“費(fèi)用”兩部分，前者包括生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失，后者包括修復(fù)期間的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。對(duì)于無(wú)法修復(fù)的海洋生態(tài)環(huán)境，重建替代生態(tài)系統(tǒng)的合理費(fèi)用，在一定程度上接近生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能永久性損失。

2017年12月，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》。該規(guī)定第7條明確規(guī)定了賠償范圍包括海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間的服務(wù)功能損失，但是沒有明確規(guī)定永久性損失。按照舉輕明重的規(guī)則判斷，此處存在一個(gè)漏洞。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)的司法解釋、規(guī)范性文件對(duì)于研究我國(guó)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能賠償制度立法沿革的意義在于展示了從國(guó)際到國(guó)內(nèi)、從海洋到陸地的規(guī)則遷移、擴(kuò)散過(guò)程，并且出現(xiàn)了國(guó)內(nèi)反向影響國(guó)際的趨勢(shì)。《海洋環(huán)境保護(hù)法》的一個(gè)立法目的就在于應(yīng)對(duì)外國(guó)船舶在中國(guó)海域造成的環(huán)境問(wèn)題，基本立法思路在于根據(jù)對(duì)等原則與國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)制度、主流國(guó)家的海洋環(huán)境保護(hù)制度接軌，避免出現(xiàn)同一行為中國(guó)船只在其他國(guó)家承擔(dān)義務(wù)但是外國(guó)船只在中國(guó)不承擔(dān)義務(wù)或者承擔(dān)義務(wù)過(guò)輕的情形。雖然《海洋環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)的立法，但是其規(guī)則更多地借鑒了國(guó)際規(guī)則和其他國(guó)家的規(guī)則。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第96條規(guī)定了國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)立法的關(guān)系（國(guó)際條約優(yōu)先，但是我國(guó)聲明保留的條款除外），《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》的很多內(nèi)容就來(lái)自《國(guó)際防止船舶造成污染公約》等國(guó)際法律文件，并且在第21條直接援引了《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》。海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的引入與發(fā)展，為我國(guó)建立和發(fā)展適用于陸地生態(tài)環(huán)境的損害賠償制度提供了思路、基礎(chǔ)，后者的發(fā)展又反哺了前者并產(chǎn)生了一定的域外效應(yīng)，集中體現(xiàn)在《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》。該規(guī)定與《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》之間的適用關(guān)系也不是簡(jiǎn)單的新法優(yōu)于舊法的關(guān)系，而是按照造成環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境破壞的原因等因素，決定應(yīng)當(dāng)適用的規(guī)則。

（三）與陸地生態(tài)環(huán)境損害有關(guān)的司法解釋、司法政策文件

對(duì)于陸地生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能賠償制度的發(fā)展^[3]，司法解釋發(fā)揮了重要作用。原《侵權(quán)責(zé)任法》第65條至第68條規(guī)定了環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任。2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》第64條規(guī)定，因生態(tài)破壞造成的損害，也應(yīng)當(dāng)依照原《侵權(quán)責(zé)任法》承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。^[4]但是，兩部法律均未明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失是否構(gòu)成損害的組成部分，是否構(gòu)成可賠償損害。

自《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日起施行至2020年《民法典》審議通過(guò)，最高人民法院?jiǎn)为?dú)發(fā)布或者聯(lián)合最高人民檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)布了一系列與陸地生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的司法解釋、司法政策文件。按照發(fā)布時(shí)間的先后順序，主要包括：2015年1月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》、2016年12月發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》、2019年6月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》。此外，還有2014年《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》、2016年《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》、2017年《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）的補(bǔ)充規(guī)定》，等等。這些司法解釋、司法政策文件都有與生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失賠償相關(guān)的內(nèi)容。

在以上這些司法解釋、司法政策文件中，有的明確了生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失構(gòu)成損害的一個(gè)組成部分，有的從證據(jù)的角度規(guī)定專家輔助人的申請(qǐng)和出庭問(wèn)題，有的規(guī)定了生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失賠償金的用途。這些規(guī)定對(duì)于推動(dòng)包括生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償有很大意義，但是也存在如下問(wèn)題：第一，對(duì)于政策性語(yǔ)言向法律規(guī)范語(yǔ)言的轉(zhuǎn)化不足。有些司法解釋直接使用了政策性語(yǔ)言。第二，條文之間的規(guī)定存在不一致的情況。凡此種種，進(jìn)一步增加了對(duì)于關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)規(guī)范含義的理解困難。

（四）《民法典》對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的采納

《民法典》在上述規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，將包含生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能在修復(fù)過(guò)程中所產(chǎn)生的損失在內(nèi)的多種損失都納入其中，用詞更為規(guī)范，語(yǔ)言表述更為準(zhǔn)確。

從以上分析可以看出，我國(guó)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能賠償責(zé)任規(guī)則的發(fā)展具有政策引導(dǎo)、國(guó)際借鑒、程序先行、司法能動(dòng)的特點(diǎn)。生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失賠償條款的立法演進(jìn)見圖0-1。